Norske utdanningspolitiske mål og virkemidler sammenfaller i økende grad med EU sine. Utviklingen fremstår som både uunngåelig og uavhengig av fargen på den ansvarlige reg jering. Fordi EUs samarbeid om utdanning formelt er uforpliktende, er det interessant å belyse mekanismene som skaper denne europeiseringen av norsk politikk.

Påvirkningen EU har på norsk utdanningspolitikk er først nylig blitt et omdiskutert emne. Dette er i seg selv oppsiktvekkende, tatt i betraktning de ekstreme ytterpunktene i debatten. Mens enkelte tilskriver EU all makt, hevder andre en uinnskrenket nasjonal kontroll. Denne artikkelen baserer seg på min masteroppgave fra NTNU, juni 2008, og belyser noen av aspektene ved EUs påvirkning på norsk utdanningspolitikk. På grunn av de mange selvstendige internasjonaliseringsprosessene i høyere utdanningsinstitusjoner, er temaet avgrenset til å ta for seg utdanning på lavere nivåer.

Utdanning har historisk vært et nasjonalt anliggende, der stater har vært lite villige til å underkastes overnasjonale institusjoner, og der EU har hatt liten formell innflytelse. Dette skyldes blant annet utdanningspolitikkens dype historiske røtter og skolenes sentrale rolle i nasjonsbyggingen. EUs tilnærming ble endret med Lisboa-strategien fra 2000, da utdanning ble innlemmet som redskap i oppnåelsen av EUs mål om å bli verdens mest konkurransedyktige kunnskapsbaserte økonomi innen 2010. Fordi strategien innebar nasjonale reformer innen flere sensitive områder, ble nye metoder tatt i bruk for å gjennomføre de ønskede endringene. En sentral nyvinning var den åpne koordineringsmetoden (OMC). Denne oppfordret til samarbeid, utveksling av god praksis og fastsettelse av felles mål. Prosessen skulle overvåkes og evalueres jevnlig, for å sammenligne forskjellige staters framgang mot felles mål. OMC sikret dermed statene mot direkte overnasjonal innblanding i sensitiv nasjonal politikk. Samtidig koordinerte EU innsatsen i ønsket retning og fastsatte mål. Metoden bidro dermed til målrettet integrasjon, nødvendig for økonomisk vekst, samtidig som statene beholdt formell nasjonal suverenitet på sensitive områder, slik som utdanningspolitikk.

Norge har ikke vært betydelig påvirket av internasjonale trender innen utdanning, antageligvis fordi en følte at en hadde mer å lære bort, enn å selv lære av andre. Innstillingen forandret seg med de første internasjonale målingene Norge deltok i på 1990-tallet. I takt med nye bekreftelser på det labre nivået i norsk skole, etablerte det seg en bred enighet om at vesentlige endringer var nødvendige. Norges internasjonale samarbeid innen utdanningssektoren ble også vesentlig påvirket av EØS-avtalen. Med EØS deltok Norge i alle EUs utdanningsprogrammer, på lik linje med medlemslandene. Da EU så lanserte OMC i forbindelse med Lisboa-strategien, fikk dette dermed stor betydning for Norge, fordi nye påvirkningsmekanismer ble etablert.

Denne forklaringsmodellen er basert på dybdeintervjuer med høyerestående rådgivere i Kunnskapsdepartementet (KD), direkte involvert i de internasjonale prosessene. Modellen skiller mellom direkte og indirekte mekanismer. De indirekte handler om bruk av felles EU-statistikk og felles spesialisert ordforråd utarbeidet av EU. Disse mekanismene er svært betydningsfulle for hvordan felles mål og oppfatning av problemer dannes, og utgjør et grunnlag for de direkte mekanismene. Selv om de utvilsomt er betydningsfulle, vil det her fokuseres på de direkte mekanismene.

Den første direkte påvirkningsmekanismen er benchmarking. naming, shaming Dette er et av kjerneelementene i OMC, og innebærer standardisering og evaluering av data og offentliggjøring av disse. Dette beskrives ofte som naming, shaming og faming, og tydeliggjør forskjellige lands framgang mot felles mål. Framgangen vurderes ved hjelp av indikatorer innen forskjellige satsingsområder, og resultatene presenteres jevnlig i tabeller. Norge har vært aktivt med i denne sammenligningsprosessen, og påvirkes av denne mekanismen på flere måter. For det første er utpeking av enkeltland som ligger etter en effektiv måte å skape press på. Regjeringen taper anseelse om den ikke oppfyller forpliktelsene fra utdanningsprogrammene den deltar i. Hvis den henger etter på indikatorene, eller går imot forpliktelsene, innebærer det en forklaring foran Europakommi- sjonen. Dette er en lite tiltrekkende tanke. Videre skaper bruken av indikatorer et enormt fokus på evidensbasert politikkutforming. Dette legger føringer for nasjonale prioriteringer, og setter søkelyset på konkrete målsettinger og problemstillinger. Dette forsterkes ved at Norge kontinuerlig er med på gruppelæringsaktiviteter, der erfaringer utveksles mellom forskjellige land. I alle disse opererer EU som én aktør, som kan opprettholde fokuset på definerte mål og problemer.

Gjennom den åpne koordineringsmetoden har EU betydelig grad av innflytelse på utformingen av norsk utdanningspolitikk. Fordi dette i mange sammenhenger skjer indirekte, er det passende å kalle denne innflytelsen for definisjonsmakt. Slik blir EU premissleverandør når langtidsmål skal fastsettes og problemområder identifiseres. Det skriver Tymon Bugajski i denne artikkelen.

Det er tydelig at både gruppelæringsaktiviteter, programkomitémøter og ikke minst uformelle ministermøter er viktige for KD. Det prøves aktivt å ta del i så mange aktiviteter som mulig, og departementet har også arrangert flere slike selv. Innstillingen er ikke urimelig: for å oppnå maksimal innflytelse, er det viktig å være proaktiv i alle disse prosessene. Dette er den eneste måten å utøve innflytelse på, med tanke på at regjeringen ikke kan være med på utformingen av de forskjellige målene i Ministerrådet. Selv om den norske tilnærmingen dermed er høyst rasjonell, gitt forutsetningene i EØS-avtalen, kan en anta at den også forsterker felles problemidentifisering og målsetting.

Videre, er tidspress et viktig element. Ved å introdusere visse prosedyrer som skal gjentas regelmessig innen visse tidsfrister, opprettholdes nasjonalt fokus på gitte problemstillinger. Dette innebærer også at alle deltakende stater forholder seg til de samme problemstillingene samtidig, og en internasjonal drivkraft opprettholder gitte temaer på agendaen. Tidsskjemaene skaper også tidspress som har innflytelse på prioriteringene på det nasjonale plan. Dette begrenser muligheten for å inkludere flere parter i poli- tikkutformingen. Det er mulig at også Stortinget i mindre grad blir informert om pågående diskusjoner der regjeringen må nå en tidsfrist. Selv om disse årsakssammenhengene vanskelig kan påvises på bakgrunn av intervjuer, er det flere aspekter ved tidspresset i OMC som kan være av betydning for Norge. Det er blant annet rimelig å anta at tidspress kombinert med jevnlige komitémøter, som krever betydelige forberedelser, gjør det mer sannsynlig at en ser sitt handlingsrom ut fra alternativene diskutert i komiteen.

Den tredje mekanismen er kalt gradvis innvikling. Denne belyser hvordan utviklingen mot en større grad av EU-tilpasning oppfattes som en del av en uunngåelig prosess. Selv om dette henger sammen med de andre mekanismene, er det nasjonalt press som står i sentrum her, fordi OMC utdanning oppfattes som én helhetlig pakke. Inntrykket kan ha blitt forsterket da alle EUs utdanningsprogrammer ble samlet under programmet for Livslang Læring. Det er utenkelig å stoppe samarbeidet på visse områder, på grunn av en ”alt eller ingenting”-holdning. Ingen regjering vil heller kutte samarbeidet helt. Det ville for eksempel vært vanskelig å avslutte det svært populære utvekslingsprogrammet Erasmus. Det kan også spekuleres i om Norges betydelige økonomiske bidrag til samarbeidet skaper forventninger om avkastning, som igjen fører til at en vil delta i flest mulig programmer. Som nevnt tidligere er det også nødvendig for Norge å delta mest mulig for å øke sin innflytelse. Nødvendigheten illustreres godt av den tverrpolitiske enigheten om deltakelsen i utdanningssamarbeidet. Summen av prosessene karakteriseres her som gradvis innvikling, en mekanisme som gjør utdanningssamarbeidet stadig mer omfattende og mer bindende.

Sammen med de ovennevnte indirekte prosessene, belyser disse mekanismene EUs innflytelse på norsk utdanningspolitikk. Uten å hevde at listen er uttømmende, kan en på bakgrunn av dette påstå at EU gjennom OMC har en betydelig grad av innflytelse på utformingen av norsk utdanningspolitikk. Fordi dette i mange sammenhenger skjer indirekte, er det passende å kalle denne innflytelsen for definisjonsmakt. Slik blir EU premissleverandør når langtidsmål skal fastsettes og problemområder identifiseres. I praksis betyr dette at selv om avgjørelsene skjer nasjonalt, er handlingsrommet for utfallet gitt gjennom OMC. Det kan videre hevdes at mekanismenes betydning øker på grunn av Norges tilknytningsform til EU. Dette skjer fordi Norge etterstreber å være med på flest mulig aktiviteter for å oppnå innflytelse. Denne proaktive tilnærmingen er nødvendig, fordi Norge er utestengt fra de egentlige beslutningstakende organene.

tymonb@gmail.com