Hvordan skal vi egentlig oppfatte direktoratenes funksjon i sentralforvaltningen? I noen sammenhenger omtales de som fagorganer som skal være faglig uavhengige av statsråd og departement. Men de omtales også som forvaltningsorganer som lojalt iverksetter statsrådens politikk. Er dette en god kombinasjon?

Det siste tiåret har det vært mye snakk om behov for rolleklarhet i forvaltningen, og det kan være grunn til å vurdere også direktorater i dette perspektivet: Bør direktoratene gjøres til rent iverksettende organer, mens uavhengige fagmiljøer (forsknings-/ utredningsinstitutter, kunnskapssentra, konsulentfirmaer) kan ta den faglige rollen, det vil si få utredningsoppdrag og gi faglige råd til departementene? I noen grad kan jo faglige spørsmål også utredes innenfor departementene, blant annet ved bruk av egne analyseenheter som enkelte departe- menter nå har opprettet.

På Forvaltningskonferansen 2008 pre- senterte vi et prosjekt om direktoratenes faglige rolle (DIFI rapport 2008:14). I dette prosjektet intervjuet vi en rekke departements- og direktoratsledere om hvordan de oppfatter direktoratsrollen. Fra dette materialet kan vi hente momenter til en vurdering av direktoratsordningen i et slikt rolleperspektiv.

Departement og direktorat

I utgangspunktet kan departementene løpende instruere sine direktorater om alle sider av direktoratets virksomhet1. På den annen side forventes det at direktoratene skal avgi sine råd med bruk av sitt beste faglige skjønn, og ikke skjele til hva som er best tilpasset statsrådens politiske linje. Men hensynet til styrbarhet har forrang hvis det er motstrid mellom de to hensynene, i den forstand at et direktorat må lojalt følge opp et politisk vedtak selv om dette innebærer at direktoratets faglige råd er ”overkjørt”. I praksis kan imidlertid direktoratenes faglige innspill ha til dels stor innflytelse på politikkutformingen i departementene, og mange av direktoratene har relativt stor faglig selvstendighet i sin løpende virksomhet.

Generelt innebærer departement/direktoratsrelasjonen en krevende balansegang mellom hensynet til styrbarhet og hensynet til faglig uavhengighet. Det vil nødvendigvis være et potensielt spenningsforhold mellom de to nivåene ved at de faglige og de politiske vurderingene bygger på prinsipielt ulike premisser og derfor ikke alltid er for- enlige i praksis.

Historisk perspektiv

Direktoratene er utviklet i spenningsfeltet mellom politikk og fag. For å møte samfunnets moderniseringsbehov sto norsk forvaltning allerede midt på 1800-tallet overfor et behov for å ta opp i seg ny kunnskap og dermed nye profesjoner. Selv om slik fagspesialisering også ble organisert innenfor departementsrammen, har hovedvalget vært å organisere såkalte frittstående direktorater. Dette har vært særlig tydelig i perioden etter 1945 med en betydelig større vekst i antall ansatte på direktoratsnivå enn på departementsnivå. Inntil nylig har denne utviklingen dreid seg mye om avlastning: Direktoratene har fått overført oppgaver av mer rutinemessig karakter og saksfelt der det sjelden er behov for politiske beslutninger. Poenget har vært å frigjøre kapasitet i departementene til å fungere bedre som sekretariat for politisk ledelse.

Det siste tiåret har vi sett en tilvekst av nye direktorater på mer sentrale politikkområder enn før (politi, helse, utdanning mfl). Overføring av slike saksområder fra departements- til direktoratsnivå begrunnes ikke lenger bare med å gi avlastning, men også bedre styring. Dette til forskjell fra tidligere da man beholdt de politisk følsomme saksområdene i departementene for å sikre styringen. Forklaringen kan være at etatsstyringen er blitt profesjonalisert og mer effektiv.

Direktoratenes to hovedroller

I den iverksettende rollen er direktoratene typisk opptatt med myndighetsutøvelse, herunder forvaltning av regelverk og tilskudd, samt andre gjennomføringstiltak, så som ulike typer prosjekter og handlingsplaner.

Den faglige rollen er for det første å være faglig rådgiver for departementet. Det kan dreie seg om alt fra å skrive deler av stortingsmeldinger til rene faktaopplysninger. Oftest skjer dette på oppdrag, men også på eget initiativ, for eksempel for å melde fra om en uventet utvikling i sektoren, ev. med råd om hvordan dette bør håndteres.

For det andre er direktoratene kompetanseorganer utad ved å utvikle og formidlekunnskap til sektoren, forvaltningen,mediene og allmennheten generelt. Alle direktorater skal besvare forespørsler, men i tillegg er det normalt en generell forventning til direktoratene om å gjøre fakta og fagkunnskap på sine områder tilgjengelig for allmennheten.

Nyttig rollekombinasjon

Hvilke fordeler er det ved å kombinere en iverksettende og en faglig rolle?

Direktoratene atskiller seg fra andre fagmiljøer ved at de ikke bare baseres på tilgjengelig vitenskapelig kunnskap og profesjonell kompetanse. Direktoratenes fortrinn er å kunne trekke på førstehånds kunnskap fra sin rolle som iverksetter i den enkelte sektor. Erfaring med hvordan den gjeldende politikkens virkemidler fungerer i praksis og med iverksettingens reelle rammebetingelser gir grunnlag for en løpende kunnskapsutvikling, og slik sektorspesifikk kunnskap gir i sin tur grunnlag for relevante innspill til departementet.

Ved utforming av faglige innspill kan direktoratene dessuten dra nytte av sin nære kontakt med departementene som gir en bedre forståelse for hva som er relevant for politikkutformingen.

Rollen som faglig rådgiver for departementet legger i sin tur bedre til rette for rollen som iverksetter: Direktoratet får bedre forståelse for forutsetningene for gjeldende politikk når de selv har vært faglig bidragsyter til politikkutformingen. Dessuten vil egen kunnskapsutvikling også gi faglig input til konkrete avveininger som må foretas i iverksettingsfasen.

Slik kan koblingen mellom faglig og iverksettende rolle tjene til å gi en nyttig vekselvirkning. Fjernes koblingen ved å legge den faglige rollen til fagmiljøer utenfor direktoratene, risikerer man å utarme rollen som iverksettende organ og å gjøre den faglige rollen mindre relevant for departementenes politikkutforming. Hvis alternativet er å legge den faglige rollen i større grad til departementsnivået, vil jo det bidra til å sikre relevans for politikkutformingen. Men problemet vil da være det behov for langsiktig kunnskapsutvikling som en faglig rolle gjerne forutsetter. Med stadig større press på departementene for å betjene statsrådens behov vil departementets kapasitet for mer langsiktig kunnskapsutvikling raskt bli spist opp. Her har direktoratene et fortrinn ved å være mer skjermet for politikkens kortsiktige behov selv om vår undersøkelse viser at også flere av direktoratene er under økende press for å bistå i slike sammenhenger.

Bedre utnyttelse av potensialet

Det er i dag økende etterspørsel etter fagkunnskap til å underbygge politiske beslutninger, blant annet om hvilke virkemidler som virker under hvilke betingelser og om handlingsalternativer innenfor en politisk relevant ramme. Vi mener at direktoratsordningen med sin unike rollekombinasjon har det beste potensialet her, men at dette bør kunne utnyttes mer systematisk. Blant annet bør flere av direktoratene prioritere å omsette sin erfaring og sitt tallmateriale til analyser med relevans for politikkutforming, for eksempel kan årsrapporter videreutvikles til å bli noe mer enn bare aktivitetsrapportering. Departemen- tene må i så fall være innforstått med at noe kapasitet må omdisponeres og at andre krav må begrenses. Dette kan for øvrig inngå i en mer systematisk vurdering på departementsnivå av hvilke elementer i den faglige rollen direktoratene bør prioritere og hvordan departementene kan legge bedre til rette for dette.

Dessuten bør handlingsrommet for den faglige rollen avklares i en løpende dialog mellom nivåene. I hvilken grad er det mulig og ønskelig med egeninitierte innspill fra direktoratet? Etter vårt syn bør også direktoratenes faglige bidrag i større grad offentliggjøres med tanke på en mer opplyst offentlig debatt. I politisk følsomme spørsmål kan dette riktig nok være krevende for statsråden, men det vil gi beslutningsprosessen og det endelige utfallet større legitimitet.

ingunn.botheim@difi.no/dag.solumsmoen@difi.no

Noter

1 I Stat & Styring nr 2-2008 er direktoratene omtalt som ”parallelle maktstrukturer” som ”bryter med prinsippene i den parlamentariske styringskjeden”. Dette er åpenbart misvisende. Selv om det er tilfeller der departementenes instruksjonsmyndighet er avskåret når det gjelder enkeltsaker, kan ikke dette framstilles som et generelt brudd i styringskjeden.