Målet med den nye offentlighetsloven er å styrke retten til innsyn i saksdokumenter i forvaltningen. Loven utvider på flere områder rettigheten til innsyn sammenlignet med offentlighetsloven fra 1970, og den omfatter flere offentlige virksomheter og hva slags informasjon det kan kreves innsyn i. Den skal også g jøre det vanskeligere for offentlig forvaltning å g jøre unntak for loven, og den skal styrke rettigetene til de som krever innsyn. Den nye loven ble vedtatt 19. mai 2006, og er g jeldende fra 1. januar 2009.

Offentlighetsloven

er betegnelsen på lov om offentlighet i forvaltningen av 19. juni 1970. Loven er siden endret flere ganger, siste gangen 19. mai 2006, og iverksatt 1. januar 2009. Loven gjelder for:

  • den virksomhet som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i lov eller i mehold av lov. Som forvaltningsorganer regnes i loven ethvert organ for stat eller kommune. Privat rettssubjekt regnes som forvlatningsorgan i saker hvor det treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift.

  • Loven gjelder for Svalbard for så vidt ikke annet fastsettes av Kongen.

  • Loven gjelder ikke saker som behandles etter rettspleielovene.

  • Loven gjelder ikke for Stortinget, Riksrevisjonen, Stortingets ombudsmann for forvaltningen og andre organer for Stortinget. Regler om dokumentoffentlighet for disse organene fastsettes ved særskilte lovbestemmelser eller plenarvedtak av Stortinget.

  • For retten til å kreve miljøinformasjon gjelder i tillegg miljøinformasjonsloven og produktkontrolloven.

Grunnleggende prinsipper for offentlig forvaltning

Forvaltningen av de offentlige oppgavene som er nedfelt i lovverket, utøves i stor grad i henhold til skjønn. Derfor stiller også forvaltningsloven bestemte og detaljerte krav til offentlig myndighetsutø- velse for at denne vurderingen skal bli så ensartet som mulig, mens offentlighetsloven gjør det mulig for borgerne å få innsyn i forvaltningens vedtak og behandlingsprosesser, for på den måten å utøve kontroll med dens myndighetsutøvelse.

Prinsippene om frivillighet og samarbeid mellom styrende og styrte, er viktige kjennetegn ved den liberale tradisjonen for demokrati Norge er en del av. Det samme gjelder rettssikkerhet i forvaltningen og domstolenes avgjørelser samt forutsigbarhet og likeverd i den saksbehandlingen offentlige institusjoner utfører. Den enkelte borger skal være beskyttet mot overgrep og vilkårlighet fra myndig- hetenes side, sikret at forvaltningsavgjørelser treffes av personer som er upartisk og uhildet, og de vurderinger som foretas av forvaltningen skal skje på et saklig og betryggende informasjonsgrunnlag. Vi kan samle de grunnleggende prinsippene for offentlig forvaltning i ti punkter:

Legalitetsprinsippet bygger på forutsetningen om prosessuell (riktig fremgangsmåte), personell (riktig organ / saksbehandler) og materiell (riktig innhold) kompetanse for å gripe inn i borgernes rettigheter og plikter. Dette skal kun foregå med utgangspunkt i lov, i første rekke forvaltningsloven.

Offentlighetsprinsippet: Forvaltningens dokumenter skal være åpne for innsyn fra berørte parters og allmennhetens side gjennom forvaltningsloven og offentlighetsloven. Taushetsplikten kan komme i konflikt med disse prinsippene.

Det kontradiktoriske prinsipp: Myndighetsutøvelse skal skje i samhandling med den beslutningene angår. Reglene om innsynsrett ivaretar prinsippet om medbestemmelse.

Saklighetsprinsippet: Forvaltningens avgjørelser skjer på saklig grunnlag uten at utenforliggende hensyn trekkes inn.

Likebehandlingsprinsippet: Like saker skal behandles så likt som mulig, og avgjørelsene skal være mest mulig likelydende.

Utredningsprinsippet: Enhver sak skal utredes skikkelig og bli tilfredsstillende belyst før avgjørelser tas.

Forutberegnelighetsprinsippet: Avgjørelser tas på bakgrunn av normer som berørte parter er blitt gjort kjent med på forhånd.

Forsvarlighetsprinsippet: Avgjørelser skal bygges på betryggende saksbehandling som drives frem så hurtig og forsvarlig som mulig. Innsyn kan være viktig for å sikre at prinsippet om forsvarlighet blir etterlevd.

Personvernprinsippet: Personer skal ha herredømme over opplysninger som angår dem selv, og sikres at opplysninger som er gitt til et bestemt forhold ikke benyttes til andre formål. Personvern er et viktig element av idealet om rettssikkerhet.

Forholdsmessighetsprinsippet: Forvaltningen bør bare bruke sin skjønnsmessige kompetanse der det er nødvendig, og bare der de samlede fordelene oppveier ulempene.i

Rettsgrunnlaget for saksbehandlingen og offentlighetsloven

Rettsgrunnlaget for saksbehandlingen i offentlig forvaltning finner vi i lover, for skrifter, rundskriv, instrukser, veiledninger og lignende. Av overordnet regelverk og forvaltningsmessige prinsipper finner vi de mest sentrale i:

Ansvarlighetsloven, som gir retningslinjer for statsrådenenes ansvar overfor Stortinget

Forvaltningsloven, som gir bestemmelser for saksbehandling og arbeid med forskrifter, omfatter plikt til utredning, forhåndsvarsling og uttalelser fra berørte parter og interesserte ved forskriftsarbeid samt formkrav til kunngjøring

Offentlighetsloven, som gir bestemmelser om offentlighet i saksbehandlingen

Detaljregulering på forvaltningsområder, for eksempel plan- og bygningslovgivningen, forurensningslovgivningen, miljøinformasjonsloven og trygdelovgivningen.

Stortingets bevilgningsreglement, som gir bestemmelser om utarbeidelse og gjennomføring av de årlige statsbudsjettene.

Ulovfestede prinsipper om likebehandling, forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk.2

De generelle rgelverkene Grunnloven, forvaltningsloven og offentlighetsloven gjelder statlig, fylkeskommunal og kommunal forvaltning, og for de fleste typer av saker forvaltningen behandler. I den daglige saksbehandlingen er det likevel særlover og underordnede forskrifter, instrukser og retningslinjer som er de mest sentrale for den enkelte saksbehandler.

Offentlighetsloven gjelder bare for dokumenter. Det vil i følge § 3 si: ”Som dokument regnes en logisk avgrenset informasjonsmengde som er lagret på et medium for senere lesing, lytting, fremvisning eller overføring. Et dokument regnes som utferdiget når det er avsendt, eller om dette ikke skjer, når saken er ferdigbehandlet av forvaltningsorganet.” Det er altså ikke mulig for de som måtte ønske det å kreve ytterligere informasjon om en sak i form av muntlige opplysninger eller kommentarer. Dersom interesserte skal kunne nektes innsyn i offentlige dokumenter, må avslag gis med henvisning til en lovbestemmelse som gir hjemmel til å nekte slikt innsyn.

Hvorfor har vi regler om innsyn i offentig virksomhet?

Selv om bare 13 av ca. 130 offentlige høringsinstanser i sin tid ønsket en offentlighetslov i Norge, er mer åpenhet i forvaltningen i dag sett på som et positivt trekk ved utviklingen av det norske demokratiet og den offentlige forvaltningen. Borgernes rett til innsyn i offentlig virksomhet er et grunnleggende demokratisk prinsipp, som ettervhert er blitt solid forankret i lovverk og praksis nasjonalt og internasjonalt. Den norske offentlighetsloven følger for eksempel artikkel 10 i Den europeiske menneskeret- tighetskonvensjonen (EMK), som legger sterkt vekt på rettslig styring og det offentliges ansvar overfor den enkelte, og EU-di-rektivet 2003/98/EF om viderebruk av offentlig informasjon i kommersiell eller ikke-kommersiell virksomhet.

I Justis- og politidepartementets rettledning til bruk av offentlighetsloven forankres behovet for en ny lov i hensynet til sentrale demokratiske prinsipper, muligheten for borgerne tilå føre kontroll med forvaltningen, og behovet for trygghet for den enkelte. Men i tilleg er det et sentralt poeng at den offentlige forvaltningen er en viktig informasjonsbank, hvor borgerne gjennom innsynsretten får tilgang til den ressursen kvalitetssikret offentlig informasjon er i seg selv. Dette kommer også til uttrykk i § 1 i offentligshetsloven, hvor det heter at:

Formålet med lova er å leggje til rette for at offentleg verksemd er open og gjennomsiktig, for slik å styrkje informsasjons- og ytrings- fridomen, den demokratiske deltakinga, rettstryggleiken for den enkelte, tilliten til det offentlege og kontrollen frå ålmenta. Lova skal òg leggje til rette for vidarebruk av offentleg informasjon.3

Offentlighetsloven av 1970 hadde ikke noe tilsvarende henvisning til disse grunnleggende hensynene med en slik lov, og det er derfor svært viktig at når loven anvendes skal de grunnleggende prinsippene for åpenhet i forvaltningen tas hensyn til.

Frykt for åpenhet og innsyn?

Arne Jensen og Finn Sjue (2009) sier i boken Innsyn – slik kikker du byråkrater og politikere i kortene at mange som har bedt om innsyn i offentlige dokumenter nok ofte har opplevd å få nei i første omgang, uten at dette har vært spesielt godt begrunnet. Det er derfor viktig at de som ønsker slik innsyn ikke gir opp selv om de blir møtt med motstand i første omgang. Det må skapes en bedre kultur for åpenhet og innsyn i offentlig forvlatning i Norge, er deres budskap med denne boken (se også intervju med Jensen og Sjue i dette Stat & Styring).

I Justis- og politidepartementets rettledning til bruk av offentlighetsloven forankres behovet for en ny lov i hensynet til sentrale demokratiske prinsipper, muligheten for borgerne til å føre kontroll med forvaltningen, og behovet for trygghet for den enkelte. Her illustrert med Høyesteretts prinsipper om lov, sannhet og rett.

Mangel på åpenhet i offentlig forvaltning dreier seg i mange tilfeller – men langtfra alltid – om en interessekonflikt mellom journalister, som vil vite alt, og forvaltningens ansatte, som gjerne vil ha arbeidsro og som må tenke på sin taushetsplikt. Men det kan også være, som tidsskriftet Mandag Morgen har kalt det, en kamp om ”de offentlige sannheter.” I forbindelse med en undersøkelse som viste at 11 av 19 norske departe- menter ansatte nye informasjonssjefer innen to år etter at den rødgrønne regjeringen til statsminister Jens Stoltenberg kom til makten etter valget i 2005, kommer det frem at mer enn 90 mennesker arbeider med departementenes informasjonsstrategier og at det i dag foregår en klar målretting av den informa- sjonen offentlige forvaltningsorganer sender ut. Resultatet er blitt at:

Toppbyråkrater føler de mister makt og kontroll over sine saks områder, og at utspillspolitikk og tilfeldige presseoppslag utvanner forvaltningens arbeid. Ekspedisjonssjefer og avdelingsdirektører som i årevis har ”eid sine egne saksområder” lar seg ikke uten videre diktere av ivrige informasjonssjefer med PR-bakgrunn. Konsekvensen er at departementet fører en til dels svært forskjellig informasjonspolitikk, med ulik praksis for blant annet håndterin- gen av pressen (Mandag Morgen 14. mai 2007). Sammenlignet med Danmark og Sverige, som fikk offentlighetslover allerede i 1866 og 1766, ligner den norske loven mest den svenske. Grunnen til dette er at det i Sverige også er journalplikt, og at journalene skal være åpne for innsyn, mens det ikke eksisterer en slik plikt i Danmark. Når det gjelder muntlig informasjon og tilleggsopplysninger, ligner Norge mer på Danmark, hvor dette heller ikke er noe journalister og andre har krav på, mens de har dette i Sverige gjennom prinsippet om meddelarfrihet. Dette gjør at offentligt ansatte i Sverige både har en rett og plikt til å gi videre opplysninger til de som ber om det, noe også den nye offentlighetsloven i Norge skal sikre oss.

Noter

I Hentet fra Anne Lise Fimreite og Jan Erik Grindheim (2007): Offentlig forvaltning (2. utg.). Oslo: Universitetsforlaget; som baserer seg på Johs. Andenæs og Arne Fliflet (2006): Statsforfatningen i Norge (10. utg.). Oslo: Universitetsforlaget; Torstein Eckhoff og Eivind Smith (2006): Forvaltningsrett (8. utg.). Oslo: Universitetsforlaget; og Hans Petter Graver (2007): Alminnelig forvaltningsrett (3. utg.) Oslo: Universitetsforlaget. Se også www.jussportalen.no, som gir en utmerket oversikt over forvaltningsretten med støtteartikler og lenker til oppdaterte lovsamlinger på dette området og andre sider av det norske rettsvesenet.

2 For en oversikt og detaljgjennomgang av konkrete sider ved offentlig utrednings- og saksbehandlingsarbeid i forvaltningen, se Moderniseringsdepartementets instruks med veileder ”Utredningsinstruksen med veileder i utredningsarbeid” (2005) og Kommunal- og regionaldepartementets veileder ”Statlig styring av kom- munesektoren – veileder for arbeidet med tiltak og reformer som berører kommuner og fylkeskommuner” (2007).

3 Rettleiar til offentleglova 281108. Oslo: Justis- og politidepartementet.