HVA ER LIKHETER OG FORSKJELLER MELLOM DEN SVENSKE OG NORSKE PENSJONSREFORMEN OG HVORFOR KLARTE SVERIGE Å GJENNOMFØRE DE KUTTENE NORGE IKKE KLARTE?

Den 8.juni 1994 vedtok den svenske Riksdagen den svenske pensjonsreformen. Til tross for at etableringen av det samme pensjonssystemet i 1958 hadde vært preget av harde fronter mellom sosialdemokratene og de moderate, ble reformen vedtatt nesten helt uten debatt. Ti år etter, 26. mai 2005, ble Avtalen om Pensjon vedtatt av Stortinget. Bakteppet for reformene hadde mange likeheter. Det demografiske presset mot de eksisterende systemene var økende og kostnadene ved pensjonssystemene begynte å bli faretruende høye. I et Sverige med sviktende økonomi, måtte pensjonssystemet reformeres. Resultatet ble et system, som på tross av at sentrale trekk ved det opprinnelige systemet ble beholdt, fremsto som et pensjonssystem med vesentlige liberalistiske trekk. Svenskene klarte igjen å tiltrekke seg Europas oppmerksomhet og reformen ble priset og etterlignet i land som Polen og Latvia (Palmer 2005). I 2005 kom Norge etter med en hybrid av det svenske systemet. Applausen har så langt uteblitt.

De to skandinaviske pensjonssystemene var og er kategorisert som Pay As You Go -systemer. Det vil si at det ikke legges opp økonomiske reserver for å betale for fremtidige pensjonsforpliktelser, pengene går i stedet inn og ut av samme konto innenfor samme år.-systemer. Det vil si at det ikke legges opp økonomiske reserver for å betale for fremtidige pensjonsforpliktelser, pengene går i stedet inn og ut av samme konto innenfor samme år.

Den sosialdemokratiske kronjuvelen

Det svenske pensjonssystemet er blitt karakterisert som en sosialdemokratisk kronjuvel. Unnfanget av sosialdemokratene på 1950-tallet, bar systemet preg av et ønske om rettferdig distribusjon av pensjonsytelsene (Lundberg 2001). Også det norske systemet, Folketrygden, etablert i 1967, hadde liknende mål. Pensjonsytelsene var delt i to. Alle innbyggere skulle motta en minstepensjon, og de med arbeidsinntekt mottok en tilleggspensjon. Størrelsen på tilleggspensjonene ble fastsatt etter besteårsregelen slik at størrelsen på pensjonen på forhånd var definert. Besteårsregelen var i Sverige utformet slik at av minimum 30 år med pensjonsgivende inntekt hadde arbeidstakeren krav på en viss prosentandel av gjennomsnittsinntekten av de 15 best betalte årene. Tilsvarende tall for Norge var minimum 40 års inntekt, hvorav pensjonen ble beregnet ut i fra de 20 beste årene.

De to skandinaviske pensjonssystemene var og er kategorisert som Pay As You Go-systemer. Det vil si at det ikke legges opp økonomiske reserver for å betale for fremtidige pensjonsforpliktelser, pengene går i stedet inn og ut av samme konto innenfor samme år. Dette betydde i begge de to tilfellene at omfattende privatisering av pensjonsforpliktelsene var umulig på grunn av det såkalte «double payment»-problemet (Pierson 1994, Andersson 2003). Nåværende arbeidstakere som nærmet seg pensjonsalder og dermed hadde fulle rettigheter i det eksisterende systemet måtte da, i tillegg til å ha betalt for dagens pensjonister, betale enda en gang for å dekke inn sine pensjoner. Pay as You Go-systemet måtte videreføres i en eller annen form.

Avlyst befolkningsøkning

Før jeg tar for meg de reformerte systemene vil jeg sette fokus på bakgrunnen for reformene. Det demografiske presset på pensjonsordningene var stort. Etter at både Norge og Sverige hadde opplevd høye fødselstall på 1940- og 50-tallet begynte antall barnefødsler per kvinne å synke på 1960-tallet. På midten av 1990-tallet hadde begge landene et samlet fødselstall på under 2 barn per kvinne, Sverige noe

lavere enn Norge. Denne kombinasjonen av lave fødselstall og den nært forestående pensjoneringen av de store barnekullene født på 1940- og 50-tallet satte grå hår i hodet på svenske og norske politikere (Østby 2005). Pay As You Go systemet bidro til å gjøre situasjonen verre. Selv om svenskene hadde bufferfond for å dekke inn manglende inntekter i enkeltår, var disse ikke store nok til å dekke inn fremtidige pensjonsutgifter. Norge hadde ingen bufferfond.

I Sverige økte også det økonomiske presset. Oljekrise og en voksende offentlig sektor gjorde at Sverige tidlig på 1990-tallet gikk fra budsjettoverskudd til budsjettunderskudd. Arbeidsledigheten økte, skatteinntektene sank og de statlige utgiftene vokste (Andersson og Meyer 2003). Galopperende energipriser hadde redusert bufferfondene fordi pensjonene skulle prisreguleres etter blant annet energiprisene. Sammen med synkende fødselstall var dette lite kompatibelt med de tre opprinnelige forutsetningene for pensjonssystemet – økonomisk vekst, full sysselsetting og befolkningsvekst (ibid.).

I Norge så det økonomiske bildet annerledes ut. Den økonomiske krisen hadde latt vente på seg. Oljepengene holdt den norske økonomien flytende.

I Norge så det økonomiske bildet annerledes ut. Den økonomiske krisen hadde latt vente på seg. Oljepengene holdt den norske økonomien flytende, og i 1990 ble Lov om statens petroleumsfond vedtatt. I 1996 ble det første innskuddet satt inn på Oljefondets konto. I 2006 skiftet Oljefondet navn til Statens pensjonsfond for å synliggjøre at pengene skulle dekke de fremtidige pensjonsforpliktelsene. Likevel manglet det ikke på dystre økonomiske spådommer. De norske pensjonsutgiftene var forventet å øke fra 9,1 prosent av BNP i 2001 til 19,7 prosent i 2050 (Fredriksen et. al. 2005), dette ville gjøre Norge til ett av de OECD-landene med størst vekst i offentlig pensjonsutgifter. I 2001 ble Pensjonskommisjonen nedsatt av den daværende Arbeiderpartiregjeringen.

Look to Sweden – igjen

I 1991 kom en konservativ regjering ledet av Carl Bildt til makten i Sverige. Den nedsatte en parlamentarisk arbeidsgruppe, ledet av Bo Könberg fra det liberale partiet, og med medlemmer fra alle partiene i Riksdagen. Oppdraget var å foreslå et nytt pensjonssystem. I 1994 leverte de sitt betänkande, og dette ble i hovedsak vedtatt etter en symbolsk debatt i Riksdagen. Den prinsipielle hovedendringen gjaldt tilleggspensjonene. Denne delen gikk fra å være et såkalt defined benefits-system til et defined contributions-system. Der det forrige systemet hadde forhåndsdefinerte ytelser gjennom besteårs-regelen, var det nå størrelsen på beløpet som skulle innbetales hvert år som ble definert. Dette ble satt til 18,5 prosent av årsinntekt og arbeidstakere og arbeidsgivere skulle dele utgiften mellom seg. Dette betydde at livsløpsinntekt eller alleårsregelen skulle avgjøre størrelsen på pensjonen, noe som skulle skape et incentiv til å jobbe lenger. Videre gikk minstepensjonen eller basispensjonen fra å være en universell ytelse, til å være en målrettet garantipensjon. I tillegg ble det opprettet en ny søyle i pensjonssystemet der 2,5 prosentpoeng av de 18,5 prosent kunne investeres i private fond innenfor et offentlig rammeverk (FFP). En ny formel for regulering av pensjonene etter lønnsutvikling og reell økonomisk vekst ble introdusert, samtidig ble pensjonen knyttet til levealderen til den enkeltes fødselskohort gjennom det såkalte delingstallet. Ved oppnådd pensjonsalder blir den samlede kontostanden på pensjonskontoen delt på forventet antall leveår. Kort sagt, når forventet levealder øker, må den enkelte arbeide lenger for å oppnå fulle pensjonsrettigheter. Til slutt ble en fleksibel pensjonsalder på 61 år innført, men delingstallet innebærer at jo tidligere en arbeidstaker slutter å jobbe, jo lavere blir pensjonen. Retten til å motta garantipensjonen ble satt til 65 år, lik den tidligere pensjonsalderen (Palme 2005).

Et offentlige basert tilleggspensjonssystem ble beholdt i det nye pensjonssystemet. Likevel innebar reformtiltakene flere prinsipielle endringer bort fra den sosialistiske kronjuvelen. Først og fremst fordi overgangen til defined contributions-systemet og innføringen av FFP flyttet deler av risikoen for pensjonen fra staten til det enkelte individet. Dette ga reformen klare liberalistiske trekk. Men også bruken av alleårsregelen innebar en overgang fra et pensjonssystem med (re)distributive målsetninger til et system med procedural justice som mål (Lundberg 2005). Og der det tidligere systemet var sårbart for økonomiske og demografiske endringer bidrar bruken av alleårsregelen og den nye formelen for prisregulering i retning av å gjøre det reformerte pensjonssystemet selvfinansierende og motstandsdyktig mot økonomiske endringer.

Politisk storverk?

Pensjonskommisjonen, under ledelse av tidligere finansminister Sigbjørn Johnsen (AP), kom med sin innstilling i 2004 (NOU 2004:1). Kommisjonen videreførte de svenske ideene. Besteårsregelen skulle erstattes av alleårsregelen, og minstepensjonen skulle erstattes av en målrettet garantipensjon. Pensjonsinnbetalingen skulle fikseres på 17,5 prosent av årlig inntekt, og delingstall skulle avgjøre størrelsen på utbetalt pensjon. Fleksibel pensjonsalder på 62 år ble foreslått og den øvre aldersgrensa på pensjonsopptjening på 70 år skulle fjernes. Pensjonskommisjonen foreslo også at AFP-ordningen skulle fjernes. Det skulle lønne seg å arbeide.

Den norske pensjonsavtalen ble kalt et «politisk storverk» av VG. Dagbladet brakte artikler under overskrifter som «Slik vant Jens pensjonsslaget» og «Jens er seierherren». Men etter at gledesrusen i de glade maidagene hadde lagt seg, kom andre synspunkter frem.

Den norske pensjonsavtalen ble undertegnet av Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Venstre, Kristelig Folkeparti og Høyre. SV og FrP valgte å stå utenfor. Avtalen tok utgangspunkt i pensjonskommisjonens innstilling, men avvek fra denne på enkelte punkter (Avtalen om pensjon). Det mest sentrale var at AFP-ordningen ikke ble avviklet, men ble videreført gjennom eksisterende tariffavtaler. På tross av dette understreker pensjonsavtalen at det skal lønne seg å arbeide lenger. Den norske avtalen avvek også fra den svenske ved at det ikke ble innført noen FFP-ordning. I stedet ble Aps forslag om en tvungen tjenestepensjon til alle, finansiert gjennom et 2 prosent tillegg fra arbeidsgiverne, vedtatt. I tillegg ble den offentlige tjenestepensjonen via Statens Pensjonskasse beholdt, slik at ansatte i staten forble mer eller mindre upåvirket av reformen.

Den norske pensjonsavtalen ble kalt et «politisk storverk» av VG. Dagbladet brakte artikler under overskrifter som «Slik vant Jens pen-

sjonsslaget» og «Jens er seierherren». Men etter at gledesrusen i de glade maidagene hadde lagt seg, kom andre synspunkter frem. På Civitas nettsider ble det skrevet at «nå har flere journalister oppdaget at det faktisk er arbeidstakerne selv som må betale for tjenestepensjonene selv, gjennom lavere lønnstillegg...» (Snoen 2005). Den forventede reduksjonen i offentlige utgifter og økning i sysselsetting som følge av reformen var delvis knyttet til opp til fjerning av AFP og en beregnet økning i avgangsalder på 1,7 år (Fredriksen et al.2005). Siden AFP likevel ikke ble rørt, ser de makroøkonomiske virkningene av pensjonsreformen ut til å bli små, og de offentlige utgiftene må forventes å ligge nærmere de opprinnelige utgiftene enn det beregningen rundt pensjonskommisjonens forslag tilsa. OECDs siste rapport om norsk økonomi fastslår at det er nødvendig å opprette incentiver til å arbeide lenger og fjerne mulighetene for tidlig pensjon (OECD 2007).

LO var hverken i Norge eller Sverige representert i pensjonskommisjonene. I Sverige stilte LO-toppene seg stille bak arbeidsgruppens forslag, mens det norske LO var motstandere av forslaget pensjonskommisjonen la frem.

Den norske pensjonsreformen ligger tettere opp til venstresidens politikk enn hva den svenske reformen gjør. Risikoen knyttet til pensjonene er i større grad beholdt av staten, og ved videreføring av AFP slipper en stor del av arbeidsstokken selv å ta kostnaden ved tidlig pensjonering. Slik ser det ut som om den norske reformen er et politisk storverk for venstresiden. Begge reformene ble gjennomført under borgerlig politisk ledelse, likevel skriver Jan Arild Snoen om den norske reformen at «Høyre har derimot gitt seg på absolutt alt.» og det er «... ikke... fnugg av genuin Høyre-politikk i avtalen» (Snoen 2005).

Hvorfor lykkes Sverige?

På tross av at pensjonskommisjonene i begge land kom frem til liknende løsninger på pensjonsutfordringen, ble kostnadene ved de to systemene ulike. Det svenske forslaget ble vedtatt uten debatt, mens det norske forslaget først ble vedtatt etter flere vesentlige endringer.

Enn så lenge kan vi kikke med misunnelse i blikket over til svenskene som ig jen blir fremhevet som en modell til etterfølgelse.

Kutt og endringer i velferd er upopulært. Paul Pierson (1994) bruker begrepene credit claiming og blame avoidance om den politiske prosessen rundt henholdsvis utbygging og nedbygging av offentlige goder. Når det skal kuttes eller endres i velferdsgoder, er det ingen som ønsker å bli sittende igjen med skylda for kuttene. Det er politisk risikovirksomhet. For å lykkes med kutt, er det derfor viktig at ikke et enkelt parti blir taperne.

Svenskene forsto dette og nedsatte en pensjonsarbeidsgruppe bestående av politikere med sete i Riksdagen. De brøt med svensk tradisjon og lot interesseorganisasjoner som LO stå utenfor. Pensjonsarbeidsgruppen utviklet en streng intern lojalitet der alle sto ansvarlig for å komme frem til en løsning, og solo-utspill og forsøk på credit claiming ble slått ned på (Lundberg 2005). Arbeidsgruppens forslag ble likevel akseptert av LO, ingen enkeltpartier ble hverken vinnere eller tapere, og forslaget ble bortimot fredet av den indre kjernen i gruppa som bestod av alle partiene utenom Vänsterpartiet og Ny Demokrati.

I Norge ble en pensjonskommisjon bestående av politikere, tidligere politikere, politiske rådgivere og såkalte eksperter nedsatt. Løsningen som til slutt ble vedtatt skapte både vinnere og tapere. Pensjonskommisjonen var ikke preget av den indre lojaliteten som i Sverige. Reformforslaget som ble lagt frem ble heller ikke fredet, tvert imot, det ble forhandlet og reforhandlet og solo-utspill fra de enkelte partiene preget mediene. Våren 2005 lanserte Jens Stoltenberg i en tale til LO-kongressen tre ufravikelige krav for å signere pensjonsavtalen: Å bevare AFP, verne offentlig ansattes rett til 66 prosent av sluttlønn og lovfestet rett til tjenestepensjon for alle (Aftenposten 6. februar 2005) bakgrunnen for dette var at Arbeiderpartiet ikke klarte å selge disse kuttene til LO og velgerne, noe deres svenske kolleger hadde lyktes med(Lundberg 2005).

Karen Andersson(2003) argumenterer for at store fagforeninger med en balansert medlemsmasse fra ulike bransjer og en god kjønns- og aldersfordeling, vil kunne stille seg bak en potensiell velferdsreform, fordi det blant medlemmene vil være både vinnere og tapere. Hun utdyper at slike organisasjoner vil ha incentiver til å delta i utformingen av reformen. LO var hverken i Norge eller Sverige representert i pensjonskommisjonene. I Sverige stilte LO-toppene seg stille bak arbeidsgruppens forslag, mens det norske LO var motstandere av forslaget pensjonskommisjonen la frem.

Var det så flere tapere i det norske LO enn i det svenske? I Sverige hadde den gamle besteårsregelen lenge favorisert arbeidstakere med høy lønnsvekst og kortere karrierer. Dette tapte mange av de tradisjonell LO-medlemmene på (Andersson og Meyer 2003) og disse var potensielle reformvinnere. I tillegg ga den økonomiske krisestemningen legitimitet til politikeres og LOs støtte til nedskjæringer på velferdssiden(Lundberg 2005). LO og de svenske partiene kunne hevde at de satt med hendene bundet på ryggen – det måtte reformeres. I Norge lot LO-leder Gerd-Liv Valla seg etter hvert overbevise om behovet for reform og nedskjæringer (Aabø 2005), men LOs sjefsøkonom, Stein Reegård, drev intens jakt på pensjonskommisjonens forslag. I motsetning til i Sverige favoriserte den norske besteårsreglen ikke enkeltgrupper i samme grad. I Norge var det 40/ 20 år som gjaldt i motsetning til de gunstigere 30/15 årene i Sverige. Det var dermed færre potensielle reformvinnere i det norske LO ved overgangen til alleårsregelen.

For Arbeiderpartiet skapte dette en uholdbar situasjon. Når oljekronene samtidig rant inn med høy hastighet, ble det vanskelig å forklare store velferdskutt. Partiet hadde gjennom blant annet sin nestleder Hill-Marta Solberg allerede signert på kommisjonens forslag. Da LO agerte måtte de likevel reagere, og Jens Stoltenberg klarte å vinne frem i pensjonsforhandlingene med kravene fra LO og fremsto som vinneren av pensjonsreformen.

Hva så?

Endringsforslagene Jens Stoltenberg fremførte fjernet både de liberalistiske trekkene og mange av innsparingstiltakene fra Sverige. Tilbake sto en reform som gjennom sitt forsøk på å kombinere norsk sosialdemokrati og svensk liberalisme fremsto som en hybrid.

I pensjonsdebatten, som i de fleste andre debatter om norsk velferdsnivå, ble igjen oljeformuen trukket frem og brukt som argument av de ivrige reformmotstanderne. Når reform- og kuttforslagene da

kom frem, ble det for vanskelig for Arbeiderpartiet å stå løpet ut. Dermed ble det fritt frem for et LO som i et kortsiktig perspektiv hadde mye å tape på reformen. Stoltenberg og Valla gikk seirende ut, for å si det med Jan Arild Snoens skarpe ord: «Pensjonsavtalen på Stortinget er intet kompromiss, men et diktat fra Arbeiderpartiets side. Stoltenberg og Valla stråler over å ha fått fullt gjennomslag. Det har de god grunn til, særlig Valla» (Snoen 2005). Likevel, OECD trekker frem nettopp oljeformuens betydning som unnskyldning for ikke å reformere når de peker på svakheter ved den norske økonomien og fremhever at handling for å oppnå en høyere gjennomsnittlig pensjonsalder er viktig for å opprettholde den norske økonomien (OECD 2007).

Så gjenstår det å se om det norske pensjonssystemet er bærekraftig eller om det er en Pyrrhosseier for Stoltenberg og Valla. Når de siste rundene i pensjonskampen nå utspiller seg, ser det ut som om AFP-ordningen blir utfaset i 2009, det vil gi en innsparing. Men LO har manet til kamp for å bevare AFP-ordningen (Klassekampen 30. januar 2007). Enn så lenge kan vi kikke med misunnelse i blikket over til svenskene som igjen blir fremhevet som en modell til etterfølgelse.

aasemh@student.sv.uio.no

Referanser

Anderson, Karen (2003): «Union as Social Agents in the Pension Privatisation Processes». Paper foreberdt til konferanse om «Privatisation of Public Pension Systems – Forces, Experiences, Prospects», 19-21. Juni 2003, Wien

Anderson, Karen and Meyer, Traute (2003): «Social Democracy, Unions, and Pension Politics in Germany and Sweden». Journal of Public Policy

Folkvord, Magnhild (2007): «Maner til kamp om AFP». Klassekampen 30.januar 2007

Fredriksen, Dennis, Kim Massey Heide, Erling Holmøy og Ingeborg Foldøy Solli (2005): Makroøkonomiske virkninger av pensjonsreformer – Beregninger basert på forslag fra Pensjonskommisjonen. Oslo: Statistisk Sentralbyrå

Lundberg, Urban (2005): Social Democracy Lost- The Social Democratic Party in Sweden and the Politics of Pension Reform, 1978-1998. Arbetsrapport fra Institutt för Framtidsstudier. 2005 – 1

Lundberg, Urban (2001): «Socialdemokratin och 1990-talets pensionsreform». I Joakim Palme. (red.): Hur blev den stora kompromissen möjlig? Stockholm: Hjalmarsson & Högberg

NOU 2004:1: Modernisert folketrygd – Bærekraftig pensjon for framtida. Oslo: Statens forvaltningstjeneste, Informasjonsforvaltning

OECD (2007): Economic Survey of Norway 2007. Lest på: http://www.oecd. org/document/27/0,2340,en_2649_34569_37973531_1_1_1_1,00.html

Oustad, Hans O. (2005): «Stiller tre krav for å bli med på pensjonsforlik Stoltenberg vil ha - ...konkrete svar før valget.» Aftenposten 6. februar 2007

Snoen, Jan A. (2005): Et lite pensjonsskritt. Lest på: http://civita.no/civ.php?mo d=news&cat=10&id=148

Aabø, Stein (2005): «Slik vant Jens pensjonsslaget». Dagbladet 24.mai 2007