NORGE OG EFTA OVERFØRER I PERIODEN 2004-2009 NÆR TI MILLIARDER KRONER TIL EUS MINST ØKONOMISK UTVIKLEDE LAND. ER DETTE MYE ELLER LITE MOT HVA NORGE FÅR IGJEN FOR PENGENE?

I vinter vil vi også få vite hvor mye denne summen skal øke som følge av den siste EU-utvidelsen, som innlemmet Romania og Bulgaria i EU-samarbeidet 1. januar i år. EU skal ha startet forhandlingene med krav om ytterligere en halv milliard. Hva er bakgrunnen for disse norske finansielle overføringene til EU? Og hva kan vi si om rimeligheten ved EUs krav om ytterligere millioner ved den siste utvidelsen?

Norge er fullverdig medlem av EU som frihandelsområde, men deltar ikke i den europeiske tollunionen.

Norge i EUs indre marked

Avtalen om det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) innlemmer i praksis Norge, Island og Liechtenstein i Den europeiske union (EU) sitt indre marked. Avtaleverket omfatter i dag 30 land, hvorav de resterende 27 er medlemslandene i EU. EØS-avtalen gir norske bedrifter innenfor de fleste sektorer anledning til å handle tollfritt med varer og tjenester i hele det europeiske markedet. EØS-borgere står dessuten fritt til å finne arbeid, studere, etablere og drive en bedrift og investere i næringsvirksomhet eller eiendom i alle de deltakende landene. Denne frie bevegelsen av varer, tjenester, kapital og personer omtales gjerne som de fire friheter. Et viktig mål ved avtaleverket er å bygge ned alle synlige og usynlige handelsbarrierer mellom landene, slik at hele EØS-markedet fungerer mest mulig enhetlig og integrert. Felles konkurranselovgivning og harmonisering av relevant regelverk er derfor viktige virkemidler i realiseringen av det indre marked. Ingen lands myndigheter har anledning til å behandle en bedrift fra et annet EØS-land etter andre prinsipper enn landets egne virksomheter, innenfor avtalens virkeområde. Regelverket er ikke nødvendigvis det samme fra land til land på alle saksfelt, men det er et generelt forbud mot å diskriminere bedrifter eller borgere på bakgrunn av nasjonalitet.

Norge er fullverdig medlem av EU som frihandelsområder, men deltar ikke i den europeiske tollunionen. EU-landene utgjør en politisk og økonomisk union mens EFTA/EØS-landene deltar gjennom et sett av mellomstatlige avtaler. Dette innebærer at visse sektorer som jordbruk og fiske ikke omfattes av prinsippet om tollfrihet, og at alle norske varer som skal inn i EU må tolldeklareres på grensen. Avtaleverket regulerer heller ikke landenes handelspolitikk ovenfor tredjeland, skatte- og avgiftreguleringen eller den generelle arbeidslivspolitikken.

Den norske deltakelsen i EUs indre marked er politisk og juridisk sett komplisert.

Ikke ukomplisert

Den norske deltakelsen i EUs indre marked er politisk og juridisk sett komplisert. Det faktum at vi i praksis er EU-medlemmer på det økonomiske området gir uvurderlige fordeler for blant annet norske eksportbedrifter, men det gjør det også vanskeligere for norske myndigheter å føre en autonom nærings- og europapolitikk. Norge har dessuten mange kanaler for politisk innflytelse inn i EU-systemet, men ingen formell beslutningsmakt i Råds- strukturen eller i Europaparlamentet. Vi har formelt sett anledning til å reservere oss overfor EUs lovgivning gjennom EFTA, men en slik avgjørelse vil i mange tilfeller kunne få store praktiske konsekvenser. Våre tette politiske, økonomiske og juridiske bånd til EU fører derfor

EUs nye regionalpolitiske satsning for den neste langtidsperioden vil ta en tredel av budsjettene til Unionen. Kilde: EU-kommisjonen 2007.

til at endringer og prosesser med røtter i Brussel får konsekvenser også i Norge.

Et tydelig eksempel på dette har vi sett ved østutvidelsene av EU. Norge har som følge av disse inngått i nye frihandelsavtaler med 12 land de siste tre årene – og den norske innbetalingen til EUs utjevningstiltak i de nye medlemslandene er mer enn todoblet siden 2003. La oss se nærmere på bakgrunnen for dette.

En voksende europeer

EU vokser. EU teller i dag 27 land og omkring en halv milliard mennesker. Romania og Bulgaria er de sist nyankomne medlemmene, de trådte inn i unionen 1. januar 2007. Det er heller ikke mer enn knappe tre år siden forrige EU-utvidelse. Den 1. mai 2004 fant historiens hittil mest omfattende utvidelse av EU sted, da ti land i det sørlige og østlige Europa ble medlemmer. EU har nærmest duplisert seg på få år.

De dårligst stilte regionene skal motta bistand fra fellesskapet for å forbedre sin infrastruktur, utvikle industrien og få bukt med arbeidsledighetsproblemer.

Disse utvidelsene har endret EUs form og fasong. De 12 nyeste medlemslandene er EUs minst økonomisk utviklede, og særlig Romania og Bulgaria vil ha behov for omfattende overføringer og strukturelle endringer i mange år fremover. De 30 millioner menneskene i disse to landene lever på midler som i gjennomsnitt bare utgjør en tredel av gjennomsnittet i Unionen. EU har opprettet en rekke programmer og finansieringsordninger som skal bidra til å høyne levevilkårene for borgerne i Romania og Bulgaria samt mange av de landene som kom med i forrige utvidelse. Midlene betales inn fra de rikeste EU-landene etter bestemte prinsipper og fordeles ut gjennom ulike fond og finansieringsordninger etter en bestemt betalingsnøkkel.

Hensikten er i følge Europakommisjonens delegasjon til Norge at de «dårligst stilte regionene skal motta bistand fra fellesskapet for å forbedre sin infrastruktur, utvikle industrien og få bukt med arbeidsledighetsproblemer. Fondene bistår områder som opplever sterk industriell tilbakegang og de skal bidra til å opprettholde bosettingen i distriktene». Dette er naturligvis i mottakerlandenes interesse, men også de andre EU-landene vil ha nytte av at de fattigere landene kommer opp på et høyere teknologisk, konkurransemessig og strukturelt nivå. Jo bedre landene fungerer i det indre marked, jo større blir det reelle hjemmemarkedet for EU-bedriftene. Samtidig peker mange på den betydelige sikkerhetspolitiske dimensjonen ved en historisk samling av landene i Europa.

Norge og EFTA deltar også i finansieringen av sosioøkonomisk utvikling i EUs mindre økonomisk utviklede medlemsstater - selv om Norge ikke er medlemmer av EU eller per dags dato ønsker å bli det. Årsakene ligger som nevnt i EØS-avtalen. Artikkel 123 i avtalen slår fast at enhver utvidelse av EU medfører at EØS-systemet også må utvides. Det ville være praktisk umulig å videreføre EØS-avtalens prinsipper om fri flyt av varer, tjenester, kapital og personer dersom ikke alle EU-landene deltok. Dette ville bryte med den såkalte rettshomogeniteten i frihandelsområdet og føre til ulike sett av regelverk overfor forskjellige land. Ved utvidelser av EU står Norge, Island og Liechtenstein med andre ord overfor følgende valg: Enten akseptere en utvidelse av EØS eller en avvikling av hele avtaleverket.

Ved enhver utvidelse må EU og EFTA forhandle om hvilke betingelser som skal ligge til grunn for å innlemme de aktuelle landene i EØS-systemet. I praksis har dette vist seg å handle mer om betingelsene for EFTA-landenes fortsatte tilknytning til det indre marked, enn de nye medlemslandenes. EUs utgangspunkt har vært at EFTA må være med på å dekke kostnadene ved å gjøre økonomisk mindre utviklede land i det sørøstlige Europa til fungerende medlemmer av det europeiske økonomiske samarbeid.

Milliardfondene

De parallelle EØS-finansieringsordningene som ble forhandlet frem mellom EU og EFTA våren 2003 omtales derfor gjerne som EFTAs andel av regningen for EU-utvidelsen 1. mai 2004. Med en prislapp på 1,8 milliarder norske kroner årlig er dette en betydelig sum, som gjør Norge til en av de største netto bidragsytere til EU. Island og Liechtenstein dekker kun tre prosent av finansieringsforpliktelsene, og også Sveits betaler mindre enn Norge for sin separate avtale. Selv blant EU-landene er det få som betaler tilsvarende mye per hode.

EØS-midlene finansierer sosioøkonomiske prosjekter i Polen, Ungarn, Tsjekkia, Slovakia, Estland, Litauen, Latvia, Slovenia, Malta og Kypros (samt enkelte tiltak i Spania, Hellas og Portugal). Ordningene kan karakteriseres som prislappen for den norske deltakelsen i EUs indre marked – selv om EØS-avtalen i seg selv ikke formulere noen krav om deltakelseskontingent.

Nytt av året

Romanias og Bulgarias inntreden i EU 1. januar 2007 fikk konsekvenser også for Norge. I den siste runden med forhandlinger tilknyttet årets utvidelse gikk Europakommisjonen ut med et krav om ytterligere en halv milliard kroner for perioden frem til 2009. De årlige 1,8 milliardene fra 2003-forhandlingene kommer i tillegg. Ved innledningen til disse siste forhandlingene benektet norske myndigheter at det skulle være noen automatikk i at Norge skulle betale ekstra for Romanias og Bulgarias inntreden. For det første er ikke betalingskravet fra EU formelt hjemlet i EØS-avtalen. For det andre gjelder avtalen for perioden frem til mai 2009 og eventuelle endringer måtte komme i etterkant av denne. Utenriksminister Jonas Gahr Støre bekreftet denne holdningen overfor norsk media ved forhandlingsstart. Samtidig ble det også fremhevet at EU har kuttet i sine planlagte strukturoverføringer til Romania og Bulgaria med 28 prosent – på grunn av kapasitetsproblemer i de to mottakerlandene.

EØS-midlene finansierer sosio-økonomiske prosjekter i Polen, Ungarn, Tsjekkia, Slovakia, Estland, Litauen, Latvia, Slovenia, Malta og Kypros (samt enkelte tiltak i Spania, Hellas og Portugal).

Per dags dato har ikke EFTA og EU kommet til enighet. Før forhandlingene ferdigstilles kan ikke EØS-området utvides, noe som har gitt et slags juridisk vakuum etter at Romania og Bulgaria ble EU-medlemmer. De praktiske konsekvensene av at landene i dag er med i EU, men ikke i EØS, er i den store sammenhengen ikke betydelige, men det er helt klart at en EØS-utvidelse må finne sted. Det er ventet at forhandlingene vil ferdigstilles innen første kvartal

2007 – sannsynligvis med en viss økning i EØS-midlene med klar bane for EØS-utvidelse som viktigste resultat.

Pinlig pengekrangel?

Hva kan vi si om rimeligheten ved EUs krav om norske overføringer? Mange har kritisert norske forhandlere og myndigheter for å være for ettergivende overfor EU. Andre mener midlene slett ikke kan omtales som urimelige, all den tid vi har full tilgang også på de nye markedene. Det er liten tvil om at det dreier seg om en stor sum, men hvorvidt EØS nå er blitt urimelig dyrt avhenger av hvilket perspektiv vi ser betalingene innenfor.

Det er liten tvil om at det dreier seg om en stor sum, men hvorvidt EØS nå er blitt urimelig dyrt avhenger av hvilket perspektiv vi ser betalingene innenfor.

Økonomisk og demografisk ubalanse

Det er ikke vanskelig å møte noen på halv-veien dersom en selv får definere ytterpunktene i regnestykket. Fra norsk side er det gjentatte ganger blitt hevdet at EU gjennom forhandlinger om EØS-utvidelsene har utnyttet sin sterke posisjon til å presse EFTA og Norge. Partene i forhandlingene har alle vært klare over at brutte forhandlinger ville ha størst negative konsekvenser for EFTA-landene. For eksempel har Norge et betydelig behov for fortsatt tollfri adgang til EUs markeder – hele 80 prosent av norsk eksport finner veien til EU-landene. Kun tre prosent av EUs utenrikshandel involverer derimot EFTA-landene.

Riktignok er det nærmest umulig å tallfeste den økonomiske betydningen EØS-systemet har for Norge, og enkelte ser for seg at andre rammeavtaler kunne gi like gode eller bedre løsninger. Allikevel ville kostnadene ved en brutt avtale kunne gjøre forholdet til EU problematisk på en slik måte at nye og fordelaktige handelsavtaler kunne bli vanskelige å få i stand. En ikke-avtale ved forhandlinger om utvidelser av EØS ville innebære enten betydelige modifiseringer, politisk og økonomisk marginalisering eller en handelspolitisk utenfortilværelse vi ikke kjenner rammene av eller kostnadene ved. En fastlåst konflikt som kunne komme til å sette EØS-avtalens eksistens i fare er derfor lite ønskelig, sett med norske politiske myndigheters øyne. Faktum er at Brussel er viktigere for Oslo enn omvendt.

De 12 nye EU-landene er ikke rike, men de er markeder i utvikling hvor norske bedrifter kan være med på å stimulere en allerede sterk økonomisk vekst.

En kan riktignok hevde at eventuelle trusler om en oppsigelse av EØS-avtalen ikke nødvendigvis er et rent pressmiddel, men at det også kan oppfattes som en naturlig konsekvens fra en ansvarlig myndighet dersom avtaleverket ikke fungerer etter hensikten. Frykten for en ikke-avtale kan ha medvirket til utfallet av forhandlingene om utvidelsene, men i så fall som et «worst-case scenario».

Det er klart at EØS-avtalen som institusjonell løsning skaper en vanskelig norsk forhandlingsposisjon. Mange tolker denne situasjonen i den retning at EU ensidig makter å diktere betingelsene for EØS-systemet. En ensidig avhengighetsrelasjon vil ofte gi et slikt resultat fordi den mindre autonome part er villig til å inngi konsesjoner for å få forhandlingene i havn. Den politiske viljen til fortsatt deltakelse i det indre marked for norsk næringsliv gir norske politikere mindre rom for å motsette seg krav om finansielle bidrag til fellesskapet.

Mulighetenes marked

EUs omfattende utvidelser de siste årene har gitt norske eksportører tollfri adgang til mer enn hundre millioner nye konsumenter. De 12 nye EU-landene er ikke rike, men de er markeder i utvikling hvor norske bedrifter kan være med på å stimulere en allerede sterk økonomisk vekst. EØS-avtalen forut for 2004 ble av mange ansett som svært billig med sine 200 millioner kroner årlig for norsk deltakelse. Også EU mente at summen var lommerusk, og at det norske bidraget etter 2004 står bedre i forhold til EØS-avtalens uvurderlige økonomiske betydning for Norge.

Det som tilsynelatende er en enveis pengestrøm til EUs nye medlemslang gir i realiteten mye tilbake til Norge gjennom fri adgang til det indre marked. Det er godt mulig at næringslivet rett og slett tjener inn igjen utgiftene. Kostnadene ved aldri å ha opprettet noen EØS-avtale er for øvrig ukjente og ethvert anslag ville bygge på kontrafaktiske spekulasjoner.

Kravet om betaling etter evne kan hevdes å ha en viss iboende logikk, ettersom Norge deltar med de samme rettigheter og plikter som EU-landene i et kjerneområde av EU-samarbeidet. En sammenlikning med Statens pensjonsfond (populært kalt oljefondet) illustrerer likeledes hvordan EØS-midlene blekner i forhold til den norske statens reelle økonomiske kapasitet. Oljefondet forvaltet ved utgangen av 2006 om lag 1700 milliarder norske kroner, en sum nesten dobbelt så stor som EUs samlede budsjett – som for 2007 er satt til 126,5 milliarder euro (1000 milliarder kroner). I 2005 gav oljefondet en ren avkastning på omtrent 160 milliarder kroner, noe som setter de 1,8 milliardene for markedstilgang i et litt annet perspektiv. Sammenlikningen viser enda tydeligere hvor rimelig EØS-avtalen var i årene frem til 2004.

Historisk samling

EUs etablerte medlemsland har påtatt seg store finansielle forpliktelser ved østutvidelsene. Europakommisjonen har både før og etter de siste utvidelsene lagt stor vekt på å bidra til et sosioøkonomisk løft i de nye medlemslandene. EUs holdning har derfor vært at EFTA-landenes betalingsbyrde skal gjenspeile EU-landenes, og regnes ut etter prinsippene for innbetaling til EUs strukturfond. Norge, Island og Liechtenstein er rike land som bør belage seg på å bidra med en synlig andel av midlene.

Synet på EUs utvidelser mos øst som et historisk løft for felles utvikling og demokratisk konsolidering av Europa deles av mange, også i Norge. Faktisk ble forhandlingsresultatet om EØS-finansieringsmekanismene vedtatt omtrent enstemmig av Stortinget i januar 2004. Kystpartiets Steinar Bastesen var den eneste som stemte imot – selv innbitte EØS-motstandere som Senterpartiets Åslaug Haga stemte for denne gangen. Debattene forut for avstemningen viste stor uenighet om EU og EØS rent prinsipielt, men mange fremhevet allikevel selve EU-utvidelsen som politisk ønskverdig. Følgelig bør et rikt land som Norge være villig til å stille opp når kostnadene skal fordeles. Sjansen til å skape et politisk stabilt, integrert og rettssikkert Europa må vi ikke la gå fra oss – mener de som er positive til det europeiske integrasjonsprosjektet.

EØS er blitt dyrere. Det norske ønsket om å delta i det europeiske økonomiske fellesskapet vil kommet til å koste penger også i fremtiden. Hvorvidt det er verdt summen vil mange tilsynelatende forbli kraftig uenige om.

jorunn.birgitte.vaernes@innovasjonnorge.no

Noter

1 Hvordan kunne EU effektivt true med å oppheve EØS-avtalen? En kan rent hypotetisk tenke seg at EU kunne gå til dette skrittet i en situasjon hvor det oppstår sterk grad av uenighet med EFTA-landene om viktige reguleringer som har alvorlige og vidtrekkende konsekvenser for funksjonaliteten i det indre marked. En oppsigelse ville kunne finne sted på generelt grunnlag uten at det stilles krav til rimelighet. Fra EUs side betinger dette enstemmighet i Rådet. Avtalen kan sies opp med tolv måneders varsel.