I ARBEIDET MED FINNMARKSLOVEN UTVIKLET STORTINGETS JUSTISKOMITÉ KONSULTASJONER MED EKSTERNE GRUPPER FOR Å KLARGJØRE SAMETINGETS ROLLE OG UTVIKLE PARTNERSKAPSPERSPEKTIVET I FORHOLDET MELLOM SAMETINGET OG DET NORSKE STYRINGSSYSTEMET.

Det er ikke uvanlig at Stortingets fagkomiteer arrangerer høringer, møter og har direkte kontakt med eksterne grupper i sitt arbeid. I løpet av 2004 og 2005 utviklet imidlertid Stortingets justiskomité en helt ny praksis gjennom fire dager med møter med Finnmark fylkeskommune og Sametinget om utformingen av den såkalte Finnmarksloven. Det uvanlige var ikke at Stortinget ville høre synspunkter, men at de to andre institusjonene ble invitert til konsultasjoner. Dette var spesielt i den forstand at det ga to eksterne institusjoner en unik mulighet til å delta i lovarbeidet, og det var åpenbart en suksess i den forstand at det som hadde vært et omstridt forslag ble til en lov med stort parlamentarisk flertall og tilslutning fra de to institusjonene med sete i Finnmark.

Parallelt med Stortingets konsultasjoner ble det utviklet en avtale mellom regjeringen og Sametinget om rett til konsultasjoner. Avtalen som ble inngått mellom statsråd Erna Solberg og Sametingspresident Sven Roald Nystø i april 2005 gjør at forvaltningen har en plikt til å informere og at Sametinget kan kreve konsultasjoner i saker som spesifikt angår samiske forhold. I norsk sammenheng er eksemplene på konsultasjoner nokså unike fordi konsultasjoner sjelden brukes for å utveksle informasjon og redusere uenighet. Stortingets forretningsorden åpner i utgangspunktet for høringer, konsultasjoner er ikke nevnt som alternativ. Slik sett var diskusjonene rundt Finnmarksloven et unntak. Konsultasjoner er også brukt som tiltak i drøftinger om kommuneøkonomien mellom staten og KS (Kommunenes Sentralforbund), men dette utgjør sammen med noen andre eksempler unntak fra oppfatningen om Norge som en stat hvor ulike typer høringer og forhandlinger dominerer.

Jeg skal i denne artikkelen diskutere bruk av konsultasjoner med utgangspunkt i den utviklingen som nå finner sted i forhold til same- og urfolkspolitikk i Norge. I en forstand kan dette virke snevert. Urfolksspørsmål og samiske forhold er ikke et stort politikkområde i Norge, og har forvaltningsmessig vært relativt lite synlig i departementer med langt tyngre og synlige oppgaver. Den samiske befolkningen er ikke stor i nasjonal målestokk, og Sametingets størrelse og virkeområde har gjort at det har slitt for å bli synlig som institusjon i Norge. Det er likevel mulig å dra lærdom fra konsultasjonsordningene hvor Sametinget er involvert. Prinsipielt dreier det seg om hvordan man kan organisere forholdet mellom styringsnivåer, og dette dreier seg om en type prosesser som er påvist og diskuteres i svært ulike sammenhenger – fra grasrotaktivitet i California til EUs grunnlovskonvent (Eriksen et al. 2004; Hajer et al. 2003).

Sametinget og samisk selvbestemmelse

Konsultasjonsordningene må forstås i lys av et langsiktig arbeid for å sikre hensynet og rettighetene til samene som urfolk innenfor Norge som nasjonalstat. Sametinget har siden 1989 vært en kjerneinstitusjon i forhold til arbeidet med selvbestemmelse, og i konsultasjonsordningene står det samiske parlamentet sentralt.

Striden rundt Alta-vassdraget brukes ofte som den direkte foranledningen til gjennombruddet for urfolksrettigheter i Norge. Striden var i alle fall et viktig premiss for nedsettelsen av Samerettsutvalget, som i sin første innstilling i 1984 foreslo en sameparagraf i grunnloven og at det skulle etableres et samisk folkevalgt organ. Etableringen av Sametinget i 1989 innebar dels en videreføring av eksisterende virksomhet ved at flere av de organene som hadde forvaltningsoppgaver i det samiske samfunnet ble samlet i en organisasjon. I tillegg til de administrative oppgavene var det nye – i grunnleggende forstand – at Sametinget ble et folkevalgt organ. Problemet med at samene som

en minoritet hadde vansker med å nå fram i nasjonal sammenheng ble ikke løst ved verken å utvide ordningen med et organ sammensatt av ulike partsrepresentanter, slik det hadde vært tradisjon for, ved å etablere en ordning med egne samiske representanter til Stortinget, eller ved å fastsette et krav om en egen samisk statsråd eller statssekretær, men ved at det skulle etableres et eget manntall. Med utgangspunkt i dette manntallet skulle det velges representanter fra hele landet fordelt på 13 valgkretser med tre representanter hver. Ved siste valg ble det innført en ordning med fire utjevningsmandater slik at antallet representanter er utvidet fra 39 til 43. Valgkretsene varierer i geografisk utstrekning – fra Kautokeino og Karasjok hvor valgkretsen følger kommunegrensene, til valgkretsen Sør-Norge som, med unntak for Engerdal kommune i Hedmark, omfatter hele området sør for Trøndelag (Bjerkli og Selle 2003).

Helt siden etableringen har Norske Samers Riksforbund (NSR) vært den dominerende politiske aktøren i Sametinget. NSR har, til tross for å ha mistet flertallet de siste periodene, alltid hatt presidenten. De ordinære politiske partiene har i varierende grad lyktes med å få valgt representanter til Sametinget. Arbeiderpartiet har lyktes best, og dermed vært NSRs fremste utfordrer. Samtidig har de to store partiene også samarbeidet, slik de gjorde i forhold til Bondevik II-regjeringens forslag til Finnmarkslov som ble presentert i 2003.

Samtidig med at Sametinget er en nasjonal institusjon og har en framstående rolle i forhold til det samiske samfunn har tinget hatt en uavklart status i forhold til andre deler av norsk forvaltning og politikk.

Samtidig med at Sametinget er en nasjonal institusjon og har en framstående rolle i forhold til det samiske samfunn har tinget hatt en uavklart status i forhold til andre deler av norsk forvaltning og politikk. Institusjonen er også spesiell i den forstand at Sametinget ikke har særlig ansvar for et eget geografisk område, men skal treffe vedtak og har ansvar for forvaltning i områder hvor det er andre institusjoner – nasjonalt, regionalt og lokalt – som har beslutningsmyndighet enten dette gjelder i forhold til arealforvaltning, skoler, kultur eller næringsutvikling. Sett i forhold til målet om at samene skal ha mulighet til å påvirke sin egen utvikling har utfordringen vært å utforme ordninger i forhold til det om kalles en relasjonell tilnærming til selvbestemmelse. Selvbestemmelse forstås da ikke slik at det krever etablering av egne stater, slik kravet tidligere ble forstått ved avvikling av kolonistyret. I stedet dreier selvbestemmelse seg om å etablere ordninger som sikrer muligheter til selvstyre og påvirkning innenfor rammene av de etablerte nasjonalstatene som urfolk lever innenfor (Kingsbury 2005). Dette krever at det finnes ordninger som gjør at urfolk – eller andre som gjør krav på innflytelse – har mulighet til å påvirke beslutninger.

Det partssammensatte Samerettsutvalget illustrerer en tradisjonell måte for å trekke inn ulike grupper i utredninger som legger premisser for utformingen av offentlig politikk. Sametinget reiste imidlertid kritikk mot at norske myndigheter ikke tok tilstrekkelig hensyn til samene som urfolk, og at tinget ble stående utenfor beslutningsprosesser som i sum var viktige. Poenget var ikke bare å sikre at samiske hensyn ble ivaretatt i eksempelvis plan- og utviklingsprosesser, men at alle offentlige myndigheter skulle ha et medansvar for samisk samfunnsutvikling. Dette måtte skje ut fra et premiss om likeverdighet mellom to folk, og balanse mellom Sametinget og norske myndigheter. Kravet var forhandling og dialog.

Norske myndigheter har vært lunkne både i forhold til kravet om selvbestemmelse og overfor ønsket om mer direkte deltakelse fra Sametingets side. Etter hvert ga regjeringen – med støtte fra Stortinget – signaler om at man ville videreføre dialogen med Sametinget for å komme til felles forståelse om samisk selvbestemmelse. Ikke minst hos Sametinget, men også hos norske myndigheter, ble det lagt vekt på at myndighetene hadde en forhandlings- og konsultasjonsplikt med utgangspunkt i sameparagrafen i grunnloven og internasjonale avtaler. Det er spesielt ILO-konvensjon nr. 169 «Om urfolk og stammefolk i selvstendige stater» – fastsatt i 1989 og ratifisert av Norge i 1990 – som har lagt rammer for utvikling av konsultasjonsordninger i Norge.

Internasjonale forpliktelser og nasjonale avtaler

I konvensjonens artikkel 15 fastslås det at konsultasjoner kan være særlig aktuelt i situasjoner hvor det dreier seg om forvaltning av naturressurser eller andre utviklingsprosjekter som berører urfolksområder. Kravene til konsultasjoner som formuleres i artikkel 6 har imidlertid en utforming som gir en generell anvendelse i forholdet mellom urfolk og nasjonalstatlige myndigheter. Kravet i artikkelen er at regjeringer skal rådføre seg med vedkommende urfolk. To andre grunnleggende premisser er viktige. For det første har regjeringen et ansvar for å ta i bruk virkemidler som sikrer likhet i den forstand at medlemmer av et urfolk skal ha samme mulighet til politisk deltakelse som andre grupper. I dette ligger det også et ansvar for å utvikle egne institusjoner og initiativer. For det andre stilles det et krav om at konsultasjoner skal gjennom-føres på en måte som tilgodeser deltakerne og gir mulighet til å oppnå enighet. Dette skal ikke innebære et veto for urfolk, men gir dem likevel en relativt sterk posisjon som likeverdig partner med statlige myndigheter. Kravet er at beslutninger skal være i overensstemmelse med urfolks rettigheter, og eventuelle avvik fra statens side må gis særskilt begrunnelse.

Forslaget til konsultasjonsordning ble utformet av en arbeidsgruppe med representanter fra Sametinget samt Kommunal- og regionaldepartementet. Bakgrunnen for arbeidet var både et ønske om å unngå en tilbakevendende debatt om folkerettslige bestemmelser knyttet til konsultasjoner og deltakelse, samt en forhåpning om læring og at det var mulig å utvikle en felles forståelse. I tillegg til dette, hvor deltakelse skulle bidra til å gi beslutninger større legitimitet, var det et ytterligere poeng at konsultasjoner var et bidrag til å klargjøre Sametingets rolle og utvikle partnerskapsperspektivet i forholdet mellom tinget og det norske styringssystemet. I avtalen forstås konsultasjoner som en dialog der representanter for samiske interesser – i første rekke representert ved Sametinget – skal presentere og oppnå forståelse for samiske interesser. Der det er konflikt skal det forsøkes å oppnå enighet med statlige myndigheter. På tilsvarende måte som i ILO-konvensjonen heter det at «Konsultasjoner med Sametinget skal foregå i god tro og med målsetting om å oppnå enighet om foreslåtte tiltak» (punkt 6 i Prosedyrer for konsultasjoner). Så lenge staten og Sametinget mener det kan oppnås enighet skal konsultasjonene fortsette. I tilfeller hvor det ikke oppnås enighet er det et krav at det skal redegjøres for hvor partene har kommet fram til enighet og hvor det var avvikende oppfatninger.

Avtalen om konsultasjoner innebærer at Sametinget eller andre organisasjoner som representerer det samiske samfunn har anledning

Valgkretser ved sametingsvalg. Kilde: Statistisk sentralbyrå 2006.

til å medvirke på områder hvor samiske interesser berøres direkte eller indirekte. Unntakene er Sametingets eget budsjett, og generelle saker som berører samfunnet som helhet. Avtalen gjelder først og fremst på det administrative området, men det er også lagt opp til møter på politisk nivå hvert halvår mellom Sametingspresidenten og involverte statsråder. Gjennom konsultasjonsordningen plikter staten å informere om aktuelle saker, og på basis av dette skal Sametinget gi tilbakemelding om det er aktuelt å starte konsultasjon. Tinget kan i tillegg be om konsultasjon når man ønsker dette. Målet er å komme i gang tidlig i prosessen, og dersom konsultasjoner blir nødvendig skal det lages en tidsplan for dette.

HVEM ER SAME?

Det finnes ingen entydig definisjon på hvem som er same, og det finnes forskjellige kriterier i Norge, Sverige, Finland og Russland. Kriteriene som må oppfylles for å stemme til sametingsvalget i Norge, er den mest nærliggende definisjonen å bruke i Norge

Personen må ha samisk som hjemmespråk, eller minst en av foreldrene, besteforeldrene eller olderforeldrene har eller har hatt samisk som hjemmespråk.

Vedkommende oppfatter seg selv som same.

Kilde: Statistisk sentralbyrå 2006.

Denne avtalen innebærer en annen tilnærming enn den som finnes i andre norske konsultasjonsordninger. Konsultasjonene mellom staten og KS om kommuneøkonomien kan illustrere dette. Ordningen ble etablert som en konsekvens av at staten og kommunene hadde svært ulike oppfatninger om den økonomiske situasjonen på lokalnivået, og var et tiltak for å redusere konfliktene knyttet til dette. Ordningen er utviklet gradvis til å inneholde jevnlige møter for å diskutere spesifikke tema, for eksempel i tilknytning til framleggelsen av statsbudsjettet og proposisjonen om kommuneøkonomien. Et mål er å utarbeide et felles dokument om kommunenes økonomiske situasjon. Til forskjell fra andre lands kommunesektor, og det samepolitiske området, er ikke disse konsultasjonene tilsvarende beslutningsorientert. Oppgaven for staten og KS er å drøfte ulike spørsmål, men beslutningsmyndigheten ligger ensidig hos regjeringen og i Stortinget. Slik sett er det innenfor kommunesektoren ikke noe mål å tilstrebe noen balanse mellom partene, og på den måten blir konsultasjonsordningen med Sametinget spesiell i en hierarkisk enhetsstat som Norge (Rieper et al. 2003). Spørsmålet jeg lar ligge her er om kommunesektoren eller urfolkspolitikken blir forbildet, for eksempel ved innføring av regioner som styringsnivå i Norge.

Stortinget og konsultasjoner

Stortingets justiskomité var klart innovativ med etableringen av konsultasjonene knyttet til Finnmarksloven. Bakgrunnen for initiativet var Norges forpliktelser i forhold til ILO-konvensjon nummer 169, og at spesielt Sametinget kritiserte regjeringen for at den ikke hadde gjennomført konsultasjoner i arbeidet med forslaget til lov. Konsultasjoner i Stortinget kunne bedre på dette, og bidra til å gi større oppslutning om loven. Justiskomiteen – og Stortinget – inviterte imidlertid ikke bare Sametinget, men også Finnmark fylkesting til å delta. Dette illustrerer ikke bare at loven var omstridt, men at det i lovprosessen har vært lagt vekt på å ivareta hensynet til andre borgere. Ved behandlingen i Odelstinget ble det framhevet at det i bunnen av loven ligger et premiss om at rettigheter kan tildeles uavhengig av etnisk opphav.

Konsultasjonene var delt i to ved at stortingskomiteen under de fire konsultasjonene først hadde møte med fylkestinget, deretter med Sametinget. Komiteen la opp til at temaene på møtene var de samme gjennom innledninger og spørsmål fra justispolitikerne, men de artet seg også forskjellig fordi Sametinget og fylkestinget hadde ulike innspill i forhold til tema som ble reist og hadde ulike oppfatninger om hvilke spørsmål som var viktige. De involverte hadde dessuten forskjellig basis for deltakelsen, noe som kommer tydeligst fram mellom de to politiske organene fra Finnmark. Fylkestinget var på den ene sida splittet i synet på loven, og de ulike

synene ble presentert gjennom vedtak i fylkeskommunen. I Sametinget var det på den andre sida en storkoalisjon mellom Norske Samers Riksforbund og Arbeiderpartiet som la premissene. Et annet slående trekk er at Sametinget gjennom hele prosessen la fram flere posisjonsnotater som fokuserte på ulike sider ved lovarbeidet, i størst grad innholdet men også vurderinger av beslutningsprosessen. Slik sett var Sametinget en mer aktiv deltaker enn Finnmark fylkesting.

Også den tidsmessige gjennomføringen ble todelt, med et avbrudd mellom andre og tredje konsultasjon fra juni 2004 til mars 2005. Det var også i tilknytning til de to siste konsultasjonene at deler av justiskomiteen – regjeringspartiene og Arbeiderpartiet – ga klare signaler gjennom de første utkastene til fraksjonsmerknader som ble oversendt de to andre partene på forhånd. Da ble konsultasjonene mer instrumentelle, i den forstand at det for alvor ble diskusjoner om innholdsmessige sider ved lovteksten. Det førte også til at konsultasjonene endret karakter, fra en høring av synspunktene til fylkestinget og Sametinget, til en meningsutveksling hvor også stortingspolitikerne ble utfordret.

Konsultasjoner – en vurdering

Basert på erfaringene fra konsultasjonene i tilknytning til Finnmarksloven framstår ordningen som et vellykket tiltak. Møtene mellom de tre institusjonene – justiskomiteen, fylkestinget og Sametinget – førte til utveksling av informasjon og synspunkter som i alle fall lovgiverne betraktet som viktig. Behandlingen – med konsultasjonene som et sentralt innslag – førte også til endringer i viktige sider ved loven. Både disse endringene og prosessen førte til at loven fikk større legitimitet hos de involverte. Et viktig poeng er dessuten at konsultasjonene og vedtaket av Finnmarksloven var en ytterligere markering av å rette opp gammel urett overfor samene, at urfolket har grunnleggende rettigheter, og at dette setter grenser for hvilke beslutninger majoriteten kan gjennomføre.

Ved behandlingen i Odelstinget ble det framhevet at det i bunnen av loven ligger et premiss om at rettigheter kan tildeles uavhengig av etnisk opphav.

Samtidig som deltakere i konsultasjonene, som saksordfører Trond Helleland fra Høyre og Arbeiderpartiets Knut Storberget, åpent ga uttrykk for at erfaringene med konsultasjoner var positive, og betraktet det som en konstitusjonell nyvinning, ble behandlingen av Finnmarksloven møtt med sterk kritikk av andre. Dette gjaldt ikke minst i sluttfasen da mer enn 11 000 personer i Finnmark fylke skrev under et opprop mot loven. Innvendingene rettet seg også mot behandlingen, der konsultasjonene ble kritisert for å være en lukket prosess hvor utenforstående verken fikk innsyn eller anledning til å legge fram alternative syn. Høyreleder Erna Solberg, som altså hadde inngått konsultasjonsavtalen med Sametinget, pekte under Odelstingets behandling på at prosessen også hadde avdekket at konsultasjoner hadde svakheter når de ble brukt i Stortinget. Problemet var dels spørsmålet om åpenhet i forhold til stortingskomiteer, men også hvordan partiene forholdt seg til en slik prosess. Spørsmålet er dermed om konsultasjoner kan framstå som et alternativ for å håndtere spørsmål i norsk politikk og forvaltning? Hvilke muligheter har konsultasjoner, men hva er også svakhetene? Jeg skal drøfte dette med basis i hvordan konsultasjoner kan analyseres og settes i en større faglig sammenheng.

I analytisk sammenheng kan konsultasjoner plasseres i forhold til retningen deliberativt demokrati. Denne retningen har de siste to tiårene stått sentralt i den faglige debatten om muligheter for demo- kratisk beslutningsfatting i moderne samfunn. Selv om den framstår som en moderne demokrativariant, hvor et viktig fundament for revitalisering har vært forskningen til den tyske samfunnsforskeren Jürgen Habermas, har ideene vært levende i demokratihistorien helt tilbake til de greske bystatene. Ideen om deliberativt demokrati er formulert som en motsats til økonomiske demokratimodeller hvor det tas utgangspunkt i at aktører handler strategisk og har bestemte preferanser som de ønsker å realisere. Grunnlaget er en forståelse av samfunnet som preget av konflikter, og at det ikke er mulig å realisere noen felles vilje mellom borgerne. Utfordringen i et demokrati er dermed å bygge ordninger og institusjoner som setter grenser for de strategiske aktørene, og som er i stand til å avklare hvilke forslag som får flertall.

Den ideelle forestillingen om deliberativt demokrati er at beslutninger skjer gjennom en offentlig prøving av argumenter. En deliberativ prosess er kjennetegnet av at aktører presenterer og underbygger argumenter, og at de evalueres og kritiseres gjennom motargumenter fra andre deltakere. Deliberasjon er slik sett en dialektisk prosess, hvor det forventes at aktørene gjennom presentasjon, lytting og respons endrer standpunkt og gradvis utvikler en felles oppfatning. Utviklingen av en felles oppfatning skjer alene ut fra argumentene, og er ikke basert på tvang og manipulering eller ut fra hvem som framfører budskapet (Dryzek 2000:1; Chambers 2003:349). Deliberativt demokrati impliserer således at beslutninger ikke alene kan forsvares ut fra at de reflekterer et flertall, men at det innholdsmessige elementet innebærer at beslutninger må kunne stå seg mot kritikk. Legitime beslutninger er de som står igjen etter den rensingen som skjer gjennom en offentlig debatt. Diskusjonene som vil knyttes til oppfatninger om hva som kjennetegner et godt samfunn, hva som er rimelig og rettferdig, innebærer også en utvidelse av den politiske dagsorden fordi diskusjonene i tillegg til verdifordelingen vil dreie seg om etiske og moralske spørsmål.

I forhold til disse ideelle forestillingene er det åpenbart klare likhetspunkter med de prosedyrekravene som er formulert i ILO-konvensjon nummer 169 og nedfelt i konsultasjonsavtalen mellom Sametinget og regjeringen. I disse dokumentene legges det vekt på at konsultasjoner skal ha karakter av prosesser hvor de involverte – staten og urfolk – skal være jevnbyrdige, og at formålet med diskusjonene er å oppnå enighet om gjennomføring av tiltak. Dette er forhold som medfører at konsultasjoner – ideelt sett – er noe annet enn forhandlinger, hvor aktørene involverer seg i en tautrekking basert på strategier og evne til å kontrollere ressurser. Uten å gå inn på de innholdsmessige sidene ved konsultasjonene om Finnmarksloven ga disse drøftingene problemløsningsmuligheter enn det som er tilfelle ved forhandlinger. Partene hadde for eksempel mulighet til å legge fram og drøfte prinsippspørsmål hvor det i utgangspunktet var uenighet og uklarhet om utforming av paragrafer slik at de var i tråd med folkeretten. Et viktig poeng er dessuten at de involverte gjennom diskusjonene etablerte tillit og større forståelse for hverandres oppfatninger.

Samtidig er det andre forhold hvor konsultasjonene er avvikende i forhold til idealet om deliberasjon. En viktig forskjell knytter seg til spørsmålet om åpenhet. Formuleringen av krav til konsultasjoner inneholder ikke krav om at diskusjonene skal foregå i en offentlig prosess. I mange sammenhenger er et slikt krav vanskelig å innfri fordi konsultasjonene er knyttet til intern saksbehandling hvor utenforstå-

NøKKELTALL FOR SAMER I NORGE

Barn i samiske barnehaver

1 220

Personer tilknyttet reindrift

2 900

Samisk som opplæringsform (grunnskole)

1 000

Sametingets valgmanntall

12 540

Kilde: Statistisk sentralbyrå 2006.

NøKKELTALL INNENFOR SUF-OMRÅDET

Folketall (2005)

38 500

Sysselsatte

63 %

Høyere utdanning

15 %

Kilde: Statistisk sentralbyrå 2006.

ende ikke uten videre kan ha innsyn. På den andre sida illustrerer konsultasjonene i Stortinget at manglende åpenhet kan bli oppfattet som et problem fordi de som ikke er invitert inn mangler mulighet til å følge med og vurdere prosessen. Selv om de lukkede dørene ikke er forskjellig fra ordinære komitémøter i Stortinget blir det et problem når utenforstående – som Sametinget og fylkestinget – trekkes inn, ikke minst i saker hvor opinionen preges av sterke motsetninger. Et annet problem ved å lukke diskusjonene og avgrense deltakelsen er mindre mulighet til å trekke inn utenforstående med kompetanse, for eksempel på områder hvor det er faglig uenighet som skaper problemer for beslutningstakerne. I arbeidet med Finnmarksloven var det uenighet mellom jurister om hvilke krav folkeretten stilte som det kunne vært enklere for partene å forholde seg til med utgangspunkt i faglige diskusjoner. Invitasjon til fagpersoner kunne dessuten bidratt til å jevne ut forskjeller mellom de involverte institusjonene, hvor Finnmark fylkesting var den av aktørene som hadde minst kompetanse å trekke på i spørsmål om urfolks rettigheter og folkerett. Slik sett er det ingen enkel avveining mellom drøftinger som kunnskapsutvikling i vid forstand og hensynet til aktørenes beslutningseffektivitet gjennom å søke etter mulige løsninger.

Deliberativt demokrati er en krevende demokratiform. Den fordrer at aktører er villige til å endre standpunkt basert på andres motargumenter. Muligheten for dette blir bestridt av mange. Men reelle drøftinger forutsetter også at aktører legger fram sine synspunkter i diskusjon. Konsultasjonene rundt Finnmarksloven ble mer håndfaste når standpunkt ble presentert og brynt mot hverandre, slik det var tilfelle når de politiske partiene la fram vurderinger foran de to siste møtene i 2005. Fram til da var det først og fremst Finnmark fylkesting og Sametinget som hadde presentert og gjort sine vurderinger til gjenstand for debatt. Problemet består i at partier har en egeninteresse

Kilde: Statistisk sentralbyrå 2006.

i å holde standpunkt tilbake for å unngå ydmykende tilbaketog, eller vil markere seg på andre måter. Et annet poeng er at partiene ofte er politiske koalisjoner med motstridende og uklare standpunkt. I en fase kan det begrense representantenes muligheter til å delta i forpliktende drøftinger. Argumenter er ikke billige, de forplikter og skaper forventninger. Da kan det være viktigere å trekke lærdom og utvikle argumentasjon for interne partiprosesser. At argumenter formes underveis både i og utenfor konsultasjonsarenaen gjør konsultasjoner til en tidkrevende beslutningsform, hvor det utvilsomt er viktig å være tilstede hele tida for å forme og la seg forme av argumenter.

Referanser

Bjerkli, Bjørn og Per Selle (2003): «Sametinget – kjerneinstitusjonen innenfor den nye samiske offentligheten». I Bjørn Bjerkli og Per Selle (red.): Samer makt og demokrati. Sametinget og den nye samiske offentligheten. Oslo: Gyldendal Akademisk

Chambers, Simone (2003): «Deliberative Democratic Theory». Annual Review of Political Science, 6:307-326

Dryzek, John S. (2000): Deliberative Democracy and Beyond. Liberals, Critics, Contestations. Oxford: Oxford University Press

Eriksen, Erik Oddvar, John Erik Fossum og Agustìn Josè Menèndez (red.) (2004): Developing a Constitution for Europe. London: Routledge

Hajer, Maarten og Hendrik Wagenaar (2003): Deliberative Policy Analysis. Understanding Governance in the Network Society. Cambridg: Cambridge University Press

Kingsbury, Benedict (2005): «Reconstructing Self-Determination: A Relational Approach». I Pekka Aikio and Martin Scheinin (ed.): Operationalizing the Right of Indigenous Peoples to Self-Determination. Turku/Åbo: Institute for Human Rights, Åbo Akademi University

Rieper, Olaf, Marie Bengtsson og Jens Blom-Hansen (2003): Aftaler mellem kommune og stat – den norske konsultasionssordning i skandinavisk og europæisk perspektiv. AKF Forlaget