SMÅKOMMUNENE LYNGEN OG KÅFJORD I TROMS OG BERLEVÅG I FINNMARK FIKK 8.6 MILLIONER FRISKE MIDLER I ÅR. HVORDAN ER PENGENE BRUKT?

Det var ikke småpenger den rødgrønne regjeringen fisket opp fra den store oljelommen da den tok over regjeringsmakten høsten 2005. Hele 5,7 milliarder ekstra ble fordelt i 2006, sammenlignet med 2005, og da i form av frie inntekter. Av denne veksten i frie inntekter gikk 225 millioner kroner til økning i regionaltilskuddet, det vil si gjennom en fordelingsnøkkel som forfordelte små periferikommuner. Som eksempel fikk Tromsø kommune (63 000 innb.) 551 kroner i samlet økt overføring pr innbygger, mens befolkningsfattige Bjarkøy kommune (600 innb.) fikk hele 4080 kroner i samlet økning rammeoverføring per innbygger.

Hva skjedde med disse midlene? Hvordan er de ekstra overføringene brukt av små og perifert beliggende kommuner i nord? Er det slik at nordnorske kommuner, som av enkelte urbanister blir betraktet som plassert utenfor sivilisasjonens porter, ikke makter å forvalte slike beløp på en ansvarlig måte? For det har seg jo slik at bakteppet for disse prioriteringene er et statlig overføringssystem som ikke nødvendigvis gir incentiver til verken sparing eller til at disse kommunene skal få sving på egen utvikling.

Overføringene til Nord-Norge

Det er ikke til å komme fra at særlig kom- munene i Nord-Norge får store overføringer. For det første får disse kommunene sin del av de nasjonale utjamningstilskuddene som kompenserer for svakt beskatningsgrunnlag på inntekt, for naturgitte problemer med å drifte teknisk infrastruktur og for å levere kostnadseffektive tjenester. I tillegg ytes et Nord-Norge tilskudd og et regionaltil- skudd, samtidig som det viser seg å være svært vanskelig å avskaffe de skjønnsbaserte utjevningsmidlene som blir fordelt gjennom fylkesmannsembetet. Alt dette bidrar til å skape et særs komplekst overføringssystem (NOU 2005:18; Hagen 2000). I tillegg til sjenerøse ordninger for investeringsstøtte for distriktsnæringslivet kan folk i de kommunene som har en rimelig andel folk med samisk identitetsfølelse, oppnå støttemidler fra samisk utviklingsfond – faktisk uavhengig av søkerens etniske tilhørighet.

Et forhold som kan virke svært kostnadsdrivende i småkommuneforvaltning, er tendensen til g jennomtrekk i kompetansestillinger – noe som påfører småkommuner ekstra personalkostnader.

De økonomiske overføringene skal blant annet kompensere for kostnader forbundet med svære avstander, uheldig fasong på befolkningspyramiden og særlige forhold som for eksempel et svakt beskatningsgrunnlag i kommuner der jordbruk og reindrift utgjør en viktig del av næringsgrunnlaget. Et forhold som kan virke svært kostnadsdrivende i småkommuneforvaltning, er tendensen til gjennomtrekk i kompetansestillinger – noe som påfører småkommuner ekstra personalkostnader. Stadig annonsering etter fagfolk i riksmedia blir også en tilleggsbelastning på økonomien i periferiens kommuner.

Det er gjennom de nevnte overføringsordningene grunnlaget dannes for at befolkningen i Nord- Norges periferi kan nyte godt av et tjenestetilbud som er helt på høyde med landsgjennomsnittet når det gjelder basale tjenester som barnehager, skole og eldreomsorg. Samtidig viser befolkningsstatistikken at nedgangen i folketall på ingen måte ser ut til å opphøre, og som en følge av dette blir driftsformene stadig mindre kostnadseffektive. Stjerneeksempelet er en distriktsskole med nedgang i elevtallet, men som ikke kan legges ned på grunn av lange avstander og mangel på sikre kommunikasjoner for å nå fram til naboskolene.

Legitimitetsgrunnlaget for de store over-føringene er fortsatt til stede; det norske folk svarer i overveiende grad positivt når de i undersøkelser blir spurt om de mener at distrikts-Norge, landbruket og fisket bør opprettholdes på dagens nivå. På den andre siden ligger det et klart problem i avhengigheten av de statlige overføringene som må til for å finansiere velferdsordninger som skole og helsetilbud. Nordnorske kommuner lener seg på staten og kan be om hva som helst, tenker vel urbanistene, og dessuten gjør prinsippet om desentralisering av beslutninger – og de frie inntektene – at statlige myndigheter har svært liten kontroll med hva kommunene foretar seg med pengene som overføres.

Havnes med Lyngenfjorden og alpene i bakgrunnen. Foto: Rune Sundelin/Nord-Troms Museum

Det lokale selvstyret

Det er i dag bare om lag 20 prosent av de samlede inntektene til kommunene som kommer fra staten i form av øremerkede midler, det vil si midler som kun skal brukes på det formålet staten har pekt ut, og her er det særlig støtte til barnehager og tiltak for psykisk helse som utgjør poster av noen vesentlig størrelse. Statlige myndigheter vil altså ha liten kontroll med hva kommuner bruker penger på. De stoler på at representanter for lokalbefolkningen husholderer den kommunale lommeboken fornuftig, og har et forbruk som er tilpasset gitte rammer.

Midlene blir i stor grad gitt som rammetilskudd. Det er penger kommunene i prinsippet kan bruke fritt. Det er gode argumenter for å holde fast ved dette prinsippet; grunntanken er at kommunene kjenner de lokale forholdene best, og i et land med Norges geografi er variasjonen i utfordringer kolossal. Hele ideen med makt og beslutningsmyndighet til kommunestyrene er at disse kan sette tiltak inn der skoen trykker og bruke penger på det de lokalt ser tren- ges. Prioriterer de feil, vil den demokratiske mekanismen sørge for at et nytt flertall rykker inn ved første valg. Desentralisering av oppgaver og ansvar til demokratisk valgte kommunestyrer vil således bidra til bedre samsvar mellom lokalbefolkningens ønsker og offentlig ressursinnsats (Oates 1972). Dette gir innbyggerne større innflytelse på egen hverdag, og skal i prinsippet føre til effektivitet og omstillingsevne (se blant annet Page og Goldsmith 1987; Sharpe 1970; Clarke 1984; Osborne og Gabler 1993).

«Robek» som ris bak speilet

Som vi vet så er det ikke alltid at kommunene klarer oppgaven med å forholde seg til de rammene som budsjettet setter. Hele 86 av 432 kommuner (dette er heldigvis et tall som stadig synker) er på den såkalte Robek-listen (april 2006), noe som innebærer at de er i en så prekær økonomisk situasjon at de er satt under tilnærmet statlig administrasjon (gjennom Fylkesmannen).

Noe lignende finnes ikke i våre skandinaviske naboland (Bjørnå og Jenssen 2006), men kommunene der har noe sterkere forhandlingsmakt i forhold til staten enn de norske kommunene (Blom-Hanssen 1998) og de svenske og danske kommunene har visse muligheter til å justere satsen på lokalskatten i forhold til behov. Den norske Robek- listen fungerer som et slags statlig sikkerhetsnett som settes inn når kommunene ikke kan besørge sine utgifter og når de ikke følger vedtatt plan for inndekning av underskudd med mer. Den fungerer også som en slags ris bak speilet – for mye penger må ikke brukes for da mister kommunene sin handlefrihet.

Legitimitetsgrunnlaget for de store overføringene er fortsatt til stede; det norske folk svarer i overveiende grad positivt når de i undersøkelser blir spurt om de mener at distrikts-Norge, landbruket og fisket bør opprettholdes på dagens nivå.

Tre nordnorske kommuner

Vi bygger i denne sammenhengen på nærstu- dier av tre kommuner i Nord- Norge, Lyngen og Kåfjord i Troms og Berlevåg i Finnmark. Dette er kommuner på 1000 - 3500 innbyggere i dag, som alle har en sterk utfordring med hensyn til små barnekull og en vedvarende nedgang i samlet befolkningstall.

Lyngen. Foto: Ola Solvang/Nord-Troms Museum

Lyngen kommune fikk 2,8 millioner mer, sammenliknet med fjoråret, da den rødgrønne regjeringen overtok. Dette er en kommune som inntil nylig har vært inne på Robek-listen, og som ennå kjenner og frykter den lammelsen dette innebar. De vil ikke tilbake til den tiden for noe pris, det var i følge rådmannen «en periode i dødvann». Men denne kommunen balanserer så visst på knivseggen. Kommunen har ingen reserver å tære på, kassa har vært tom i årevis og innstramminger og effektivisering har vært budsjettmøtenes agenda. Her er det ingen som helst råflotthet i den kommunale hverdagen: rådhuset brant ned og kommuneadministrasjonen holder til i nedslitt murhus. Nytt helsesenter er imidlertid i drift, samtidig som kommunen står uten både kulturhus og har stoppet all støtte til frivillige lag og foreninger.

Det råder, på tross av disse kummerlige forhold, en påfallende tilfredshet i det kommunale styre og stell; man er tydelig stolt av et godt og nytt helsesenter, man har

fredet en desentralisert skolestruktur, det er vann i de to bassengene, og «man er da en industrikommune!». Lokale krefter har for eksempel nylig kjøpt tilbake en plastindustribedrift fra finske eiere. I Lyngen kommune er det strategier for utvikling og satsing på nye foretak som teller. Det er prosjektering av nye næringstiltak og næringsstøtte til lokale krefter som er i fokus og som er drivkrefter.

Av de 2,8 millionene ble storparten brukt for å slippe ytterligere nedskjæringer og kutt i helse- og skolesektorene, til veibelysning, til opprettholdelse av ungdomsklubbtilbud og svømmetilbud. Deler av ekstrapengene står således uten synlige spor i kommunen, det var ingen festrus rundt dem, og slett ingen uansvarlighet. Dette var en pengebruk som foregikk så å si uten diskusjon og som det var svært stor enighet om. I tillegg reserverte kommunestyret enstemmig 800 000 til stimulering av nye næringstiltak i kommunen, og er per i dag i en posisjon der kommunen kan gå relativt tungt inn på prosjekterings-siden, i tilrettelegging og i kompetansetiltak på næringssiden. Det som særlig har satt fart i næringspolitikken i Lyngen er etableringen av IKT-utviklingsenheten Fab-Lab i samarbeid med Massachusetts Institute of Technology (MIT) i Boston.

Kåfjord kommune fikk 3,3 millioner i økte midler. Dette var midler som kom godt med, men her balanserer man ikke så stramt på knivseggen som i Lyngen. Kåfjord kommune er rimelig velbeslått, blant annet fordi man har inntekter fra en kraftutbyg- ging i kommunen, og har fått inntekter som har økt proporsjonalt med økning i prisen på el-kraft de siste årene. Men Kåfjord har også vært inne på Robek-listen, og opplevde de samme erfaringene som Lyngen. Dette er imidlertid ingen lett kommune å styre; kommunens befolkning fordeler seg nokså jevnt mellom tre bygder, med tilhørende lokaliseringskonflikter, Kåfjord kommune omfattes av det samiske språkområdet, noe som heller ikke er konfliktfritt (illustrert i nasjonalpressen med sønderskutte samiske navneskilt) - og man har en religiøs spenning mellom læstadianere og øvrig befolkning. Politisk er det en stor utfordring å håndtere alle disse lokale spenningene, og det å skape profiler og utviklingsstrategier er naturlig nok lenger nede på prioriteringslisten. Det hører også med til historien at Kåfjord, i motsetning til Lyngen, har et svært svakt næringsgrunnlag. Ingen betydelige industribedrifter er lokalisert til Kåfjord, og det er stor utpendling.

Kommunen har ingen reserver å tære på, kassa har vært tom i årevis og innstramminger og effektiviseringhar vært budsjettmøtenes agenda.

Rådmannen maner til ansvarlighet og vil spare for å kunne møte dårlige tider; «Erna skar for mye i forhold til det som var spiselig» og slike magre tider vil man ikke ha igjen. Kommunen har effektivisert det den har maktet og er på et tvetydig vis ganske fornøyd med akkurat det. Kommunen ønsker å ha noe i reserve.

Både rådmannen og ordføreren sier at denne siste budsjettbehandlingen var den første de hadde vært med på som ikke hadde startet med å redusere driften, og om lag halvparten av de friske overføringene er brukt til å opprettholde tjenestetilbudet. De resterende midlene er satt til side slik at de kan få sikret seg et økonomisk handlingsrom i tiden fremover. Det var ingen diskusjon om dette da budsjettet ble lagt i kommunestyret. Her var ingen ute med benkeforslag og klare alternative tiltak. Ordføreren vil imidlertid innfri valgløftet om bredbånd til alle husstander og er i ferd med å gjennomføre det. Ved budsjettbehandlingen i desember 2005 fikk ordføreren kommunestyret med på å halvere foreldrebetalingen i kommunens barnehager – uten at det ble avsatt nye midler til det på budsjettet: Ideen var at overkapasiteten i barnehagene da ville forsvinne – og ordføreren pekte i mai 2006 på at nettopp dette har skjedd. Kommunen er i ferd med å bygge en ny, samiskspråklig barnehage.

Kåfjord framstår som ansvarlig, faktisk veldig ansvarlig, og må heller vokte seg for å ikke bli sittende med så mye penger på bok at de til neste år får reduserte overføringer fra staten – for her ligger det et stort paradoks i overføringssystemet - det lønner seg ikke å spare og å sette av til dårlige tider i norske kommuner! Kommunen satser maksimalt på å gi innbyggerne gode velferdstilbud og ikke minst gi et kulturtilbud med både et moderne og klart samisk tilsnitt. Tenking omkring arbeidsplasser ligger også i samme gate: Kommunen arbeider for å få det sjøsamiske senteret Aja anerkjent som en samisk riksinstitusjon, med tilhørende tilførsel av kompetanse – og jobber - over statsbudsjettet.

Berlevåg kommune fikk 2,5 millioner i ekstra overføring fra staten for 2006. I budsjettbehandlingen utspilte det seg en klassisk drakamp mellom rådmannen og den borgerlige minoriteten som ville sette av penger til framtidige velferdspolitiske behov og til næringsutvikling, og flertallet (SV med ordføreren, og AP-gruppa) som ønsket å innfri prekære behov innenfor eldreomsorgen og kultursektoren. Det hele endte med et kompromiss som langt på vei var rådmannens politikk: Større fondsavsetning enn det i utgangspunktet var lagt opp til fra det politiske flertallets side, og fortsatt effektivisering i kommunens tjenestesektorer.

Det som særlig har satt fart i næringspolitikken i Lyngen er etableringen av IKT-utviklingsenheten Fab-Lab i samarbeid med Massachusetts Institute of Technology (MIT) i Boston.

Berlevåg kommune har hatt et dramatisk tap av innbyggere i løpet av den siste generasjonen – fra nærmere 2000 til i dag 1100 innbyggere. Likevel drives det en langsiktig politikk for å tilpasse tjenesteapparatet til behovene – altså rasjonalisering – samtidig som det jobbes målbevisst for å utvide næringsgrunnlaget og sikre bedre rekruttering av yngre folk til denne fiskerikommunen. Ikke minst gjennom filmsuksessen Heftig og begeistret, som i 2001 satte Berlevåg på kartet, synes selvfølelsen å være skrudd mange hakk opp, og kommunens ledelse har brukt det ekstra økonomiske handlingsrommet til å utvikle mer langsiktige strategier for stedets overlevelse. For det er faktisk dette politikken dreier seg om i et av Norges absolutt mest utsatte kommunesamfunn.

Utviklingsstrategier og identitetsløft

Denne gjennomgangen av tre småkommuner i Nord-Norge viser for det første at strategiene er vidt forskjellige i sitt innhold: Lyngen går ensidig mot næringsutvikling, Kåfjord går for kultur og levekår, mens Berlevåg synes best i stand til å tenke sammen næring og velferd gjennom en langsiktig utviklingsstrategi. Alle disse kommunene har opplevd identitetsløft i løpet av de senere år, noe som forklarer det pågangsmotet vi har registrert, og som ikke må undervurderes i en mer formelløkonomisk analyse: Kåfjord som sjøsamisk senter, Lyngen med innova-

Kilde: Fylkesfordelt nasjonalregnskap, Statistisk Sentralbyrå 2006.

tive næringsprosjekter i kø, og Berlevåg med en bevisst strategi for samfunnsbygging på grunnlag av havets rikdommer – i Europas ytterste periferi.

Berlevåg kommune har hatt et dramatisk tap av innbyggere i løpet av den siste generasjonen – fra nærmere 2000 til i dag 1100 innbyggere.

Det kan ikke være tvil om at disse kommunene har lagt seg på en ansvarlig linje i sin økonomiske politikk, og at de tenker langsiktig og søker å utnytte sine komparative fortrinn. Vår undersøkelse tyder på at dagens småkommuner er godt i stand til å forvalte det ansvaret de har for å bruke de frie midlene på en god måte, og at de tar ansvar for egen utvikling. De har imidlertid hatt det så trangt økonomisk over lengre tid at de må drive noe brannslukking og vil sette noen midler til side for å sikre seg handlingsrom senere. De søker også selv effektivisering. Dette er fornuftig selv om det ikke ligger noen gode incentiver til det i dagens overfø-ringssystem, og det bør bidra til at vår tenkte urbanist får en god nattesøvn.

Noter

Nordland, Troms og Finnmark har til sammen 87 kommuner, og blant de 86 kommunene på Robek-listen finner vi 15 nordnorske kommuner.

Referanser

Bjørnå, H. og S. Jenssen (2006): «Prefectoral systems and Central – Local government relations in Scandinavia». Scandinavian Political Studies. Under publisering

Blom-Hanssen J. (1998): «Macroeconomic Control of Local Governments in Scandinavia: The Formative Years». Scandinavian Political Studies, Vol. 21-No. 2

Clark, Gordon L. (1984): «A Theory of Local Autonomy.» Annals of the Association of American Geographers, Vol. 74, No. 2. (Juni1984), s. 195–208

Hagen T. (2000): «Er det staten som skaper ulikhet?» I Offerdal og Aars (red.) Lokaldemokratiet. Status og utfordringer. Kommuneforlaget: Oslo

NOU 2005:18: Fordeling, forenkling, forbedring. Kommunal og regionaldepartementet. Statens informasjonstjeneste

Oates, W. (1972): Fiscal Federalism. New York: Harcourt Brace Jovanovich Inc.

Osborne, Davis og Ted Gabler (1993): Reinventing government. New York : Addisson Wesley

Page, Edward C. og M. J. Goldsmith (red.) (1987): Central and Local Government Relations. Sage, London

Sharpe, L. J. (1970): «Theories and Values in Local Government». Political Studies 18/2: 153–174