TEKNOLOGIBASERT TJENESTEINNOVASJON I OFFENTLIG SEKTOR GJENNOMFØRES GJERNE I FORM AV PROSJEKTER. DETTE INNEBÆRER AT TEKNOLOGIBASERT MODERNISERINGSARBEID I DET OFFENTLIGE I STOR GRAD ER AVHENGIG AV AT PROSJEKTET SOM ARBEIDSFORM ER HENSIKTSMESSIG, OG AT PROSJEKTENE ER VELLYKKEDE. ER DETTE ALLTID EN GOD STRATEGI?

I motsetning til produktinnovasjon kjennetegnes teknologibasert tjenesteinnovasjon ved at resultatet av innovasjonen ikke er en gjenstand. Det innovative ligger i samspillet mellom organisasjon, teknologi og brukere. For eksempel vil en teknologi som tillater en å søke om barnehageplass på nettet innebære en forbedring ikke bare for brukeren (foreldrene) men også for organisasjonen (kommunen).

Smartkort, digital signatur og elektronisk lånebehandling gjør det ikke bare enklere for studenter å motta lån fra Statens lånekasse og få pengene direkte inn på konto. Teknologien forenkler også Lånekassens behandling av gjeldsbrev og utbetalinger, og gir en mer effektiv organisasjon. Innovasjonens kjerne er den endrede arbeidsfordelingen mellom teknologi, organisasjon og bruker. Suksesskriteriet ved slik tjenesteinnovasjon er ikke funksjonaliteten, men den faktisk bruken av løsningen.

I denne artikkelen vil vi trekke på nyere prosjektteori og erfaringer fra Høykom-programmet for å belyse noen viktige utfordringer i teknologiorienterte prosjekter. Vi konkluderer med at det er behov for å redefinere forholdet mellom prosjekt og linjeorganisasjon, og vi tror tiden kan være inne for å eksperimentere med prosjektformen i det offentlige.

Prosjekt som arbeidsform i offentlig omstilling og innovasjon

Grunnleggende prosjektteori er enkel og klar. Linjeorganisasjonen har behov for et nytt produkt, en ny tjeneste, eller ny kompetanse som den ikke er organisert for å kunne utvikle selv. Den utarbeider derfor en bestilling (kravspesifikasjon) og oppretter en midlertidig prosjektorganisasjon for å utføre denne. Prosjektet får ressurser og fullmakter knyttet til bestillingen, og man organiserer det med styringsgruppe, prosjektleder og prosjektdeltakere. Når løsningen foreligger eller tid/penger er brukt opp, blir den over-levert linjeorganisasjonen.

Vi tror tiden kan være inne for å eksperimentere med prosjektformen i det offentlige.

Som figur en illustrerer, er prosjekt og linjeorganisasjon i denne sammenheng nærmest å betrakte som atskilte enheter, med et klart leverandør/bestillergrensesnitt mellom seg. Linjen gir prosjektet et mandat og prosjektet leverer fra seg prosjektresultater som stemmer med linjens forventninger. Man snakker gjerne om et «handshake» når linjen mottar prosjek-tets leveranse (løsningen) og deretter iverksetter omstillingen og høster gevinstene.

Forholdet mellom prosjekt og linje

Dette forholdet mellom prosjekt og linje er ikke problemfritt. Ett problem er at prosjektets suksess gjerne defineres ved prosjektinterne kriterier som tid, kostnad og leveranse/produkt, mens prosjektets organisasjonsmessige effekt (den viktigste delen av effektkjeden) defineres ved organisasjonsmessige parametere, slik som reduserte driftskostnader, fristilte personalressurser, kortere saksbehandlingstid eller mer fornøyde brukere. Prosjektet har et kortsiktig fokus, mens virksomheten har et langsiktig fokus. Incentivene for prosjekt og organisasjon henger altså dårlig sammen.

Prosjektorganisasjonen fokuserer på egen leveranse og ikke på den organisasjonsmessige effekt for oppdragsgiveren. Dette er ikke nødvendigvis galt, men noe som på sett og vis er innebygd i prosjektarbeidsformen. Den viktigste implikasjonen er at et vellykket prosjekt ikke er noen garanti for en vellykket innovasjon. De som indirekte skal bidra til vellykket innovasjon måles på forhold som ikke nødvendigvis er avgjørende for suksessen.

Et annet problem er at en vellykket teknologibasert tjenesteinnovasjon krever et

Figur 1 Tradisjonelt forhold mellom prosjekt og linjeorganisasjon

samspill mellom linjeorganisasjon, teknologi og brukere. For at vi skal kunne snakke om innovasjon, må den nye tjenesten faktisk tas i bruk – med de virkninger dette har på virksomhetens arbeidsprosesser og brukernes atferd. Dette skiller tjenesteinnovasjonen prinsipielt så vel fra tradisjonell produktinnovasjon som fra rene infrastrukturprosjekter som å bygge broer eller trådløse nett. Erfaringer fra en rekke prosjekter som handler om nye tjenester og arbeidsformer – herunder en rekke store offentlige IT-prosjekter, viser imidlertid at organisasjonens rolle ofte undervurderes. Dette kan tyde på at prosjektet i for stor grad opererer ved siden av linjeorganisasjonen, og uten den nødvendige gjensidige påvirkning mellom prosjekt og linje. Statskonsultrapporten Erfaringer fra store statlige IT-prosjekter (1998) konkluderer nettopp med at for ensidig teknologifokus og undervurdering av organisasjonsutvikling er en av de viktigste risikofaktorene i statlige IT-prosjekter.

Disse forhold tilsier at det er nødvendig med et tettere samspill mellom prosjekt og linje – slik at teknologi (muligheter, løsninger), organisasjon og brukere (behov, problemer) over tid får anledning til gjensidig å påvirke hverandre. Gjennom linjeorganisasjonens og brukernes delaktighet i å utvikle teknologiske anvendelser påvirkes mentale modeller og forventninger, som kan fanges opp i den teknologi som utvikles eller tilpasses. En større vektlegging av linjeorganisasjonens og brukernes plass i teknologiprosjektet sikrer forankring, reduserer gjennomfø- ringsrisiko, bidrar til bedre spesifikasjoner og trygghet for at prosjektet ikke isoleres fra sin organisatoriske kontekst.

En større vektlegging av linje-organisasjonens og brukernes plass i teknologiprosjektet sikrer forankring, redusererg jennomføringsrisiko, bidrar til bedre spesifikasjoner og trygghet for at prosjektet ikke isoleres fra sin organisatoriske kontekst.

Erfaringer fra Høykom- prosjektene

Forfatterne har hatt gleden av å ha vært henholdsvis programkoordinator og styremedlem for Norges forskningsråds Høykom-program. Dette programmet er en tilskuddordning som støtter prosjekter knyttet til offentlige IT-anvendelser som fordrer bredbåndskapasitet. Selv om en del av prosjektene også har fokus på infrastruktur og standardisering, omfatter programmet mange satsinger med mål å etablere publikumstjenester (f. eks. selvbetjent byggemelding, barnehagesøknad, fri rettshjelpsøknad, e-læringsløsning) eller forenkle og forbedre arbeidsprosesser innen ulike tjenesteområder i statsetaten eller kommunen. Høykom-programmet har vært og er et sentralt virkemiddel i gjennomføringen av Regjeringens bredbåndspolitikk og i offentlig sektors fornyelse med IKT de siste årene.

Høykom er unikt i norsk sammenheng, i kraft av sin omfattende portefølje av IT-prosjekter. Gjennom de syv årene programmet hittil har pågått, har over 1000 prosjektforslag blitt vurdert – hvorav rundt 400 prosjekter har mottatt støtte. Den omfattende prosjektporteføljen er velegnet for studier av prosjektmetodologisk art. Programmet har gjennom sin støtte bidratt til fornyelse i mange kommuner og en rekke statsetater. Prosjektene har variert i omfang, med et snitt på rundt halvannet års varighet og et par millioner kroner i prosjektbudsjett. Støtten har vært betinget av at prosjektene har fulgt en tradisjonell prosjektmodell, med faser, milepæler og leveranser. Viktige tildelingskriterier har vært relevans (i forhold til målet om flere bredbåndsanvendelser i det offentlige), forankring av prosjektidé, ryddighet i prosjektplaner, kompetanse i prosjektorganisasjonen, tilfredsstillende risikohåndtering, og beskrivelse av hvordan endelig løsning er tenkt implementert. I økende grad er det også blitt vektlagt at prosjektene i sitt planverk og i gjennomføringen har fokus på gevinster – og rapporterer konkrete gevinstmål til programsekretariatet, blant annet som et virkemiddel for bedre å bevisstgjøre prosjekt og linjeorganisasjonen om prosjektenes egentlige hensikt.

Tabell 1 Sammenheng mellom organisatorisk effekt og prosjektegenskaper i Høykom- prosjektene

Antakelse

Resultat

1. Positiv organisatorisk effekt har sammenheng med sterkt teknologifokus i prosjektet

Ingen støtte

2. Positiv organisatorisk effekt har sammenheng med type prosjektleder (intern/ekstern, erfaren/uerfaren)

Ingen støtte

3. Positiv organisatorisk effekt har sammenheng med vellykket prosjektg jennomføring (tid/kost/resultat)

Noe støtte

4. Positiv organisatorisk effekt har sammenheng med planlagt gevinstrealisering

Sterk støtte

Ved Norges Informasjonsteknologiske Høyskole - NITH (i samarbeid med Brunel University) ble det i 2005 levert en masteroppgave (Slette 2005) som nettopp så på hva som kjennetegner vellykkede Høykom-prosjekter knyttet til nye tjenester og endrede arbeidsprosesser. Gjennom en webbasert spørreundersøkelse rettet mot 196 gjennomførte prosjekter, svarte prosjektleder eller linjeansvarlig fra 130 prosjekter på spørsmål om ulike egenskaper ved prosjektet og den oppnådde organisatorisk effekten. I utgangspunktet antok man at følgende prosjektegenskaper ville kunne ha innvirkning på hvor vellykket (positiv organisatorisk effekt) innovasjonen ble

  • et solid teknologifokus i prosjektet

  • bruk av en erfaren, gjerne ekstern prosjektleder

  • at prosjektet ble gjennomført på tid, kostnad og målsetting

  • at organisatorisk effekt/gevinst faktisk var planlagt som en del av prosjektet

Svarene ble statistisk bearbeidet ved korrelasjonsanalyse, der organisatorisk effekt ble korrelert med disse egenskapene. Resultatet av denne analysen er oppsummert i tabell en.

Planlagt gevinstrealisering betyr at prosjektet i sitt planverk har operert med konkrete mål for organisatorisk gevinst/effekt av prosjektet. På mange måter er resultatet overraskende. Det mest sikre vi på basis av undersøkelsen kan si om Høykom-prosjektene, er at de prosjekter som planlegger og arbeider med organisatoriske effekter (gevinstrealisering) også oppnår dem. Typiske prosjektinterne forhold har derimot mindre betydning. Eksempelvis forklarer verken et sterkt teknologifokus eller kvaliteten på prosjektledelsen forskjellene i suksess. Enda mer foruroligende er at det bare er en svak sammenheng mellom et vellykket prosjektresultat (at prosjektene leverer det som er planlagt, innen planlagt tid og budsjett) og den organisatoriske effekten/gevinsten. Dette styrker vår antagelse at det kanskje må stilles spørsmålstegn ved det tradisjonelt sterke fokus på tids- og kostnads- styring. I Høykom-prosjektene er i hvert fall ikke profesjonell og riktig prosjektstyring i seg selv noen garanti for organisatorisk effekt.

Innovasjon kan ikke planlegges i detalj, men er et resultat av læringsprosesser der også teknologien må endres underveis.

Behov for andre prosjektmodeller

Dette indikerer at prosjekter orientert mot teknologibasert tjenesteinnovasjon i større grad bør innrettes slik at utviklingsarbeidet løpende tilpasses organisatoriske behov og impulser. For etablering av felles arkitektur og tekniske standarder har den tradisjonelle prosjektformen sannsynligvis langt mer for seg, og representerer da en hensiktsmessig måte å strukturere et klart definert gjennom-føringsløp på.

Figur 2 Gevinstrealisering som del av prosjektets ansvar

En nærliggende mulighet til forbedring av prosjektmodellen er å la prosjektet få ansvar for en del av gevinstrealiseringen, slik figur to nedenfor viser.

En slik modell innebærer at prosjektet gradvis trekkes inn som en del av linjeorganisasjonen, og får et gjennomføringsansvar for den organisatoriske effekten. Denne modellen er mye brukt i næringslivet, for eksempel ved at vellykkede forretningsutviklingsprosjekter fører til opprettelse av en ny forretningsenhet eller avdeling.

En annen mulighet i mer komplekse prosjekter er å tenke seg en løpende gjensidig tilpasning mellom teknologiutvikling og organisasjonsendring, som illustrert i figur tre på neste side.

Denne figuren illustrerer at teknologibasert innovasjon bør være resultatet av en gjensidig tilpasning mellom på den ene siden organisasjonsstruktur og arbeidsprosesser - og på den annen siden ny teknologi. Innovasjon kan ikke planlegges i detalj, men er et resultat av læringsprosesser der også teknologien må endres underveis. Dette krever mye tettere kontakt mellom prosjekt og linjeorganisasjon enn vanlig prosjektorganisering tilsier.

Et illustrerende eksempel på dette er det pågående Høykom-prosjektet e-Servicetorget i Numedal og dets forløpere bl.a. gjennom LiNK-prosjektet (fram til 2002). Gjennom suksessive mindre prosjekter og regionalt forankringsarbeid og involvering over lang tid har fokus gradvis flyttet seg fra enkelttjenester til horisontal integrasjon mellom tre kommuner (Rollag, Flesberg, Nore og Uvdal) og vertikal integrasjon mot fylkeskommunale og statlige systemer. Gjennom et langsiktig fokus og ved kontrollert eksperimentering og læring har samarbeidet resultert i nye tjenester og endrede organisasjonsformer.

Høgskolen i Lillehammer samarbeider på tilsvarende måte med Høgskolen i Gjøvik og

Nasjonalbiblioteket i Mo i Rana om et felles digitalt produksjonsmiljø for film, fjernsyn og video, hvor teknologien åpner for helt nye og kreative arbeidsformer – til nytte også for studietilbudene ved de to høgskolene. Det bredbåndsbaserte medielaboratoriet gjør det mulig for flere å samarbeide interaktivt om krevende medieproduksjoner. Prosjektet handler således vel så mye om å oppheve organisasjonsgrenser, utnyttelse av hverandres spesielle kompetanseområder, nye arbeidsformer og produksjonslinjer som innføring av ny teknologi. Uten tett interaksjon mellom teknologi, organisasjon og brukere vil et slikt prosjekt ikke være mulig å realisere.

Figur 3 Gjensidig tilpasning mellom organi- sasjon og teknologi

Våre funn har også følger for innretningen av de statlige innovasjonsprogram-mer og tilskuddordninger som gir finansiell støtte til IT-prosjekter knyttet til omstilling av arbeidsprosesser. Offentlige tilskudd og støtteordninger bør være tydeligere på å kreve en sterk organisatorisk forankring og deltakelse i prosjektforløpet. Det er blant annet grunn til å se mer kritisk på hvordan ansvar og myndighet delegeres i den typiske prosjektorganisasjonen. Hvor nært brukerne tas beslutninger om design og utforming av teknologien? Et godt samspill mellom organisasjon og teknologi fordrer at beslutninger generelt tas på et så lavt nivå som mulig.

Det er blant annet grunn til å se mer kritisk på hvordan ansvar og myndighet delegeres i den typiske prosjektorganisasjonen.

Dette kan høres krevende ut. Samtidig skal man ta i betraktning at offentlig sektor gjennom 20 år med omstillingsprosjekter har en betydelig kompetanse på området. Det gjelder både lederes forståelse for de aktuelle problemstillingene, og prosjektmedarbei- dernes praktiske ferdigheter i å gjennomføre teknologibasert innovasjon. Forholdene ligger derfor godt til rette for mer eksperimenterende prosjektformer i det offentlige moderniseringsarbeidet.

Vi sier ikke at vi dermed løser alle problemer knyttet til organisatorisk forankring av teknologibasert tjenesteinnovasjon. Det finnes mange uløste spørsmål – for eksempel har vi ikke sett på prosjekter der flere ulike typer offentlige enheter er involvert (langs en verdikjede). Men slike uløste spørsmål understreker nettopp vårt hovedpoeng og vår bekymring. Våre innarbeidete prosjektledelsestradisjoner representerer én fremherskende arbeidsform i det offentlige omstillingsrepertoaret – det tradisjonelle prosjektet. Men den fungerer ikke godt i alle situasjoner.

Det offentlige bør etter vår mening i langt større grad eksperimentere med alternative metoder og arbeidsformer. Noen aktuelle virkemidler for å tilrettelegge bedre for dette er

    • i valget av leverandør og utviklingspartner i mindre grad fokusere på pris og i større grad på evne til å tilpasse løsninger, forstå og samspille med organisasjonen over tid

    • gi forprosjektet en større betydning, blant annet for å identifisere behov og forventninger, og bedre avklare samvirket mellom organisasjon og teknologi i hovedprosjektet

    • gi styringsgruppen (linjen) et utvidet mandat og ansvar for prosjektgjennom-føringen

    • i større grad gi prosjektorganisasjonen ansvar for implementering og gevinstrealisering

    • utvikle alternative budsjetterings- og kost/nyttemodeller for prosjekter som må være evolusjonære og langsiktige – og hvor gevinstene tar tid å realisere

    • i større grad tilstrebe en kultur for innovasjon gjennom løpende forbedringer med IKT - mer i retning av modeller for kvalitetsarbeid, med mindre prosjekter og risiko

    • unngå prosjektarbeidsformen der det ikke er nødvendig med dedikerte ressurser (stor utviklingskomponent)

    Økte krav til resultater i det offentlige omstillingsarbeidet gjør det i hvert fall nødvendig å se kritisk på hvor effektive våre vanlige verktøy og arbeidsmetoder er. Dette gjelder også for prosjektet. På IKT-området har ser- vice- og tjenesteorientering vært på moten de siste fem til ti årene. Dette forsterker ytterligere behovet for å se nærmere på samspillet mellom virksomheter og deres brukere i de innovative prosessene.

    Økte krav til resultater i det offentlige omstillingsarbeidet g jør det i hvert fall nødvendig å se kritisk på hvor effektive våre vanlige verktøy og arbeidsmetoder er.

    Spørsmålene som reises her er kanskje også noe å ta fatt på for Riksrevisjonen eller for Statskonsult og andre konsulentmiljøer med offentlige omstillingsprosjekter som viktig del av sin portefølje? Vi mener å se at det er behov for mer erfaringsspredning og kunnskapsdannelse om prosessene rundt innovativt arbeid i offentlig sektor.

    Takk til Thor Mogen, Ingunn Botheim og Aage Rognsaa for kommentarer til artikkelen.

    Referanser

    Andersen, E. S. (2005): Prosjektledelse: et organisasjonsperspektiv. Oslo: NKI-forlaget

    Bygstad, B. (2005): Mutual Adaptation between Technology and Organisation in Iterative IS Development Projects. PhD dissertation, Aalborg University

    Finne, H., Ekeland, A., Seierstad, Y. S. (2004): «Bredt bånd i tynn tråd? Evaluering av HØYKOM». NIFU-STEP

    Slette, T. (2005): «What characterises successful broadband projects in the public sector: Norway and the HOY-KOM program»

    Statskonsult (1998): Erfaringer fra store statlige IT-prosjekter