NEW ZEALAND ER EIT DØME PÅ EIT LAND SOM GJENNOMFØRTE RADIKALE OG STERKE REFORMER I DET OFFENTLEGE STYRINGSAPPARATET PÅ 1980-TALET OG 1990-TALET, MED STERKE INNSLAG AV FRISTILLING, PRIVATISERING OG ORGANISASJONSFORMER KJENT FRÅ PRIVAT SEKTOR.

New Zealand er eit av dei landa som har gått lengst i å innlemme New Public Management i forvaltningspolitikken. Er New Zealand framleis radikal i sitt reformarbeid eller er offentleg sektor der på veg mot ein ny kurs? Kva kan Noreg eventuelt lære av dei endringane som er gjort på New Zealand? Og kor går kursen for offentleg sektor her heime i Noreg?

New Public Management (NPM) har utfordra tradisjonelle måtar å organisere offentleg sektor på innanfor eit integrert styringsapparat. NPM har vore retningsgjevande for organisasjonsendringar i offentleg sektor i mange land dei siste tjue åra, med vekt på mål - og resultatstyring, konkurranseeksponering, marknadsretting, fristilling og effektivitetsorientering. Organisasjonsformer og modellar frå privat sektor har fått innpass i offentleg sektor. Løysinga ut frå eit NPM-perspektiv er at forskjellane mellom privat og offentleg sektor skal nedtonast, med meir fokus på mål og resultat enn reglar og prosessar (Christensen et al. 2004, Pollitt og Bouckaert 2004). NPM skal sikre omsynet til fleksible og effektive løysingar, kor brukarane og klientane vert vektlagt.

NPM er likevel ikkje eit einsarta konsept, men har trekk som peikar i ulike retningar. Fristilling har eit desentraliserande trekk, medan bruk av ulike former for kontraktar har eit meir sentraliserande trekk. Dessutan er NPM både eit sett av reformidear, men og eit sett av meir konkrete reformelement. Det er både spenningar og inkonsistensar mellom desse trekka. Eit grunnleggjande dilemma i mange organisasjonsreformer er spenninga mellom kontroll og fridom. Organisasjonar skal bli så frie at dei skal kunne drivast kostnadseffektivt og ut frå faglege omsyn, men ikkje så frie at overordna styresmakter mistar makt og kontroll (Christensen og Lægreid 2001a, Christensen et al. 2004).

Forvaltningspolitikken har eit indirekte fokus og er retta innover mot det administrative styringsapparatet. Denne politikken skil seg frå den ordinære offentlege politikken, som i større grad er retta utover mot samfunnet og har eit meir substansielt innhald. Ein sentral del av forvaltningspolitikken er ofte nye reformer. Reformer er likevel ikkje noko nytt fenomen i offentleg sektor i Noreg. Det som er nytt er at reformprogramma er meir omfattande nå enn før, med eige språk og eigne organisasjonseiningar for forvaltningspolitikken (Christensen et al. 2004). At desse programma er meir omfattande skulle tilseie at dei har ein viss grad av innverknad på utforminga av offentleg sektor. Eit sentralt spørsmål er difor om det har noko å seie for mål og resultat korleis offentlege organisasjonar utformast?

Spesialisering og samordning

Eit klassisk poeng innan organisasjonsteori er at organisasjonsstruktur kan ha innverknad og effekt på det som faktisk skjer i organisasjonen (Egeberg 1984). Større organisasjonsendringar og reformer kan endre samhandlingsmønster og tankemåtar både innanfor ein organisasjon og mellom organisasjonar (Pollitt og Bouckaert 2004). Poenget med evalueringar og effektmåling er å sjå om organisasjonane fungerar slik dei vart tiltenkt. Det finst likevel lite systematisk kunnskap om effektar av organisasjonsendringar. Dette paradokset er formulert av statsvitaren B. Guy Peters, som hevdar at organisasjonsstruktur er det aspektet ved offentlege organisasjonar som er mest manipulert, men likevel minst forstått. Eit hovudbilete er at effektar ofte vert forventa, men at dei sjeldan vert dokumenterte (Christensen et al. 2004). Dessutan kan effektar målast på ulike måtar og ha ulikt meiningsinnhald. Nokon legg meir vekt på økonomiske kalkylar og

effektivitet, medan andre legg vekt på vilkår for styring, kontroll og samfunnsmessige omsyn.

Ved organisasjonsendringar står dei reformansvarlege overfor mange type spørsmål og val av kva for ulike løysingar som kan vera relevante. Korleis skal organisasjonar sjå ut dersom dei skal gje best mogleg resultat? Spesialisering er eit viktig prinsipp ved utforming av organisasjonar eller koplingar mellom organisasjonar. Oppgåver kan leggjast på ulike nivå i ein organisasjonsstruktur (vertikal spesialisering). Kor viktig saka eller oppgåva oppfattast, avgjer ofte plassering i den hierarkiske strukturen. Samstundes kan oppgåvene differensierast sjølv innanfor eit bestemt nivå i eit hierarki (horisontal spesialisering). Til dømes kan eigaroppgåver og tilsynsoppgåver samlast i eit departement eller delast på to ulike departement (Christensen et al. 2004, Egeberg 1984). Denne type oppsplitting, differensiering og spesialisering gjev grunnlag for nye type spørsmål. Vil slik reindyrking av roller føre til auka effektivitet og betre styringsvilkår? Eller vil dette kunne skape nye type utfordringar? Er det slik at kvar oppgåve eller funksjon bør ha si eiga organisasjonsløysing eller bør fleire type funksjonar samlast i ein organisasjon?

I NORSK SENTRALADMINISTRASJON ER DET SERLEG TO KOMPONENTAR VED NPM SOM HAR STÅTT SENTRALT. DET ER MÅL - OG RESULTATSTYRING (MRS) OG STRUKTURELL FRISTILLING.

Mange spørsmål dukkar opp ved utforming av organisasjonar, kor ulike prinsipp og omsyn ofte må balanserast. Samordning er eit viktig prinsipp, fordi det gjev potensiale til å binde saman organisasjonseiningar og oppgåver til ei meir integrert løysing. Ein fare ved mangel på samordning er auka fragmentering. Eit systemtrekk ved offentlege organisasjonar er at dei ofte skal ivareta til dels motstridande og uklare mål og forventningar på ei og same tid. Som oftast vil sterk grad av spesialisering føre til stort behov for samordning i ei eller anna form (Egeberg 1984, Pollitt og Bouckaert 2004). Byråkrati (hierarki), marknad (konkurranse) og nettverk (samarbeid) vert ofte presentert som alternative former for samordning. Balanseringa mellom spesialisering og samordning er ofte ustabil og varierar over tid, men har stor grad av innverknad på både kva for omsyn som vert sett i samanheng og for innhaldet i offentleg politikk. Det er meir sannsynleg at oppgåver innanfor ei organisasjonseining vert sett i samanheng, enn oppgåver som er plassert i fleire ulike organisasjonar (Egeberg 1984, Olsen 2005).

Det vart sett på som lite hensiktsmessig å kombinere regulering med meir tenesteorienterte funksjonar, noko som peikar i retning av meir horisontal spesialisering.

Reformutvikling i Noreg

Reformer og omstilling er ikkje noko nytt fenomen i den norske stats-forvaltninga. Dette er langt på veg ein rutineaktivitet (Christensen og Lægreid 2002, Grønlie 2001, Lægreid og Pedersen 1999). Tradisjonelt kan likevel Noreg i eit komparativt perspektiv karakteriserast som ein relativt nølande reformator. I norsk sentraladministrasjon er det serleg to komponentar ved NPM som har stått sentralt. Det er målog resultatstyring (MRS) og strukturell fristilling. Hovudstrategien i Noreg har vore å unngå privatisering ved å konsentrere seg om fristilling, sjølv om både Telenor og Statoil er delprivatisert (Christensen og Lægreid 2004b). Døme på strukturell fristilling er omdanninga av Posten og NSB frå forvaltningsbedrifter til særlovselskap og seinare til aksjeselskap, men framleis med staten som eigar. Det er fleire årsaker til eit relativt nølande reformarbeid i Noreg.

For det fyrste har Noreg vore i ein relativt turbulent parlamentarisk situasjon fram til i fjor haust, med stort innslag av mindretalsregjeringar. Dette har bremsa framveksten av radikale reformer. For det andre har det vore historiske tradisjonar i Noreg for å ha eit integrert styringsapparat som skal ivareta mange ulike samfunnsmessige omsyn på same tid. Reformer knytt opp mot NPM har då i liten grad vore i samsvar med kulturelle verdiar og etablert praksis. Radikale reformidear har difor ikkje så lett fått fotfeste. For det tredje har den økonomiske situasjonen i Noreg vore relativt god i forhold til mange andre land, mykje på grunn av gode oljeinntekter frå eksport. For det fjerde har det internasjonale presset for å kopiere reformer frå andre land vore relativt moderat her heime (Christensen og Lægreid 2004 a og b, Christensen et al. 2004). Samla sett har dette ført til eit meir nølande reformarbeid.

Noreg har dei siste åra fått ei noko meir radikal reformutvikling på enkelte område. Kvifor det? For det fyrste førte valet i 2001 til at partiet Høgre fekk ei relativ sterk stilling i den dåverande koalisjons-regjeringa. I tillegg er det ny-liberale trekk i Høgre som utfordrar meir tradisjonelle og verdikonservative haldningar i partiet. Samstundes har Arbeidarpartiet i fleire år orientert seg meir i retning av Høgre i forvaltningspolitikken. Det ser også ut til at det er større grad av reformvilje i forvaltninga nå enn tidlegare. Dessutan har det internasjonale presset vore sterkare, sidan Noreg tradisjonelt sett har vore ein nølande reformator (Christensen og Lægreid 2004a og b).

Eit døme på ei meir radikal reformutvikling er den nye organiseringa av tilsyna i Noreg. Denne reforma har fleire like trekk med dei radikale endringane på New Zealand på 1980-talet. Stortingsmeldinga (St. meld. nr. 17 – (2002-2003) gjev uttrykk for at tilsynsorgana skulle få auka handlefridom og sjølvstende frå departementa, noko som indikerar meir vertikal spesialisering. Dessutan skulle profesjonell, teknisk og fagleg kompetanse styrkjast. Tilsynsorgan skulle også ha spesialiserte roller. Det vart sett på som lite hensiktsmessig å kombinere regulering med meir tenesteorienterte funksjonar, noko som peikar i retning av meir horisontal spesialisering. Forslaga i tilsynsmeldinga braut, i følgje Hommen (2003), i stor grad med den tradisjonelle ministerstyremodellen. I ein slik modell har statsråden ansvaret for alt som går føre seg i sin sektor. Nå vart likevel dei faktiske organisasjonsløysingane ikkje like reindyrka som stortingsmeldinga gav uttrykk for, på grunn av forhandlingar i Stortinget.

Reformbiletet i Noreg er likevel ikkje eintydig i retning av meir radikale endringar basert på NPM. Det kan tyde på at ei forvaltning basert på sterke sektorprinsipp fører til ulike type reformer i ulike sektorar. Behovet for samordning kan variere både mellom sektorar

New Zealand er eit av dei landa som har gått lengst i å innlemme NPM i forvaltningspolitikken.

og over tid også innanfor den same sektoren. I 2001 fekk til dømes Utlendingsdirektoratet (UDI) meir autonomi og ei ny klagenemnd, Utlendingsnemda (UNE), vart oppretta. I 2004 kom det forslag om ein ny struktur som skulle sikre større innslag av politisk styring og samordning. Den politiske leiinga fekk difor ei meir sentral rolle i den nye organiseringa. Eit anna døme på innslag av meir samordning er ei Ny Arbeids - og Velferdsforvaltning, NAV-reforma, som vart vedtatt i Stortinget våren 2005. Reforma skal sikre samordning av oppgåvene til Aetat, Trygdeetaten og sosialtenesta i kommunane. Fleire skal i arbeid og færre på stønad. Sosialpolitikk og sysselsetting vert dermed sett i samanheng. Dette inneber samordning både på tvers av saksområde og mellom stat og kommune (St. meld. nr. 14 (2002-2003)). Ei reform som ligg i eit spenningsfelt mellom sentralisering og desentralisering er den nye organiseringa av sjukehusa. Reforma innebar sentralisering ved at staten overtok eigarskapet frå fylkeskommunane. Samtidig vart det ei desentralisering ved at forvaltningsorgan vart omgjort til helseføretak (Ot. prp. nr. 66 (2000-2001)).

Kva har skjedd i offentleg sektor på New Zealand?

Det er mogleg å gjere eit analytisk skilje mellom to ulike fasar når det gjeld organisering av offentleg sektor på New Zealand. Fyrste fase er perioden frå 1984 til 1999. I denne perioden var New Zealand ein svært aggressiv reformator, med sterke innslag av både horisontal og vertikal spesialisering. Resultatet vart fleire små organisasjonseiningar med få funksjonar og oppgåver. Ein organisasjon for kvar funksjon vart regelen snarare enn unntaket. Dessutan fekk desse einingane meir autonomi frå politikarane. Nær sagt alle aspekt ved offentleg sektor vart reorganisert, og nokre aspekt vart totalt endra (Boston et al. 1996, Boston og Eichbaum 2005). Dei organisasjonsløysingane som vart vald gjorde at New Zealand låg nært opp til det som seinare vart kjent som New Public Management (NPM). Denne modellen har vore til inspirasjon for andre land, sjølv om ingen har gjennomført så omfattande og gjennomgåande reformer som New Zealand på 1980-talet.

Denne modellen har vore til inspirasjon for andre land, sjølv om ingen har g jennomført så omfattande og g jennomgå-ande reformer som New Zealand på 1980-talet.

Det var fleire formål ved dei radikale endringane: auke kvaliteten på offentlege tenester, gjera desse tenestene meir tilgjengelege, redusere offentlege utgifter, klargjere ansvarsliner internt i forvaltninga og mellom politikk og administrasjon, og i tillegg sikre gode styringsvilkår ved hjelp av kontraktar. Dette medførte ei form for reindyrking av ulike roller og eit skilje mellom funksjonar som kunne vera i konflikt med kvarandre. I praksis vart dette gjort ved å skilje kommersielle og ikkje-kommersielle funksjonar og klare skilje mellom politikk og administrasjon. Eit prinsipp vart at ministrane kjøper tenester frå departementa, medan departementa leverer dei avtalte tenestene til ministrane. Det vart difor inngått årlege avtaler mellom ministrane og departementa (Boston et al. 1996).

Schick (1996) hevda etter ei evaluering at det ikkje var naudsynt med ei omorganisering av offentleg sektor etter reformene på 1980-talet på New Zealand. Han argumenterte berre for mindre justeringar. I følgje Boston og Eichbaum (2005) har den organisasjonsmodellen for offentleg sektor som vart innført på 1980 - og 1990-talet ført til

auka produktivitetseffektivitet (spesielt i dei kommersielle sektorane i offentleg sektor), betre utgiftskontroll og styring av budsjetta, klargjering av ansvarsliner og betre tilgjengeleg informasjon for politikarane som utformar politiske mål og tiltak. Kontraktar vart sett på som eit instrument for styring og kontroll av ulike organisasjonar på ulike nivå. Dessutan meinte majoriteten av ministrane og admi- nistrative leiarar at den nye modellen, som vart innført på 1980-talet, fungerte betre enn organiseringa før 1984. Den førre organiseringa var i større grad basert på tradisjonelle byråkratiske løysingar, som av mange vart sett på som lite effektive. Auka effektivitet kan bidra til frigjering av fleire ressursar til andre viktige formål (Boston og Eichbaum 2005). Vilkåra for politisk styring kan då bli betre ved at politikarane i mindre grad slepp å prioritere mellom ulike tiltak, fordi dei har fleire ressursar tilgjengeleg.

Auka effektivitet kan bidra til frig jering av fleire ressursar til andre viktige formål. Vilkåra for politisk styring kan då bli betre ved at politikarane i mindre grad slepp å prioritere mellom ulike tiltak, fordi dei har fleire ressursar tilg jengeleg..

Arbeidarpartiet har vore ein sterk partner i alle regjeringskoalisjonane sidan 1999. Dette fører offentleg sektor på New Zealand over i ein ny fase. Det er ikkje klare skilje mellom fase ein og fase to, men 1999 representerte starten på ei gradvis ny tilnærming. Det vart etter kvart oppnemnt ei eige kompetansegruppe i forvaltninga som skulle evaluere effektane av reformene på 1980-talet. Gruppa presenterte rapporten Review of the Centre i 2001. Dei radikale reformene på 1980-talet gav ei rekkje vinstar som nemnt ovanfor, men også nye problem og utfordringar. Kompetansegruppa teikna eit bilete av fragmentering og mangel på samordning av aktivitetar som eit resultat av radikale reformer. To problem gjorde seg gjeldande. Det eine er mange ulike organisatoriske einingar. Det andre er mangel på ein klar og samlande visjon som samordnar ulike saksfelt og organisasjonseiningar. Dette gjaldt både departementa, men også ei rekkje andre organisatoriske einingar (Review of the Centre 2001, Boston og Eichbaum 2005).

New Zealand legg nå mindre vekt på formell kontraktstyring. Det er meir fokus på horisontal samordning på tvers av både ulike saksområde og organisasjonseiningar. Styringskapasitet, samarbeidskultur og samordning er viktigare enn organisatoriske skilje.

Kva for løysingar presenterte kompetansegruppa? Rapporten som vart lagt fram presenterte forslag til nye måtar å arbeide på i offentleg sektor. Forskjellige team og nettverk med ulike innslag av formalisering og storleik vart introdusert som løysingar på desse problema. Konklusjonen var likevel at det ikkje vart naudsynt med store og radikale endringar utover dette. Det offentlege styringsapparatet vart framleis sett på som ei god styringsplattform, men at det var behov for mindre justeringar og endringar (Review of the Centre 2001). Slik sett er rapporten i samsvar med konklusjonen til Schick (1996). På grunnlag av rapporten kunngjorde etter kvart Parlamentet i 2004 visse endringar i lovgjevinga (Gregory 2005). Poenget med desse justeringane er at dei skal sikre meir samordning, oversikt, standardisering og kontroll av fristilte organisasjonseiningar. Dessutan fekk eit eige administrasjonsdepartement meir ansvar for samordning av offentleg sektor.

Offentleg sektor på New Zealand er i dag kvalitativt forskjellig frå tida på 1980-talet og byrjinga av 1990-talet, i følgje Boston og Eichbaum (2005). New Zealand legg nå mindre vekt på formell kontraktstyring. Det er meir fokus på horisontal samordning på tvers av både ulike saksområde og organisasjonseiningar. Styringskapasitet, samarbeidskultur og samordning er viktigare enn organisatoriske skilje. Den store skilnaden mellom fase ein og fase to er likevel grad av endring. Fase to er meir prega av ein evolusjon snarare enn ein revolusjon. Tilnærminga er nå meir pragmatisk enn ideologisk, men likevel med innslag av både formelle og kulturelle endringar. Fokus- skifte kan tene som eit stikkord. Fokuset er nå endra frå effektar og resultat målt ut frå kva den enkelte organisasjon oppnår til å sjå resultat og effektar samla for alle offentlege organisasjonar. Det som er rasjonelt for kvar enkelt organisasjonseining treng ikkje vera det for alle organisasjonseiningane sett under eitt. Eit særskilt kjenneteikn ved fase to er vektlegginga av samfunnsmessige effektar og integrert tenestelevering. Dessutan legg ministrane meir vekt på rolla nå som eigar av departementa, og ikkje berre på rolla som kjøpar av tenestene til desse departementa. I tillegg er det eit fornya fokus på effektar på lang sikt og ikkje berre dei kortsiktige. I følgje Boston og Eichbaum (2005) kan det siste fokusskiftet føre til ein meir robust offentleg sektor, som har større evne til å takle sentrale utfordringar på ein god måte.

Gregory (2005) er oppteken av at nye endringar er naudsynte for å sikre samordning mellom ulike organisasjonseiningar. Han stiller seg likevel kritisk til om desse meir pragmatiske endringane er sterke nok til å gje gode vilkår for politisk og administrativ styring. Mindre entusiasme for radikale endringar legg klare føringar på kva som er mogleg å endre på og graden av endring. På den eine sida kan nettverk og team som arbeider på tvers av organisasjonsgrenser føre til både ny dynamikk og nye tankemønster. Det er positivt med nyskaping. På den andre sida legg organisasjonsgrenser føringar på kontaktmønster og utveksling av informasjon. Nettverk på tvers av formelle organisasjonsgrenser kan gje utfordingar med omsyn til ansvarsliner og kven som eigentleg sit med det formelle og reelle ansvaret for ulike oppgåver. Gregory (2005) hevdar at slike nettverk må byggje på høg grad av tillit, og at dei radikale reformene på 1980-talet reduserte tilhøva for slike tillitsbaserte relasjonar. Norman (2003) konkluderte i ein studie med at formalisering av ansvarsliner og kommunikasjon førte til større formell og kulturell avstand mellom ulike aktørar i offentleg sektor på New Zealand, som til dømes mellom politiske og administrative leiarar. Dette førte i nokre tilfelle til rituelle samhandlingsmønster, kor aktivitetskontroll vart viktigare enn resultatkontroll, noko som var i strid med intensjonane bak reforma.

Kva er årsakene til at New Zealand har ei meir pragmatisk tilnærming til reformer og endringar i dag enn det som var tilfelle på 1980-talet? Ei årsak er at det offentlege styringsapparatet alt er radikalt endra i retning av NPM. Dersom ei radikal endring skulle gjerast nå, er det meir sannsynleg at det ville skje mot meir alternative styringsprinsipp, sidan New Zealand alt ligg nært opp til ein NPM-modell. Fleire vil nok hevde at det ikkje er ynskjeleg å gå tilbake til organiseringa av forvaltningsapparatet slik det var før 1984. Dette skuldast nok at dei radikale reformene

på 1980-talet har hatt positive bidrag på visse område, sjølv om det har skapt auka fragmentering. Andre legg vekt på kostnader ved radikale reformer, både menneskelege og økonomiske. Mykje omstrukturering kan ha uheldige verknader på arbeidsmiljøet. Eit slikt syn byggjer på at New Zealand har gjennomført for mykje omstrukturering, og at det ikkje er rom for meir radikal endring nå. Regjeringa som vart innsett i 1999 hadde ikkje noko ynskje om å fremje store strukturelle endringar, i ei tid med knappe ressursar (Boston og Eicbaum 2005). Dessutan har dei ideane som låg til grunn for dei fyrste reformene på 1980-talet fått sterkt fotfeste i forvaltninga. Dette kan vera moglege forklaringar på kvifor New Zealand ikkje vil gjennomføre nye radikale reformer.

Organisasjonar og politiske og administrative leiarar i eit land opptrer ikkje isolert i ein nasjonal kontekst, men lærer frå kvarandre, imiterar kvarandre og presenterer reformene for kvarandre på tvers av landegrensene.

Det har likevel skjedd radikale endringar innan enkelte felt med trekk i retning av meir hierarkisk styring. Til dømes vart Tilsynet for Bygningsindustri, som regulerte standarden for bygningskonstruksjonar fri- stilt tidleg på 1990-talet. Bygningsstandardane falt drastisk, og i 2004 førte dette til at tilsynet vart lagt ned og funksjonane lagt til eit nytt departement under full ministerkontroll. Hierarkisk styring vart sett på som ei løysing på dette problemet (Gregory 2005). Dei fleste endringane som er gjort den siste tida er likevel langt frå så omfattande og formaliserte som denne endringa. Endringane den siste tida gjev difor inntrykk av eit samansett bilete i offentleg sektor på New Zealand med innslag av både nettverk, endringar i organisasjonsstruktur og meir vektlegging av ulike kulturelle trekk.

Kan Noreg lære av New Zealand?

Kan Noreg lære av reformarbeidet på New Zealand, og i så fall kva?

Organisasjonar og politiske og administrative leiarar i eit land opptrer ikkje isolert i ein nasjonal kontekst, men lærer frå kvarandre, imiterar kvarandre og presenterer reformene for kvarandre på tvers av landegrensene (Sahlin-Andersson 2000). Læring er likevel ofte ein komplisert prosess som kan innehalde både symbolske aspekt og meir praktiske og konkrete trekk. Forvaltningspolitikken har ofte eit meir indirekte fokus enn meir tradisjonell og substansiell offentleg politikk. Dette kan føre til at symbolske trekk blir ein viktig del av forvaltningspolitikken. Reformprogram kan vera ein måte å signalisere overfor omgjevnadene at forvaltninga er basert på moderne prinsipp (Christensen og Lægreid 2001b).

Dessutan er læringa avhengig av kva for tolkingar som vert gjort av effektane av dei radikale reformene på New Zealand. Det er noko ulike syn på kva som er resultata av desse reformene, og korleis desse resultata skal tolkast. Nokre utviklingstrekk opplevast som ei positiv utvikling av enkelte, men ikkje av andre. Vektlegginga er også ulik. Nokre legg mest vekt på økonomiske omkostningar og kva offentleg sektor eventuelt sparar av pengar, medan andre ser det i ein større samanheng ved å leggje vekt på demokratiske aspekt, vilkår for politisk styring og samfunnsmessige verknader. Tolking av effektane vil ha ein normativ dimensjon. Etter mitt syn gjeld eit læringspoeng koplinga mellom spesialisering og samordning, både vertikalt og horisontalt. Denne balanseringa kan vera avgjerande for gode resultat, og ei særskilt utfordring er den horisontale samordninga på tvers av ulike saksområde.

EIN SENTRAL FORSKJELL MELLOM REFORMPROGRAM I OFFENTLIG SEKTOR I NOREG OG PÅ NEw ZEALAND ER AT REFORMENE I NOREG ER MEIR SEKTORORIENTERTE GJENNOM FAGDEPARTEMENT.

Det kan sjå ut som om horisontal samordning er ei utfordring på New Zealand, kor radikale reformer innebar sterke innslag av spesialisering og fristilling. Ein sentral forskjell mellom reformprogram i offentlig sektor i Noreg og på New Zealand er at reformene i Noreg er meir sektororienterte gjennom fagdepartement. På New Zealand har reformer tradisjonelt vore meir overgripande og gjeld i større grad heile forvaltninga. Ei forvaltning basert på sterke sektorprinsipp kan gje utfordringar med omsyn til samordning på tvers av fagdepartement også her i Noreg, sjølv om desse fragmenteringsproblema er langt frå så sterke her. Departements-organiseringa i Noreg er prega av sterke innslag av vertikale strukturar. I ein hierarkisk linjeorganisasjon følgjer rapportering og instruksar vertikalt gjennom tenesteveg. Det er då mogleg å få klare, konsistente og ryddige ansvarsliner. Finansdepartementet er unntaket, som spelar ei samordnande rolle når det gjeld finans og budsjett-politikken. Dette departementet opptrer likevel i relativt beskjeden

grad som overdepartement på andre politikkområde (Fimreite og Lægreid 2005). Dette gjev utfordringar med omsyn til samordninga i offentleg sektor.

Kva er ulempene ved den hierarkiske linjeorganisasjonen? Fokuset kan med ei slik organisering i for stor grad bli retta mot eigen etat, avdeling eller verksemd (Colbjørnsen 2004). Ein lærdom frå New Zealand kan vera at sterk grad av oppsplitting og fristilling kan skape fragmenteringsproblem i forvaltninga, sjølv om det kan skape meir fokus rundt enkelte oppgåver. På New Zealand legg dei nå stor vekt på horisontalt samarbeid på tvers av ulike etatar og saksområde. Det er viktig å sjå at tiltak i ein organisasjon kan gripe inn i oppgåvene til andre organisasjonar, sjølv om desse oppgåvene går på tvers av formelle organisasjonsgrenser. New Zealand nyttar ulike verkemid- del som team og nettverk for å sikre betre tilhøve for samordning. Det kan difor vera viktig å ta omsyn til samordningsaspektet når nye reformer vert introdusert og sett i verk. Ofte vil det vera eit sentralt spørsmål om kva som er mest hensiktsmessig: meir nettverkstyring eller endring av formelle organisasjonsgrenser kor fleire oppgåver samlast i ei organisasjonseining. Behovet for ei meir robust organisasjonseining med fleire type oppgåver kom til syne i organisering av Ny Arbeids - og Velferdsforvaltning i Noreg (NAV-reforma). I denne reforma står samordning i fokus i motsetnad til eit spesialisert velferdsapparat med ulike oppgåver i ulike organisasjonseiningar. I dette tilfellet var endring av formelle organisasjonsgrenser oppfatta som naudsynt, kor fleire ulike type oppgåver vart samla under ein organisasjonsparaply. Ei liknande endring har også funne stad i organiseringa av arbeid og velferd på New Zealand. Det kan tenkjast at styresmaktene i Noreg har henta inspirasjon i dei nye endringane som vart innført på New Zealand i 2001 med større innslag av samordning.

«Velferdsstatens verste fiender er de som er i mot fornying,» sier statsminister Jens Stoltenberg, som leder dagens rød/grønne regjering. Foto: Guri Dahl (utsnitt).

På New Zealand er det no ein debatt om kor fruktbare nettverk er i forvaltninga. Horisontale nettverk vil ofte krevje at fleire departementsgrenser eller organisasjonsgrenser kryssast. Det kan bli uklart kven som eigentleg sit med det reelle og formelle ansvaret for ei opp-gåve, når sakshandsaminga ikkje i like stor grad følgjer hierarkisk tenesteveg. Prosjektleiaren kan til dømes ha andre type forventingar enn linjeleiaren. Samstundes kan slike nettverk gje rom for innovative løysingar og nye tankar. Det kan vera fruktbart med nye arbeidsmåtar. Colbjørnsen (2004) argumenterar for at slike løysingar vil føre til gråsoner og at slike gråsoner gjer at leiarane i offentleg sektor møter nye krav og utfordringar som dei må handtere. Eit viktig poeng med organiseringa av offentleg sektor er at reformer og større endringar har preg av kompromiss, paradoks og dilemma. Det er vanskeleg å løyse alle problem og utfordringar med enkle organisatoriske grep. Utfordringa vert difor å finne ein god balanse mellom fokus og breidde i organisasjonsutforminga. I tillegg er det naudsynt å gjera eit val med omsyn til kva for grad av formalisering som er ynskjeleg.

Erfaringane frå New Zealand viser at politiske og administrative leiarar ikkje kjem utanom samarbeid på tvers av saksområde dersom politikarane skal nå sentrale målsetjingar. Det kan difor vera nyttig lærdom for politiske og administrative leiarar i Noreg å sjå korleis leiarar på New Zealand handterer desse paradoksa og spenningane. Det er grunn til å tru at administrative leiarar i framtida i større grad må handtere slike dilemma utan formelle styringsverktøy. Til dømes er det mindre fokus på formell kontraktstyring i dag på New Zealand. Tidlegare var det også stort fokus på å gjera formelle organisatoriske endringar for å unngå slike gråsoner på New Zealand (Colbjørnsen 2004). Kanskje vil vi i framtida sjå ei utvikling mot meir bruk av nettverk og team av ulike slag enn det som tradisjonelt er tilfelle i fleire land. Stimulering, motivasjon, støtte, formidling av verdiar og løfte i flokk kan kanskje kome til å utfordre meir formell kontroll og instruksjon. Det er grunn til å tru at tradisjonelle byråkratiske styringsprinsipp framleis vil vera fruktbare prinsipp for offentleg sektor i Noreg, men at dei i større grad vert utfordra og kombinert med andre prinsipp, som til dømes nettverkstyring. Dette kan gjera offentleg sektor meir kompleks, med innslag av ulike organisasjonsformer og styringsprinsipp med forskjellig grad av formalisering.

På New Zealand er det no ein debatt om kor fruktbare nettverk er i forvaltninga.

Norman (2003) hevdar at NPM har ført til meir formalisering av koplingane mellom politikk og administrasjon på New Zealand. Denne formaliseringa har nokre gonger vore relativt uproduktiv og uheldig, med meir vektlegging av åtferdskontroll enn resultatskontroll. Substansielle spørsmål har ikkje fått det fokuset som har vore ynskjeleg på somme område. Statsrådane er i stor grad avhengig av gode samarbeidstilhøve til forvaltninga for å få til gode løysingar på aktuelle samfunnsproblem. Eit hovudfunn i ein studie (Christensen og Lægreid 2002) viser at det i Noreg er eit høgt tillitsnivå mellom politiske og administrative leiarar. Omforminga av departementa til sekretariat for den politiske leiinga fører ofte til at departementsrådane vert tettare knytt opp mot den politiske leiinga, medan avstanden til etats - og selskapsleiarar vert noko større. Ofte vil det vera vanskeleg å skilje klårt mellom politikk og administrasjon i praksis. Det kan

tale for at det er viktig med formelle rammer som gjev rom også for uformelle prosessar og ein kultur for samarbeid og tillit. Meir formalisering kan potensielt forstyrre eit slikt samarbeidsklima med innslag av uformelle prosessar. Dei siste endringane på New Zealand viser at kulturelle trekk spelar ei rolle. Eit poeng kan difor vera å unngå for skarpe grensedragningar mellom ulike aktørar i offentleg sektor.

Eit anna moment er at kontekst er viktig, og at konteksten påverkar om organisasjonen fungerar slik han vart tiltenkt. Det er difor ikkje sannsynleg at eit sett av løysingar eller ein modell vil fungere like godt i alle type offentlege organisasjonar eller på alle saksområde. Dei radikale reformene som vart innført på 1980-talet på New Zealand var på mange måtar relativt standardiserte organisasjonsløysingar. Desse reformene tok ikkje omsyn til at forskjellige oppgåver og saksområde kanskje burde ha ulik utforming. På New Zealand har til dømes dei siste endringane medført at det har blitt meir sentralisering og hierarkisk styring på visse saksområde, medan meir nettverkstyring er sentral på andre fagområde. Det kan tyde på at New Zealand nå i større grad tek omsyn til konteksten og mangfaldet, kor ulik type oppgåver og tiltak kan krevje ulik organisatorisk utforming. Hierarkiske trekk kan gje grunnlag for meir stabile løysingar på visse område, medan fleksible nettverk kan gje grunnlag for kreative og innovative løysingar på andre område. Ofte vil det også vera slik at det andre land gjer ikkje automatisk kan overførast eller kopierast med hell til det offentlege styringsapparatet i Noreg, mellom anna på grunn av mangel på kulturelt samsvar. Ideologiimport frå andre land kan også vera eit hinder for nytenking her heime (Christensen et el. 2004, Olsen 2005). Det bør difor alltid gjerast ei grundig vurdering før organisasjonsløysingar kopierast og overførast frå andre sektorar og andre land.

Modernisering og fornying. To ulike konsept for offent- leg sektor?

Vil den nye regjeringa i Noreg med Sosialistisk Venstrepari, Senterpartiet og Arbeidarpartiet føre til ein endra kurs i forvaltningspolitikken? Den nye regjeringa gjev uttrykk for at dei vil ha ein ny kurs i forhold til den førre regjeringa med Høgre, Venstre og Kristeleg Folkeparti. Den førre regjeringa var oppteken av modernisering medan denne regjeringa er oppteken av fornying. Men kva er eigentleg skilnaden mellom modernisering og fornying? Er dette berre språkleg symbolbruk eller basert på reelle forskjellar? Fornyings - og administrasjonsminister Grande Røys (SV) freistar å gje inntrykk av at det er ein faktisk forskjell mellom modernisering og fornying. På fylkesmannsmøtet 6. desember 2005 sa Grande Røys (2005) at « modernisering i den førre regjeringas munn, var å privatisere og konkurranseutsetje offentleg sektor, medan vi har ambisjonar om å fornye og utvikle offentleg sektor som offentleg sektor». Ho vil difor markere klar avstand mellom forvaltningspolitikken til denne regjeringa og den førre regjeringa. I følgje Grande Røys (2006) er tilhengjarane av modernisering oppteken av at offentleg sektor er « gamaldags». Ho er ikkje samd i denne konklusjonen.

Den nye reg jeringa g jev uttrykk for at dei vil ha ein ny kurs i forhold til den førre reg jeringa med Høgre, Venstre og Kristeleg Folkeparti. Den førre reg jeringa var oppteken av modernisering medan denne reg jeringa er oppteken av fornying ..

Grande Røys (2006) legg vekt på ulempene ved NPM, og viser til konklusjonar i den siste Maktutreiinga (Østerud, Engelstad og Selle 2003). Statsråden hevdar at reindyrking av roller har ført til ein meir fragmentert stat. For mykje strukturell fristilling kan skape problem med heilskapen og samanhengen mellom ulike tiltak. Utfordringa er å samordne ulike oppgåver i forvaltninga for å sikre gode resultat. Det er difor viktig å utvikle gode organisasjonsløysingar som gjev gode vilkår for politisk styring og samordning. Ministeren er usikker på om offentleg sektor har lukkast med å bruke marknadsliknande modellar frå privat sektor som førebilete for offentleg sektor. Dette viser skepsis til NPM som styringsfilosofi (Grande Røys 2006). Ut frå argumentasjonen indikerer ho at fornying er noko anna enn modernisering, og at modernisering ligg tett opp til NPM. Her ser det ut til at statsråden er oppmerksam på og skeptisk til dei endringane som vart gjort på New Zealand på 1980-talet. Ho er redd for at stor grad av spesialisering kan føre til auka fragmentering. Det kjem likevel ikkje heilt klart fram kva som ligg i omgrepet fornying.

Kva meiner så Arbeidarpartiet om denne saka? På den eine sida har Jens Stoltenberg proklamert at han er tilhengjar av fornying av offentleg sektor og at det er ein føresetnad for sterke fellesskapsløysingar, i tråd med synspunkta til Grande Røys. « Velferdsstatens verste fiender er de som er i mot fornying», hevdar statsministaren (Stoltenberg 2006). På den andre sida er det likevel spenningar internt i regjeringa om innhaldet i forvaltningspolitikken. Stoltenberg omtalar fleire av dei siste åras reformer som positive og gode løysingar på aktuelle samfunnsproblem. I avisa Dagens Næringsliv 7. januar 2006 var overskrifta på ein kronikk med Stoltenberg som forfattar « Moderne fornying». Språkbruken kan gje inntrykk av at Arbeidarpartiet ikkje tek like stor avstand frå moderniseringsprosjektet slik Grande Røys gjer i sin argumentasjon, men at han står i ein mellomposisjon mellom modernisering og fornying.

Grande Røys (2005) kan karakteriserast som noko meir skeptisk enn Stoltenberg (2006) til tidlegare reformer: « Vi har vore kritiske til korleis tidlegare reformer har vorte satt i verk», hevdar ho. Her legg Grande Røys vekt på at vilkåra for styring og kontroll endrast ved fristilling: « Etablering av selskap, stiftingar og andre sjølvstendige organisasjonsformer har endra vilkåra for demokratisk styring ved at det ikkje lenger er ei ubroten styringsline». Det kan her sjå ut som om statsråden er oppteken av den hierarkiske dimensjonen, kor fristilling kan svekkje statsrådens høve til instruksjon. Argumentasjonen til Grande Røys (2006) trekkjer i retning av den samfunnstyrande stat, kor statens rolle er å styre samfunnet ut frå ynskjer og visjonar om det gode samfunn hjå den politiske leiinga (Olsen 1988). Staten som supermarknad med vektlegging av New Public Management vert nedtona i utsegna til fornyingsministeren. Samstundes er det eit trekk ved visjonen til den nye regjeringa som peikar meir i retning av staten som supermarknad. Dette er felles i argumenta til både Stoltenberg og Grande Røys, kor det er fokus på brukarane og deira viktige rolle i samfunnet. Brukarrolla trekkjer i retning av ei direkte form for demokrati med vektlegging av individuelle rettar og ynskjer, men kor det kollektive aspektet og fellesskapsløysingane nedtonast. Den tradisjonelle statsborgarrolla kan dermed få mindre fokus (Christensen et al. 2004).

Litteraturliste

Boston, J. og C. Eicbaum (2005): «State Sector Reform and Renewal in New Zealand: Lessons for Governance». Paper prepared for conference on «Repositioning of Public Governance – Global Experiences and Challenges», sponsored by the Department of Political Science, National University, the Civil Services Development Institute, and NSFG Foundation, Taipei, 18-19 November 2005

Boston, J., J. Martin, J. Pallot og P. Walsh (1996): Public Management: The New Zealand Model. Auckland: Oxford University Press

Christensen, T. og P. Lægreid (2001a): «A Transformative Perspective on Administrative Reforms». I T. Christensen og P. Lægreid (red.), New Public Management. The Transformation of Ideas and Practice. Aldershot: Ashgate

Christensen, T. og P. Lægreid (2001b): «New Public Management - Undermining Political Control?». I T. Christensen og P. Lægreid (red.), New Public Management. The Transformation of Ideas and Practice. Aldershot: Ashgate

Christensen, T. og P. Lægreid (2002): Reformer og lederskap. Omstillinger i den utøvende makt. Oslo: Scandinavian University Press

Christensen, T. og P. Lægreid (2004a): «Regulatory agencies – the challenges of balancing agency autonomy and political control». Paper presented at the 20

Anniversary Conference of the Structure and Organization of Government Research Committee of the International Political Science Association. Vancouver, June 15-17, 2004

Christensen, T. og P. Lægreid (2004b): «Restructuring of central government – declining political control? Paper presented at the Second Round Table on Administrative Reforms in a Comparative Perspective». Supported by the Ruhrgas Foundation. University of Potsdam 12-13 November 2004

Christensen, T., P. Lægreid og I. Stigen (2004): «Performance Management and Public Sector Reform: The Norwegian Hospital Reform». Paper presented at the EGPA conference, Ljubljana, September 1–4 2004

Christensen, T., Lægreid P., Roness P. G. og Kjell Arne Røvik (2004): Organisasjonsteori i offentlig virksomhet. Oslo: Aschehoug / Tanum – Norli

Colbjørnsen Ø. (2004): Modernisering og fornyelse i staten. Erfaringer, dilemmaer og utfordringer for toppledere. Moderniseringsdepartementet

Egeberg, M. (1984): Organisasjonsutforming i offentlig virksomhet. Oslo: Aschehoug/Tanum – Norli

Egeberg, M. (2003): «How Bureaucratic Structure Matters: An Organizational Perspective». I B. Guy Peters og Jon Pierre (red.), Handbook of Public Administration. London: Sage Publications

Fimreite, A. L. og P. Lægreid (2005): «Specialization and coordination: Implications for integration and autonomy in a multi-level system». Paper presented at the EGOS Colloquium «Institutional Change and Transformation of Public Organizations. Berlin, 30. June-2, July 2005

Grande Røys (2005): « Fornying av offentleg forvaltning – forvaltningsreform mv». Innleiing på fylkesmannsmøte i Oslo 6. desember

Grande Røys, H. (2006): « Ei ny plattform for styring, organisasjon og leiarskap i fornying av forvaltningen». Foredrag statens topplederkonferanse 31. januar 2006

Gregory, R. (2005): «Theoretical Faith and Practical Works: De – autonomizing and Joining – Up in the New Zealand State Sector». Paper prepared for the SCANCOR workshop on «Autonomization of the State: From Integrated Models to Single Purpose Organizations», Stanford University, 1. – 2. April 2005

Grønlie, T. (2001): « Varige spenninger i styrings- og forvaltningspolitikken». I B. S. Tranøy og Ø. Østerud (red.) Den fragmenterte staten. Oslo: Gyldendal Akademisk

Hommen, K. O. (2003): « Tilsynspolitikk i Norge: Utflytting og autonomi». Paper no 17. Bergen: Rokkansenteret

Lægreid, P. og O. K. Pedersen (red.) (1999): Fra oppbygning til ombygning i staten. København: Jurist – og Økonomiforbundets forlag

Norman, R. (2003): Obedient Servants? Management Freedoms and Accountabilities in the New Zealand Public Sector. Wellington: Wictoria University Press

Olsen, Johan P. (1988): Statsstyre og institusjonsutforming. Oslo: Universitetsforlaget

Olsen, Johan P. (2005): «Maybe it is time to rediscover bureaucracy?». Working paper nr. 10. Oslo: Arena

Ot.prp. nr. 66 (2000-2001): Om lov om helseforetak m.m. (Helseforetaksloven)

Pollitt, C., and G. Bouckaert, (2004): Public Management Reform. A Comparative Analyses. Oxford: Oxford University press

Report of the Advisory group on the Review of the Centre (2001): Presented to the Ministries of State Services and Finance

Sahlin – Andersson, K. (2000): «Arenas as Standardizers». I N. Brunsson, B. Jacobsen and Associates. A world of Standards. Oxford: Oxford University Press

Schick, A. (1996): «The Spirit of Reform: Managing the New Zealand State Sector in a Time of Change». A report prepared for the State Services Commission and the Treasury, Wellington

St. meld. nr. 14 (2002-2003): Samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten

St. meld. nr. 17 (2002-2003): Om statlige tilsyn

Stoltenberg, J. (2006): « Moderne fornying». Dagens Næringsliv 7. januar 2006

Østerud, Ø., F. Engelstad og P. Selle (2003): Makten og demokratiet. En sluttbok fra Makt- og demokratiutredningen. Oslo: Gyldendal Akademisk