FRYKTEN FOR DEN DOMINERENDE ADMINISTRASJONEN HAR VÆRT EN GJENGANGER I DEN POLITISKE OG AKADEMISKE DEBATTEN OMKRING DEMOKRATI OG BYRÅKRATI OGSÅ I NORGE.

Forholdet mellom politikere som skiftes ut gjennom valg med mer eller mindre faste tidsintervaller og fast ansatte administrative ledere har opptatt statsvitere og samfunnsvitere i godt over 100 år. Den mer systematiske omhandlingen av fenomenet kan i Europa ledes tilbake til Max Weber, som i detalj beskrev hvordan byråkratier kunne utvikles som effektive og lojale apparater for en skiftende ledelse, men også hvordan byråkratier kunne bli dominerende og føre hele sam-funn inn i «rasjonalitetens jernbur» der det ikke var store plassen for «sunt bondevett» eller «legmenn». I USA diskuterte senere president Woodrow Wilson inngående hvordan man kunne komme seg ut av en situasjon der administrasjonen var blitt sterkt partipolitisert, en situasjon Wilson betegnet som «råtten».

På statlig nivå ble det i lang tid etter den forrige maktutredningen snakket om Stortinget som sandpåstrøer på grunn av en dominerende administrasjon i tett interaksjon med interesseorganisasjoner. På lokalt nivå er begrepet rådmannsvelde et godt innarbeidet begrep, og mye av de endringene som ble gjort i forholdet mellom politikk og administrasjon i forbindelse med den nye kommuneloven i 1993 kan sies å være et forsøk på å styrke den politiske styringen over administrasjonen. Også innføringen av de mange ulike reformer som ofte går under den ganske upresise betegnelsen New Public Management, har i mange tilfeller hatt som eksplisitte intensjoner å styre og kontrollere en presumptivt ustyrlig administrasjon. Og selv i mer akademiske kretser har den fast ansatte administrasjonen i enkelte tilnærminger tatt rollen som den store, stygge ulven.

Mest kjent er enkelte amerikanske økonomer som innenfor rammene av det som løselig kan kalles prinsipal/agent teori har utviklet sofistikerte modeller for hvordan valgte politikere og fast ansatte administratorer utvikler systematisk forskjellige interesser, hvordan administrasjonen benytter sin monopolistiske situasjon og overlegne informasjon og fagkunnskap for å lure eller presse politikerne, og hvordan politikerne av ulike årsaker ikke er i stand til å overvåke og styre en stadig mektigere administrasjon. Nå skal det sies at disse teoriene er blitt betydelig nyansert over årene, spesielt antagelsen om at administrasjonen ikke bare prøver å lure og presse politikerne, men også klarer det.

Det som likevel er underkastet overraskende lite empirisk forskning, er noen av grunnantagelsene som ligger under frykten for den byråkratiske dominansen. En av de mest sentrale forutsetningene er knyttet til at det faktisk foreligger systematiske interesseforskjeller mellom politikere og administratorer. I det følgende skal jeg med utgangspunkt i en større empirisk undersøkelse av forholdet mellom politikk og administrasjon i 30 sørlandskommuner se nærmere på denne sentrale forutsetningen.

Funnene er vanskelig å generalisere til en annen politisk kontekst (for eksempel fra den lokale formannskapsmodellen til det statlige parlamentariske system) og til en annen administrativ kontekst (for eksempel til politiske sekretariater som departementer versus mer tjenesteytende sektorer i kommunene). Flere indikasjoner tyder likevel på at de 30 kommunene i undersøkelsen ligner mye på andre kommuner i Norge, og at funnene nok kan overføres til en større gruppe kommuner.

Politikere og administrative ledere – grunnleggende uenighet?

At politikere og administrative ledere, som alle andre mennesker, kan være uenige i enkeltsaker, bør ikke overraske noen. Den typen uenighet er selvfølgelig viktig i den enkelte sak, men så lenge det er snakk

om enkeltstående saker og det ikke alltid er de samme partene som er uenige, representerer dette neppe noe stort demokratisk problem. Det er betydelig mer problematisk hvis det kan påvises at politikere og administratorer har stabile og systematiske interesseforskjeller, slik enkelte teorier omkring administrasjonens virkemåte har antatt.

For det første har administratorenes egeninteresse vært brukt som en forklaring på hvorfor offentlig sektor vokser så sterkt. Forklaringen er at den enkelte administrator har en egeninteresse i størst mulig budsjett – det gir innflytelse, prestisje, og lignende – og derfor stadig ber om mer penger enn det hun eller han egentlig trenger for å yte det folket trenger eller etterspør. For det andre, som en variasjon over det første tema, har administrasjonen interesse i størst mulig slakk, det vil si frie ressurser som ikke er bundet opp i nødvendig tjenesteyting. Dette kan de bruke til morsomme ting som fine kontorer, rolige dager på jobben, spennende tjenestereiser og mye, mye mer. For det tredje er administratorene svært skeptisk til alt som smaker av endring og reform. En grunn til det siste kan være at endring er slitsomt og til dels dypt forstyrrende for et godt etablert byråkrati. En annen grunn kan være at mange av de reformer som er blitt foreslått i offentlig sektor i senere år har en slagside der hensikten er å få bedre kontroll over administrasjonen, og å minske sannsynligheten for å operere med slakk (jfr. for eksempel konkurranseutset-ting).

  • En av de mest sentrale forutsetningene er knyttettil at det faktisk foreligger systematiske interesseforskjeller mellom politikere og administratorer.

  • Politikerne var betydelig mer ekspansive enn de administrative lederne. Men å betrakte politikere og administratorer som homogene grupper er en relativt urealistisk tilnærming.

  • I enkelte tilfeller er det faktisk slik at forskjellene i synet på ekspansivitet er større mellom eliten og periferien i samme parti enn det er mellom medlemmer i to ulike partier.

I internasjonal sammenheng foreligger det som sagt enkelte, men overraskende få, studier av hvorvidt det finnes slike klare interesseforskjeller mellom administratorer og politikere på de ovenfor nevnte områdene. Og funnene i de få studiene som finnes gir langt fra klare konklusjoner. Vel viser det seg at administrasjonen som regel presenterer budsjettønsker som er høyere enn de var året før, men enkelte studier viser at høye budsjettønsker ofte skyldes et politisk press og at politikere i enkelte tilfeller er betydelig mer ekspansive enn administrasjonen. Vel viser det seg at offentlig sektor har vokst betydelig, men flere studier stiller spørsmålstegn ved hvorvidt alle i administrasjonen tjener noe særlig personlig på en slik vekst. Og vel viser enkelte studier at offentlig ansatte er mer skeptiske til reformer, men enkelte studier viser også at administratorer faktisk har vært klare pådrivere i å få gjennomført reformer på tross av politisk mot-stand.

I vår studie ble det sendt ut et spørreskjema til samtlige kommunestyrepolitikere og samtlige administrative ledere på tre ulike hierarkiske nivåer (rådmann med stab, etatsledere eller tilsvarende samt leder for funksjonelt område som for eksempel en soneleder). Undersøkelsen ble gjennomført to ganger med identiske spørsmål, første gang et halvt år etter valget i 1999 og siste gang et halvt år før valget i 2003. Slik kan det også spores hvilke eventuelle endringer som har skjedd i en valgperiode. Det siste er interessant fordi det er en slags folkelig antagelse om den smilende rådmannen som lett overbærende sier at «Det tar et år å lære opp en ny politiker», og med dette mener at det tar et år å få en politiker til å forstå de administrative synspunktene og dermed å tenke som administrasjonen.

Administrasjonen som budsjettmaksimerere

Hvor ekspansive politikere og respondenter er, målte vi gjennom å be respondentene ta stilling til hvorvidt et stort antall kommunale oppgaver (22 i alt) burde tilføres mer eller mindre ressurser. Disse ble summert, og jo mer man ville tilføre mer ressurser til ulike områder, desto mer ekspansiv ble man definert som. Når vi sammenlignet politikere og administrasjon direkte som to homogene grupper fikk vi et resultat som viste en klar forskjell, dog i en annen retning enn det mange av de opprinnelige teoriene skulle anta. Politikerne var betydelig mer ekspansive enn de administrative lederne. Men å betrakte politikere og administratorer som homogene grupper er en relativt urealistisk tilnærming. I en mer detaljert analyse ble det sett på hvilke forskjeller det kunne foreligge mellom medlemmer av ulike partier, hvorvidt sentralitet – for politikere om de sitter i posisjon eller ikke og hvorvidt de innehar sentrale posisjoner i parti eller politiske organer, for administrasjonen hva slags hierarkisk nivå de befinner seg på - betydde noe, og hvorvidt det kunne foreligge andre typer forskjeller, for eksempel mellom kvinner og menn samt ulike alders- og utdannings-grupper.

I den mer avanserte analysen kom blant annet følgende klart fram

  • de administrative lederne er mer restriktive enn politikere i alle politiske partier

  • det er stor forskjell mellom de politiske partene, der – ikke helt overraskende – SV, Ap og til en viss grad Venstre fremstår som klart mest ekspansive, med KRF som det klart mest restriktive partiet

  • jo mer sentralt man sitter enten i politikken eller i administrasjonen, jo mer restriktiv blir man

At KRF fremstår som det mest restriktive partiet må delvis forstås ut fra den stilling partiet har på Sørlandet som et av de største partiene, og dermed et parti som vanligvis inngår i den styrende koalisjonen i kommunen. Denne posisjonen pålegger partiet et større ansvar for å balansere utgifter enn det vi forventer av partier som sitter mer perifert og i opposisjon. Det som virker klart er at det er de ulike rollene partiene har, selvfølgelig i tillegg til deres politiske grunnlagssyn, som bestemmer deres syn på kommunale utgifter. Her fremstår faktisk administrasjonen mer som en budsjettminimerer enn en budsjettmaksimerer, en administrasjon som demper de politiske ønsker om mer til de fleste. Spesielt gjelder dette de mest sentrale administrative lederne, og de mest sentralt plasserte politikerne. I enkelte tilfeller er det faktisk slik at forskjellene i synet på ekspansivitet er større mellom eliten og periferien i samme parti enn det er mellom medlemmer i to ulike partier.

Flere indikasjoner tyder på at forholdet mellom politikk og administrasjon i sørlands- kommunene kan overføres til en større gruppe kommuner og andre politiske og administrative styringsnivåer. Kilde: Visit Sørlandet 2006.

Administrasjonen som slakk-maksimerer

Når det gjelder prioritering av ulike saksfelt finner vi noen relativt stabile forskjeller mellom politikere og administrasjonen. For det første ønsker de administrative lederne systematisk mer ressurser til interne administrative oppgaver som planlegging, organisasjonsutvikling og personalarbeid enn det politikerne gjør. Dette kan tolkes på – minst – to måter. Vi kan velge en mistenkeliggjørende, og påstå at dette er en indikasjon på at administrasjonen ønsker å maksimere slakk. Det er jo nettopp penger gitt til intern administrasjon som kan benyttes til mer morsomme ting enn bare å administrere tjenesteyting. Men vi kan også velge en mer forsonende tolkning, nemlig at dette er et bilde av en situasjon der mange politikere – ganske urealistisk – egentlig ville ønsket seg en administrasjon helt uten administrative ressurser. Det ville betydd mer til tjenesteyting, og mer å vise til med hensyn på velgerne. Dermed må administrasjonen kjempe en kamp for å opprettholde ressurser til nødvendige interne oppgaver og funksjoner.

For det andre virker administrasjonen betydelig mer positiv til å prioritere oppgaver og sektorer som signaliserer mer postmoderne verdier, som kultur og miljøvern. Her nærmer administrasjonen seg politiske partier som SV, AP og Venstre, og distanserer seg fra FRP som er klart mest negativ til denne delen av den kommunale virksomheten. Men når det gjelder forklaring av hvilke saksfelt den enkelte vil prioritere er det ett forhold som er viktigere en alle andre: hva slags oppgave man selv arbeider mest med i kommunen. Både politikere og administratorer er spesialisert, dog på litt ulike måter og i ulike grader. Selv om de undersøkte kommunene utviser en stor variasjon i hvordan de er spesialisert – her finner vi kommuner organisert etter tradisjonell etats- og hovedutvalgsmodell, funksjonsorganisert, resultatenheter og blandede modeller – viser det seg at alle arbeider mer med en type oppgaver enn med andre. Hva du arbeider mest med, ser også ut til å bestemme hva du vil ha mer penger til. Ikke akkurat sjokkerende nytt, men en betydelig utfordring for de som tror at valg av nye organisasjonsmodeller skal frelse oss fra sektoriseringssyndromet.

Administrasjonen som bremsekloss

I løpet av de siste tiårene har offentlig sektor generelt, og kommunesektoren spesielt, gjennomgått en betydelig reformprosess. Etter den nye kommuneloven i 1993 har vi opplevd en omfattende eksperimentering med nye organisasjonsformer, både på politisk og administrativt nivå. Den tradisjonelle modellen med politiske underutvalg og korresponderende administrative sektorer er i mange kommuner forlatt til fordel for mer konsernlignende modeller, eller andre former for politisk organisering. Samtidig er mange reformer som ofte samles under paraplybetegnelsen New Public Management – innføring av resultatstyring og –kontroll, resultatavhengige lønnssystemer, konkurranseutsetting og friere brukervalg av kommunale tjenester – blitt innført i mange kommuner. Det diskuteres også omfattende reformer på politisk nivå, med tendenser til politisk profesjonalisering, noe som gir seg utslag i flere fulltidspolitikere og høyere honorarer for politisk virksomhet. Og sist, men ikke minst, er det en til dels opphetet debatt om kommunestruktur, manifestert i spørsmålet om kommunesammenslåinger.

Det er en utbredt stereotypi at den offentlige administrasjonen, herunder den kommunale, vil ha en tendens til å motsette seg alle typer endringer og dermed fungere som en slags sand i maskineriet. Politikerne vil drive fram endringer, ofte på tross av betydelig mot-stand fra administrasjonen. Men hvor sant er dette?

HVA DU ARBEIDER MEST MED, SER OGSÅ UT TIL Å BESTEMME HVA DU VIL HA MER PENGER TIL. IKKE AKKURAT SJOKKERENDE NYTT, MEN EN BETYDELIG UTFORDRING FOR DE SOM TROR AT VALG AV NYE ORGANISASJONSMODELLER SKAL FRELSE OSS FRA SEKTORISERINGS-SYNDROMET.

I spørreskjemaet spurte vi politikere og administratorer om deres holdninger til ulike typer reformer i kommunene. Her skal jeg bare se på to grupper av reformer, de jeg ovenfor samlet under betegnelsen New Public Management reformer og kommunesammenslåinger.

Når vi bare sammenligner politikerne og administratorene som to grupper, finner vi en del forskjeller, dog litt andre enn vi kunne forventet ut fra en hypotese om at administrasjonen ville motsette seg alle typer endringer. Det er en tendens til at administrasjonen er noe mer negativ til NPM-reformer enn politikerne, men de er betydelig mer positive til kommunesammenslåinger enn politikerne. Går dypere i materien og splitter opp politikere og administratorer i ulike undergrupper, forsvinner imidlertid den generelle forskjellen mellom politikere og administratorer. Derimot trer det fram et klart bilde av betydelige politiske forskjeller, det vil si betydelige forskjeller i synspunkter på reformer mellom medlemmer av ulike politiske partier.

Ikke uventet finner vi en betydelig forskjell i synet på NPM-reformer mellom politiske partier på venstre- og høyresiden. Medlemmer av SV og AP er klart mest skeptiske til denne typen reformer, mens medlemmer av FRP og Høyre er svært positive. På denne dimensjonen plasserer faktisk de politiske partiene seg tilnærmet utvetydig langs den klassiske venstre/høyredimensjonen i norsk politikk. Og hvor finner vi da administrasjonen? Jo, midt mellom de politiske fløy-ene, nært opp til synspunktene blant medlemmer i sentrumspartiene Venstre, Senterpartiet og KRF. Administrasjonen er ikke veldig positiv til slike reformer, men heller ikke veldig negativ. Skal administrasjonens posisjon beskrives, er lunkent positiv den beste betegnelsen.

Også når det gjelder synet på kommunesammenslåinger trer det fram et bilde av betydelige partipolitiske forskjeller, men her er

dimensjonen forskjellig fra den forrige. Her utgjør medlemmer av Senterpartiet den ene ytterligheten, det vil si svært negativ til kommunesammenslåinger, mens medlemmer fra Høyre og FRP plasserer seg på den andre ekstremsiden av skalaen. Og administrasjonen? Nok en gang midt mellom ytterpunktene, som en slags lunkne tilhengere av kommunesammenslåing.

Det morsomme, hvis det går an å bruke en slik betegnelse, er at holdningene til de to typene av reformer – NPM og kommunesammenslåinger – i stor grad faller sammen med det vi kan kalle de to klassiske politiske skillelinjer i norsk politikk: Høyre/venstredimensjonen og sentrum/periferidimensjonen. I figuren nedenfor er de politiske partiene og administrasjonens holdninger plassert i forhold til disse skillelinjene. Går vi enda dypere i analysen, trer det fram nye skillelinjer. Når det gjelder holdning til de mer markedsorien- terte NPM-reformene er det tendenser til at den politiske og administrative eliten – de som sitter høyt i det administrative hierar- kiet og innehar sentrale politiske stillinger og verv – er mer positiv enn mer perifere politikere og administratorer. Denne typen reformer er de også mye mer positive til i store kommuner, noe som kan tyde på at det er der reformene oppleves mest relevante.

«Politikere kommer og går, byråkratiet består» (Ludvig von Mises)

Partienes og administrasjonens holdning til NPM og kommune- sammenslåing

Det er tydelig at de som har erfaring fra arbeid i privat sektor, både politikere og administratorer, er pådrivere for denne typen reformer. Ikke så rart, mange av disse reformene er hentet fra privat sektor. Når det gjelder holdning til kommunesammenslåing er disse først og fremst avhengig av hvor tett man er forbundet med kommunen. Er man født, vokst opp i og bor i kommunen, er man langt mer skeptisk til kommunesammenslåing enn hvis man kommer fra en annen kommune. Igjen har kommunestørrelse betydning, i den forstand at det er politikere og administratorer i de største kommunene som er de mest positive til kommunesammenslåing.

Politiske turister – om å tilpasse seg stedets skikker

Liberalisten Ludwig von Mises skrev i sin berømte – og beryktede – bok om byråkratiet på slutten av 1930-tallet den berømte setningen om at «politikere kommer og går, byråkratiet består». I dette la han en spesiell betydning, som også Weber hintet om, nemlig at valgte politikere ville komme inn i en politisk og byråkratisk virkelighet som var ny og ukjent for dem. I dette ukjente landskapet ville de alle trenge en god turistguide som fortalte dem hva de burde legge merke til, hvordan de burde opptre og hva de for all del ikke måtte gjøre. Og hvem var bedre egnet til å gjøre dette enn nettopp de fast ansatte byråkratene? Dermed var det en frykt for at politikerne raskt ville legge av seg sin «brennende politiske sjel», og tilegne seg de mer «kjølige» byråkratiske tanke- og handlemåter. Når alle tenker likt er det ingen uenighet og konflikt.

Hvorvidt slike sosialiseringsprosesser finner sted eller ikke er selvfølgelig vanskelig å måle. I vår undersøkelse ble det likevel gjort et forsøk på dette ved at den samme gruppen politikere og stort sett den samme gruppen administratorer ble spurt om de samme spørsmålene på to ulike tidspunkt; noen få måneder etter et valg (1999) og noen få måneder før et nytt valg (2003). Hvis politikernes holdninger ble utformet slik jeg har beskrevet ovenfor skulle vi også forvente at politikernes holdninger til budsjettekspansivitet, hvilke områder man bør prioritere og til ulike kommunale reformer, ville nærme seg administrasjonens holdninger. Tabellen neste side viser hvordan politikere og administrative ledere plasserer seg (gjennomsnittlig) på de ulike dimensjonene, unntatt prioritering av ulike saksfelt som er vanskelig å oppsummere kort og enkelt i en tabell.

Bildet som trer fram av tabellen støtter ikke klart og entydig opp under antagelsen om at politikernes synspunkter nærmer seg administrasjonens over tid. Når det gjelder holdninger til NPM-reformer øker faktisk forskjellen mellom politikere og administratorer i perioden, selv om begge gruppene blir i gjennomsnitt mer skeptiske til denne typen reformer mellom de to tidspunktene. Når det gjelder ekspansivitet og holdninger til kommunesammenslåing blir riktignok politikernes holdninger litt likere administrasjonens synspunkter, som utviser noe sterkere stabilitet. Men likevel er det klart signifikante forskjeller i synspunkter mellom de to gruppene også etter at politikerne har fungert i nesten en hel valgperiode.

Noen avsluttende betraktninger

I utgangspunktet kan det virke som om det foreligger systematiske interesseforskjeller mellom politikere og administratorer, dog i en litt annen retning enn det vi kunne forvente ut fra ulike teorier på dette feltet. Men går vi nærmere inn i materien, trer det fram et bilde der en dikotomi mellom politikk og administrasjon blir alt for enkel. Når det gjelder de holdningene vi har analysert, viser det seg at det er andre skillelinjer som er av større betydning. Spesielt viktig er de underliggende dimensjonene partipolitikk og organisatoriske roller.

Det som absolutt forklarer mest av variasjonen i synspunkter på hvor ekspansiv kommunen bør være, hva slags saksfelt som bør prioriteres og hvor man står i forhold til sentrale reformer, er partipolitisk tilhørighet. Grupper skiller seg klart fra hverandre, og gruppene er det samme som partipolitiske grupperinger. Ikke overraskende er partier på venstresiden mer ekspansive, vil gi mer til kultur og miljøtiltak

Politikere og administrative lederes holdning til ekspansivitet, NPM og kommunesammenslåing

 

Politikere 2000

Administratorer 2000

Differanse 2000

Politikere 2003

Administratorer 2003

Differanse 2003

Ekspansivitet

(minimum 28 – maksimum 88)

53,2

50,5

2,7

52,8

50,4

2,4

Holdning til NPM-reformer

(0=negativ, 4=positiv)

2,27

2,20

0,07

2,00

1,81

0,19

Holdning til kommunesammenslåing

(0=negativ, 4=positiv)

1,95

2,26

0,31

2,04

2,25

0,21

og er mer skeptisk til markedsinspirerte reformer. Og ikke overraskende har medlemmer fra høyresidens partier motsatte holdninger. Ikke overraskende er et motkulturparti som Senterpartiet det som er klart mest negativ til kommunesammenslåinger, og like lite overraskende er det at det urbane partiet Høyre står på motsatt side. Mer overraskende er det at administrasjonen som gruppe plasserer seg nokså midt mellom partipolitiske grupperinger i synet på reformer, i synet på hvilke sektorer i kommunen som bør prioriteres, og at de er betydelig mindre ekspansive enn politikerne.

Dette er overraskende fordi mange har trodd at administrasjonen, som jeg har argumentert for tidligere, systematisk ville ha avvi- kende synspunkter i forhold til politikerne. Og overraskende fordi, som enkelte har trodd, administrasjonen i stor grad ville ha synspunkter som er sammenfallende med de synspunkter vi vil finne blant representanter fra politiske partier på venstresiden. Det siste er basert på en observasjon om at ansatte i offentlig sektor i stadig større grad ser ut til å stemme på partier på venstresiden av politikken. Hvilken sektor man arbeider i, privat eller offentlig, ser ut til å bli en stadig viktigere skillelinje i politikken. Dette har ført enkelte til å trekke følgende konklusjon: Fordi offentlig ansatte oftere stemmer på partier på venstresiden vil de også ha mer ekspansive ønsker for offentlig sektor, prioritere samme saksfelt som venstresiden i politikken, og være generelt mer skeptiske til reformer.

Politikerne utviser en svært høy tillit til administrasjonen, både når det g jelder kvaliteten på den informasjonen de får fra administrasjonen, at administrasjonen i stor grad følger politiske signaler og at politiske vedtak iverksettes på en lojal måte. Like viktig er det at politikerne nesten ikke opplever noen konflikt med administrasjonen.

Men når vi spør administratorene qua administratorer og ikke som velgere, får vi ingen støtte for denne antagelsen. Dette kan neppe tolkes på andre måter enn at administratorenes holdninger er forskjellige når de uttrykker seg som administratorer og ikke som velgere. Det ser altså ut til at administratorene klarer å skille mellom de ulike rollene det innebærer å være kommunalt ansatt administrator versus velger. Denne tolkningen støttes av at det også er betydelige forskjeller innad i både politiker- og administratorgruppen. Av størst betydning ser sentralitet ut til å være, i den forstand at jo mer sentral posisjon man innehar, desto mer restriktiv blir man i budsjettsammenheng, og desto mer positiv blir man til ulike typer reformer. Ansvaret for å ha et helhetssyn, balansere ulike sektorers krav om stadig mer ressurser og å være en pådriver i utviklingen av organisasjonen, er et ansvar som i større grad påligger de mer sentrale aktører i kommunen. Den formelle organisasjonsstrukturen har altså sin effekt, og det nettopp slik den forventes å virke.

Samtidig har de empiriske funnene en annen interessant side, de til dels store politiske forskjellene vi finner i synspunkter mellom partipolitiske grupperinger. Det er mange som i de senere år har hevdet at de partipolitiske skillelinjene viskes ut på lokalt nivå, der få saker aktiviserer klare skillelinjer mellom politiske partier. I denne undersøkelsen ser vi at saker med svært stor lokal betydning – hvor mye penger man skal bruke i kommunen, hvilke sektorer man skal prioritere, hvordan den kommunale organisasjonen skal utformes og hvordan den fremtidige kommunestrukturen skal se ut – aktiviserer klare og til dels klassiske skiller mellom de politiske partiene.

Nå vil sikkert kritiske røster hevde at dette er bare noe administrative ledere sier og at deres atferd i praksis vil være forskjellig. Det er selvfølgelig mulig, spørreskjemaer kan ikke fange opp annet enn hva folk sier, ikke hva de faktisk gjør. Men i denne undersøkelsen er det flere andre funn som støtter opp under tolkningen om at det bare i liten grad foreligger noen systematisk interesseforskjell mellom politikere og administratorer. Viktigst her er at politikerne utviser en svært høy tillit til administrasjonen, både når det gjelder kvaliteten på den informasjonen de får fra administrasjonen, at administrasjonen i stor grad følger politiske signaler og at politiske vedtak iverksettes på en lojal måte. Like viktig er det at politikerne nesten ikke opplever noen konflikt med administrasjonen.

De som vil lese mer utførlig om denne undersøkelsen kan oppsøke følgende kilder:

Jacobsen, Dag Ingvar (2002): Kommunepolitikere og kommunale byråkrater – hånd i hånd eller mann mot mann? Oslo, Makt- og demokratiutredningen, rapport nr. 40

Jacobsen, Dag Ingvar (2003): «Politico-Administrative Conflict at the Local Level –Determined by the degree of Central Government Regulation?» Local Government Studies, vol. 29, no. 4:95-116

Jacobsen, Dag Ingvar (2003): «Vi har det så greit….». En studie av forholdet mellom politikk og administrasjon i 30 norske kommuner. Oslo, Maktutredningen, rapport nr. 66

Jacobsen, Dag Ingvar (2004): «Holdninger til endringer i kommunestruktur: En nyansering av Rose og Pettersen.» Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift, vol. 20, no. 2:177-190

Jacobsen, Dag Ingvar (2005): «Sand in the Machinery? Politicians’ and Administrators’ Views on Public Sector Reform.» European Journal of Political Research, vol. 44:764-799

Jacobsen, Dag Ingvar (2006): «Public Sector Growth: Comparing Politicians’ and Administrators’ Spending Preferences.» Public Administration, vol. 84:185-284

Jacobsen, Dag Ingvar (2006): «The Relationship between Politics and Administration: The Importance of Contingency Factors, Formal Structure, Demography and Time.» Governance, vol. 19:303-323