LANDENE I DEN EUROPEISKE UNION ER IKKE LENGER SELVSTENDIGE NASJONALSTATER, MEN MEDLEMSSTATER I ET OVERSTATLIG STYRINGSSYSTEM. DE UTVIKLER SINE POLITISKE OG ADMINISTRATIVE PROSESSER OG INSTITUSJONER SOM LEDD I ET BREDERE SAMARBEID HVOR VIKTIGE UTFORDRINGER FOR MODERNE DEMOKRATIER STÅR PÅ DAGSORDEN HVER ENESTE DAG.

Det sier professor Christopher Lord, som i flere år har arbeidet med det han kaller en demokratisk revisjon av Den europeiske union og dens medlemsstater. Prosjektet ble påbegynt av hans kollega David Beetham for unionens medlemsstater på 1990-tallet, men Lord har videreført dette til det han kaller en generell democratic audit av det europeiske styringssystemet som nå skal gjennomføres for andre gang på ti år. Samtidig gir han til sommeren ut boken Democracy in the New Europe sammen med Erica Harris, og markerer seg med dette som en av Europas fremste demokratiforskere. Stat & Styring har møtt ham i Bergen, hvor han er professor II ved Institutt for sammenliknende politikk. Full stilling har han ved University of Reading i England, men som ekte transeuropeer er han bosatt i Brussel.

S&S: Hva legger du i begrepene demokrati og godt styresett i offentlig sektor?

Lord: I EU-sammenheng tenker jeg at gode styringsstrukturer er noe som utvikles i skjæringsfeltet mellom nasjonalstatlige og overstatlige politiske og administrative prosesser. Vi ser dette veldig tydelig i de nye medlemsstatene i EU, hvor det er etablert formelle og uformelle kriterier for hvordan de enkelte styringssystemene skal kunne tilpasses kravene til godt styresett i Unionen som sådan og i dens medlemsstater. Utfordringen går på hvor mye av denne utviklingen som skal styres nasjonalstatlig og hvor mye som bør overlates det overstatlige nivået i Unionen. På det rettslige området er EU-systemet overordnet de enkelte medlemsstatenes rettssyste-mer, men på det politiske området er dette langt mer konfliktfylt. Rettsstatlige regler er per definisjon politisk nøytrale og fokusert på det enkelte individ eller rettssubjekt, mens politiske vedtak, prosesser og institusjoner er verdi- og normbaserte og fokusert på kollektive interesser. Et godt demokratisk styresett balanserer de to opp mot hverandre til den enkelte borger og grupper av borgeres beste.

S&S: Hvordan ser du dine egne arbeider i denne sammenheng? Er de ene og alene fokusert på utviklingen av nye rutiner for bedre politisk styring eller er de også verdibaserte?

Lord: Det er klart at de er verdibaserte, slik all forskning er. Du kan tilstrebe en objektiv rasjonalitet i din forskning, men de spørsmålene du stiller vil alltid være påvirket av det verdi- og normsettet du har med deg som menneske. Tanken bak demokratisk revisjon som metode er at standardene for den demokratiske utviklingen og evalueringen av denne bestemmes empirisk og ikke teoretisk eller i en eller annen form for a priori forståelse av samfunnsmessige sammenhenger. Derved blir den til en viss grad relativistisk, slik at hver og en kan tilpasse den sine egne verdier, normer og interesser. Tanken er at en demokratisk revisjon av EU i seg selv bør være demokratisk. Vi forsøker derfor å tilpasse standarder og evalueringer de individuelle karakteristika de enkelte systemene vi undersøker har, slik at vi unngår at dette bare blir en måling av sammenlignbare kjennetegn ved de enkelte systemene men også en verdibasert evaluering av hvordan de fungerer ut fra de demokratiske kriterier hvert enkelt system er basert på.

S&S: Hva er fordelene ved denne måten å måle demokratisk kvalitet på – for det er egentlig det du gjør?

Lord: Ja, det er det, og fordelen ved det er at vi kan skille mellom det vi kaller direkte og indirekte demokratiske mangler ved EU som politisk og administrativt styringssystem. Med indirekte mangler mener jeg de problemene som oppstår når systemet som sådan har en annen logikk enn de enkelte medlemsstatenes politiske og administrative styringssystemer. For eksempel den konsensuskulturen som ligger til grunn for avgjørelser i samtlige av EUs institusjoner, til og med Rådet, fordi denne bryter med tanken om parlamentarisk posisjon og opposisjon. Gjennom demokratisk revisjon stiller vi spørsmål ved om dette egentlig er et problem, eller om de indirekte manglene ved EU kan sees på som demokratiske kompensasjoner i forhold til andre måter å tenke demokrati på enn det vi er vant til innenfor en nasjonalstatlig kontekst. Vi må lære oss å forstå at unionssamarbeidet er en helt ny form for demokratisk samarbeid mellom selvstendige nasjonalstater som frivillig har avgitt suverenitet for å oppnå et felles beste for sine borgere. Det fungerer ut fra andre premisser enn de nasjonalstatlige styringssystemene, med en form for checks and balances som baserer seg på andre idealer for demokratisk styring enn de vi tradisjonelt forbinder med nasjonalstatlige styringssystemer. Fordelene ved demokratisk revisjon er at vi opererer med flere former for demokrati, flere former for rettferdiggjøring av utviklingen av demokratiske styringsstrukturer, og flere måter å evaluere demokratiet på. Det er Democracy in Europe snart to hundre år etter Alexis de Tocquevilles Democracy in America.

European Union Democratic Audit (EUDA) tests

Democratic values

Modified consociationalism

Concurrent consent

Citizenship

1. How far does the EU respect the autonomy of national practices of democratic citizenship?

7. How far is there an agreed democratic citizenship at EU level and how able are individuals to use it in practice?

Authorisation

2. How far are national democracies able to shape and control the institutional design of the EU by means of their own choosing?

8. How far can individuals and groups influence questions of institutional design at Union level, according to deliberative processes that bring them into direct communication with one another, regardless of boundaries between national democracies?

Representation

3. How far does the distribution of executive and legislative office in the EU ensure the inclusive and proportional representation of national democracies?

9. How far is the designation of executive and legislative positions by Member States matched by opportunities for citizens directly to elect representatives of their own at Union level?

4. How far do representatives of national democracies shape and control Union decisions they consider of vital importance?

10. How far do individuals and groups have means of aggregating and deliberating preferences at EU level (if need be, independently of their national governments)?

Accountability

5. How far are those who hold office or make decisions in Union institutions accountable to representatives of national democracies who are, in turn, responsible to their national publics and parliaments?

11. How far are those who hold office or make decisions in EU institutions accountable to elected representatives of citizens at Union level?

Constitutionalism

6. How far does the EU constitutionalise modified consociationalism or use its methods to constituionalise other values?

12. How far does the EU constitutionalise concurrent consent or use its methods to constitutionalise other values?

Kilde: Christopher Lord (2004): A Democratic Audit of the European Union. Houndmills: Palgrave, side 28-29.

«Political systems need to establish a relationship between democratic values and those which are not explicitly democratic – individual rights not entailed by democracy itself, minority protections, distributive justice etc. against the operation of the political system by the majority – the old Tocqueville tyranny of the majority.» (Christopher Lord)