EN HOVEDOPPGAVE I FORVALTNINGSREVISJON ER Å SYNLIGGJøRE FORBEDRINGSMULIGHETER I KOMMUNENE. I OSLO HAR KOMMUNEREVISJONEN GJENNOM FLERE UNDERSøKELSER PÅPEKT AT KOMMUNENS UTNYTTING AV KOSTRA SOM STYRINGSINFORMASJON KAN FORBEDRES.

KOSTRA står for KOmmune-STat-RApportering og er et nasjonalt informasjonssystem for styringsinformasjon om kommunal virksomhet. Opplysninger om kommunale tjenester og bruk av ressurser på ulike tjenesteområder registreres. Deretter sammenstilles disse opplysningene for å presenteres til nasjonale og lokale beslutningstakere. Statistisk sentralbyrå gjør informasjonen lett tilgjengelig for alle på Internet.

Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) framhever at informasjonen skal gi bedre grunnlag for analyse, planlegging og styring. Et sentralt poeng ved utvikling av KOSTRA har vært at styringsinformasjonen skal være relevant for kommunene selv, og ikke bare for statlig styring og tilsyn av kommunene (Fürst og Høverstad 2001). Men er informasjonen virkelig relevant? Blir dataene brukt av kommunene selv? Og i hvilken grad kan denne rapporteringen erstatte interne rapporteringssystemer? Har kommunene sett de mulighetene som KOSTRA gir, eller er de mer opptatt av problemer som dukker opp? Oppfattes dataene som nyttige, slik at de rapporteres mest mulig riktig?

Disse og andre spørsmål har Kommunerevisjonen i Oslo stilt for å undersøke om kommunen kan ha nytte av den styringsinformasjonen som gis gjennom KOSTRA. I denne artikkelen vil jeg diskutere Oslo kommunes bruk av KOSTRA som styringsinformasjon, og presentere noen sentrale funn fra aktuelle prosjektrapporter.

KOSTRAs muligheter

Fra 2002 har alle kommuner og fylkeskommuner rapportert i KOSTRA (KRD 2006). Noe av det som skiller KOSTRA fra mye annen informasjon er at rapportering om økonomi og rapportering om tjenesteproduksjon sees i sammenheng. Det er et relativt komplisert system som sammenstiller data av ulik karakter. Det består av data om ressursinnsats i form av regnskapsdata og antall årsverk, og det består av data om omfang og innhold av tjenestene som kommunen leverer. Disse sammenstilles også med data om brukerne som mottar tjenester, og med data om kommunens innbyggere. Alle disse dataene bør de styringsansvarlige ha informasjon om, og de kan brukes til sammenligninger.

Et sentralt poeng ved utvikling av KOSTRA har vært at styringsinformasjonen skal være relevant for kommunene selv, og ikke bare for statlig styring og tilsyn av kommunene.

I rapporten fra KRD i 2001 ble det lagt vekt på to bruksområder for analyser med bruk av nøkkeltall fra KOSTRA. Det ene var at styringsinformasjon kunne brukes for å avdekke problemstillinger som kommunene bør ta fatt i. Det andre var at informasjon kunne inngå i kommunenes ordinære styringsrutiner som planlegging og oppfølging (Fürst og Høverstad 2001). At den enkelte kommune må oppfatte informasjonen som meningsfull, relevant og nyttig ble tidlig vektlagt. I planleggingsfasen ble det påpekt fra Statskonsult (1995) at dårlig pålitelighet i rapporteringsordninger kan skyldes at informasjonen ikke er relevant for kommunenes egen styring. Det er lite som tyder på at staten kommer til å kreve mindre rapportering av styringsinformasjon framover. I en utredning fra Moderniseringsdepartementet (nå Fornyingsdepartementet) etterlyses for eksempel mer rapportering av styringsinformasjon fra de statlige virksomhetene. I utredningen brukes eksempler på den styringsinformasjonen som staten får om kommunene gjennom KOSTRA (Stat & styring 5/05).

Rapportering i KOSTRA gjøres elektronisk. For at kommunene skal få mest mulig ut av et slikt omfattende elektronisk system, er det viktig at registrering av dataene samordnes i størst mulig grad med kommunenes egne interne registreringer og at dette forenkles. Groth (2005) har påpekt at teknologi gir størst avkastning dersom vi standardiserer eller forenkler, og at det hjelper å fire litt på spesialkravene, selv om brukerne gjerne vil ha med seg det de er vant til fra det gamle systemet sammen med nye funksjoner.

I sin gjennomgang av KOSTRA som styringsverktøy legger Opstad og Rolfsen (2005) vekt på at for kommunene er det avgjørende å ha tillit til datagrunnlaget for at det skal anvendes i egen styring og planlegging. De konkluderer med at KOSTRA vil være et egnet redskap som innfallsport for å sette i gang en prosess for å finne slakk i egen virksomhet, og sette i verk tiltak for å bedre ressursutnyttelsenog prioriteringseffektiviteten, men at tallene fortsatt er beheftet med en del usikkerhet og feil.

NØKKELEN TIL ET GODT RESULTAT LIGGER I AT INFORMASJONEN SOM SKAPES GJENNOM KOSTRA BLIR OPPFATTET SOM NYTTIG BÅDE I DEN ENKELTE KOMMUNE OG I STATEN.

Den største utfordringen ligger kanskje i å motivere kommunene til å bruke nødvendige ressurser til å etablere et tilfredsstillende grunnlag for KOSTRA, og til å etablere kvalitativt gode rutiner for sammenstilling og anvendelse. Nøkkelen til et godt resultat ligger i at informasjonen som skapes gjennom KOSTRA blir oppfattet som nyttig både i den enkelte kommune og i staten (Opstad og Rolfsen 2005).

Detaljrikdommen er stor og det er lett å miste oversikten. Ulike nøkkeltall kan indikere ulike utviklingsretninger, og det er en krevende oppgave å foreta en grundig analyse av situasjonen i en kommune. Internt kan kommunen analysere utviklingen fra år til år og trekke sine konklusjoner med hensyn til om resultatene er akseptable. Dette kan danne grunnlag for beslutninger om nye mål og nye tiltak. Kommunen kan også sammenligne seg med andre kom- muner. Busch, Johnsen og Vanebo (2002) nevner tre aktuelle utfordringer ved bruk av KOSTRA-data. De spør om målingene er gode nok og om nøkkeltallene gir et godt nok bilde av de ulike dimensjonene. De spør også om hvilke holdninger som finnes blant politikere, administrativ ledelse og ansatte til KOSTRA.

Ved bruk av KOSTRA er det viktig å legge vekt på læringsmulighetene og dempe konkurransemomentet. Det kan være lett å finne svakheter. Det interessante er ikke hvordan en kommune eller bydel er rangert, men hvilke lærings- og utviklingsmuligheter som foreligger. For at KOSTRA skal få den ønskede effekten, er det nødvendig at analysene ikke brukes til å stigmatisere enkelte tjenesteområder, men benyttes til å stimulere til læring. Dette kan også følges opp med presise krav om forbedringer, men utgangspunktet må være bedre innsikt i hvordan egen kommune fungerer (Busch, Johnsen og Vanebo 2002).

Bruk av KOSTRA-data i Oslo kommune

For Oslo kommune er det viktig at all rapportering gir relevant og pålitelig styringsinformasjon, og at informasjonen kan benyttes som et godt grunnlag for styring og oppfølging. En organisasjon som består av mange virksomheter har i større grad behov for informasjon som er likt strukturert.

Som tidligere nevnt er en viktig faktor for å få god kvalitet på KOSTRA-data at de aktivt blir brukt av kommunen i interne styrings- og rapporteringssystemer. Upålitelige tall kan føre til at budsjettrammer blir fastsatt på feil grunnlag, og det er det ingen som ønsker. I byrådets forslag til budsjett 2002 ble det tatt sikte på at Oslo kommune fra og med 2002 skulle rapportere tjenesteproduksjonen i henhold til KOSTRAs krav. Byrådet skrev da at det er først når de innrapporterte dataene har oppnådd tilfredsstillende kvalitet, at byrådet tar sikte på å benytte deler av dem i kommunens eget budsjett-, styrings- og rapporteringssystem. I sak 351/03 vedtok bystyret at funksjonsområdene i kommunens interne styringssystem skulle tilpasses funksjonsinndelingen i KOSTRA. I saken framheves at utnytting av de data KOSTRA gir om ressursbruk og tjenester blir viktig i utviklingen av kommunens styringssystem fremover.

Revisjonen er opptatt av å evaluere både kvalitet, effektivitet, ressursbruk og måloppnåelse. Kvalitetsforskjeller på pleie- og omsorgstjenester kan på visse områder måles ved bruk av KOSTRA, men det er ennånoen problemer som må løses før tjenestekvalitet kan bli en viktig del av KOSTRA (Rolland 2004). Enkelte bydeler har sammen med andre norske kommuner deltatt i effektiviseringsnettverk for pleie- og omsorgstjenester, hvor KOSTRA-data har blitt brukt til analyser. Nettverkene har imidlertid vært organisert som prosjekt og ikke vært en del av den sentrale styringen og oppfølgingen av samtlige bydeler i Oslo (Grindaker 2004). Nettverks-arbeidet fortsetter, selv om prosjektet er avsluttet. I Kommunerevisjonens undersøkelser er søkelyset rettet mot bruk av KOSTRA til styringsinformasjon. Alle har tatt utgangspunkt i pleie- og omsorgstjenester, som har store og ressurskrevende brukergrupper, og derfor er et satsningsområde for forvaltningsrevisjon. Formålet for undersøkelsene har vært å bidra til videreutvikling av kommunens bruk av dataene, og også bidra til at kvaliteten på rapporteringen blir bedre. I tillegg har formå-let for to av undersøkelsene vært å bidra til synliggjøring av bydelers måloppnåelse og ressursutnyttelse.

Upålitelige tall kan føre til at budsjettrammer blir fastsatt på feil grunnlag, og det er det ingen som ønsker.

Kan KOSTRA erstatte annen rap- portering?

Kommunerevisjonen har stilt spørsmål ved om Oslo kommune kan forenkle og effektivisere bydelenes rapporteringsarbeid ved å samordne begreper og registreringer i KOSTRA med kommunens interne rapporteringsordninger. Vi har undersøkt om den styringsinformasjonen som Oslo kommune ble pålagt å rapportere til statlige myndigheter gjennom KOSTRA, også ble etterspurt i bydelenes interne rapportering til byrådet. Siden

Foto: Trond Fjørtoft

kommunen likevel må forholde seg til statens rapporteringskrav i KOSTRA, ønsket vi å bidra til videreutvikling av bruk av KOSTRA-data som del av den interne styringsinformasjonen. Vi mente at hvis dataene i større grad ble brukt som grunnlag for kommunens sentrale styring, ville også kvaliteten på dataene bli bedre.

Undersøkelsen viste at det var stort sammenfall mellom statens krav til rapportering i KOSTRA og kravene til den interne rapporte- ringen fra kommunen sentralt. Den samme styringsinformasjonen som ble rapportert av bydelene i KOSTRA, ble rapporter til kommunen sentralt gjennom egne rapporteringsordninger. Av 76 indikatorer i KOSTRA som ble undersøkt, krevde byrådet direkte eller tilnærmet lik informasjon for 45 av disse. Dette utgjorde 59 prosent. De hadde sammenfall med en eller flere av byrådets rapporteringsordninger. Det betydde at bydelene rapporterte mange av disse dataene dobbelt og noen faktisk tredobbelt i årsstatistikk og årsmel- ding i tillegg til KOSTRA. En tabell over styringsinformasjon som sammenfalt direkte eller tilnærmet med informasjonen i KOSTRA finnes i rapportens vedlegg (Rapport 18/04).

Resultatene viste at det var muligheter for effektivisering av rapporteringsarbeidet, ved å samordne definisjoner og registreringer i KOSTRA med kommunens egne rapporteringsordninger.

Resultatene viste at det var muligheter for effektivisering av rapporteringsarbeidet, ved å samordne definisjoner og registreringer i KOSTRA med kommunens egne rapporteringsordninger. KOSTRA-data var i liten grad integrert i kommunens sentrale styrings- og rapporteringsordninger. Med unntak av rapportering av økonomiske data, som ble hentet direkte fra økonomisystemet AGRESSO, var selve registreringen ikke samordnet. Både KOSTRA, årsstatistikk og årsmelding krevde rapportering av tall ved årsavslutning, og fristene for innlevering var i første halvdel av februar. I rapporten framheves at utvikling av elektroniske løsninger som kan forenkle rapporteringen, er viktig hvis effekten av samordning skal utnyttes best mulig. Rapporteringsordningene virket omfattende og arbeidskrevende for bydelene å følge opp. Kanskje flere kommuner kunne ha nytte av en gjennomgang av sine rapporteringsordninger for å finne ut om de har muligheter for effektivisering. Mindre ressurser til rapportering kan føre til mer ressurser til tjenesteproduksjon.

Utnyttes mulighetene til analyser med KOSTRA?

Revisjonen har også vurdert om KOSTRA-data var egnet som grunnlag for analyser og planlegging på overordnet nivå, og om denne muligheten ble godt nok utnyttet. Under revisjonens arbeid med KOSTRA var det kommet fram at byrådsavdelingen med ansvar for bydelene i liten grad brukte KOSTRA-dataene som styringsinformasjon. Revisjonen var derfor opptatt av å vise eksempler på hvordan KOSTRA kunne utnyttes bedre på bydelsnivå.

Undersøkelsen viste at det var muligheter for bedre utnytting av KOSTRA til resultatanalyser på bystyrets prioriterte målområder. I rapporten vises eksempler fra fem utvalgte bydeler innen tjenesteområdet pleie og omsorg. Eksemplene viser hvordan tall fra KOSTRA kan brukes for å gi bystyret, byrådet og bydelsutvalg grunnlag for vurderinger av resultater i forhold til måltall (Rapport 11/05).

Videre gjennomførte revisjonen resultatanalyser av samtlige

15 bydeler. KOSTRA–data fra 2004 ble brukt for å undersøke om bydelene hadde nådd de målene de selv hadde fastsatt i budsjettdokumentene sine. Vi undersøkte også om seks av bydelene kunne forklare og dokumentere årsaker til variasjoner i måloppnåelse og ressursutnyttelse.

Bystyret har vedtatt måltall for hele Oslo på prioriterte målområ-der. Målområdene omfatter blant annet andel korttidsplasser, andel skjermede plasser og andel ensengsrom av antall sykehjemsplasser og andel innbyggere som mottar hjemmetjenester. Det er også forutsatt at bydelene fastsetter egne måltall ut fra bydelens befolkning og deres behov for tjenester, lokale politiske prioriteringer og andre faktorer som er spesielle for hver enkelt bydel.

Et viktig funn i undersøkelsen var at ikke alle bydelene hadde fulgt opp bystyrets vedtak om å utarbeide måltall. Flere bydeler hadde også liten bevissthet i forhold til de måltallene som ble fastsatt. For enkelte målområder var det manglende samsvar mellom mål og resultater. Flere bydeler kunne ikke forklare og dokumentere hovedårsaker til manglende samsvar mellom egne mål og resultater, og enkelte var usikre på om tallene som ble rapportert av bydelen i KOSTRA, var riktige. Det var manglende kvalitet på data som ble rapportert i viktige styringsdokumenter. Blant annet var det betydelig avvik mellom de resultatene som fem av seks bydeler hadde rapportert i årsmeldinger og de som var rapportert i KOSTRA på samme målområde. Undersøkelsen avdekket at det var behov for bedre rutiner for å kvalitetssikre rapporteringen både i KOSTRA og i bydelenes årsmeldinger til byrådet.

Kvaliteten på rapportering av enhetskostnader for pleie- og omsorgstjenester var heller ikke tilfredsstillende. Undersøkelsen viste at Oslo kommune har store utfordringer for å få tilfredsstillende kvalitet på sitt arbeid med måltall og rapportering av resultater for pleie- og omsorgstjenester i bydelene. Blant annet var det behov for at kommunen fikk en felles forståelse av hvordan definisjoner av enkelte indikatorer skulle tolkes (Rapport 5/06).

Revisjonen har i sine rapporter understreket betydningen av at styringsinformasjonen har høy kvalitet, og gjennomført særskilte vurderinger av kvaliteten på KOSTRA-tall. Rapporterte tall for 2002 ble undersøkt i fem bydeler og rapporterte tall for 2004 i tre bydeler. Sistnevnte avsluttes i mars/april. Spørsmål ble stilt om økonomiske nøkkeltall i KOSTRA i pleie- og omsorgssektoren hadde tilfredsstillende kvalitet. Et av hovedfunnene var at påliteligheten til Oslo kommunes KOSTRA-tall for 2002 varierte sterkt fra bydel til bydel og fra nøkkeltall til nøkkeltall. Deler av grunnlagsdataene i KOSTRA var ikke pålitelige (Rapport 3/04).

Er politikerne interessert?

I tillegg til kommunens kontrollutvalg er rapportene behandlet eller er til behandling i helse- og sosialkomiteen, og en ble behandlet i bystyret. Tilbakemeldingene er blant annet at rapportene har bidratt til økt forståelse for at KOSTRA kan være nyttig i kommunens arbeid med mål- og resultatstyring, og at det ble gitt signaler om større vektlegging av arbeidet med KOSTRA framover. Byrådet har blant annet igangsatt et større prosjektarbeid om nøkkeltall for bydelssektoren og tilrettelagt bedre for KOSTRA-rapportering gjennom budsjettprosessen.

Dataene som kommunen rapporterer i KOSTRA benyttes som grunnlag for å vurdere overføringer fra staten til kommunen. I tillegg brukes de til forskning, utredninger, meldinger og proposisjoner. Det kan derfor få stor betydning for politikernes prioriteringer på sikt hvis dataene enten er feil eller gir et misvisende bilde av virkeligheten.

Synligg jøring av resultater

KOSTRA er bare ett av mange bidrag til å avdekke slakk i kommunesektoren. Det er derfor viktig at KOSTRA-tallene er treffsikre, og at det legges arbeid i å videreutvikle systemet, slik at det blir et stadig mer velfungerende instrument for effektivisering (Opstad og Rolfsen 2005). Avslutningsvis vil jeg framheve at bruk av KOSTRA som styringsinformasjon gir Oslo kommune og andre kommuner en mulighet for sterkere synliggjøring av ressursinnsats og resultater av de tjenestene som ytes til befolkningen. Dette kan igjen bidra til at både bydeler, kommunen sentralt og politikere blir ennå mer bevisste i sine prioriteringer. Søkelyset bør rettes mot å identifisere og iverksette tiltak som øker effektiviteten. Jeg vil likevel understreke ett av poengene til Opstad og Rolfsen: Den økte tilgangen på data gir uante muligheter for læring og effektivisering. Men en må ikke glemme hvilke begrensninger og fallgruver som ligger i anvendelsen av disse tallene.

Ølnes (2003) har presisert at KOSTRA gir nye og svært interessante muligheter i forvaltningsrevisjon. Hun mener at KOSTRA vil effektivisere ikke bare den kommunale virksomheten, men også arbeidet i forvaltningsrevisjon. Kanskje er vi på vei? Jeg mener at det alltid vil være viktig med økt oppmerksomhet mot analyser av forskjeller mellom bydeler og kommuner for å finne ut hvor det er forbedringsmuligheter. All form for statistiske data må selvfølgelig tolkes med stor omtanke, men samtidig må vi passe på at ikke diskusjoner om data som er feil eller misvisende overskygger all den viktige styringsinformasjonen som vises i KOSTRA.

Referanser

Busch, T, E. Johnsen og J.O. Vanebo (2002): Økonomistyring i det offentlige. Oslo: Universitetsforlaget

Fürst og Høverstad ANS (2001): Styringsinformasjon i kommunene, kobling av informasjon om brukertilfredshet og KOSTRA-nøkkeltall. Kommunal- og regionaldepartementet

Grindaker, G. (2004): Kommunenettverk for fornyelse og effektivisering. Sluttrapport, KS Effektiviseringsnettverkene

Groth, L. (2005): Lederen, organisasjonen og informasjonsteknologien. Bergen: Fagbokforlaget AS

Kommunal- og regionaldepartementet (2006): Veileder for rapportering om ressursbruk og tjenesteproduksjon i kommuner og fylkeskommuner, www.kostra.dep.no

Opstad, L og H.O. Rolfsen (2005): KOSTRA som styringsverktøy. I Bush, Johnsen, Klausen og Vanebo; Modernisering av offentlig sektor. Oslo: Universitetsforlaget

Oslo kommune, byrådet: Forslag til budsjett 2002, sak 1

Oslo kommune, bystyresak 351/03: Bydelsreform 2004-Utforming av kriteriesystemet

Oslo kommune, Kommunerevisjonens rapporter: 3/2004, 18/2004, 11/2005 og 5/2006, www.kommunerevisjonen.oslo.kommune. no/rapporter

Rolland, A. (2004): «KOSTRA og tjenestekvalitet.» Kommunal økonomi 11/04

Statistisk sentralbyrå (2005): KOSTRA publisering 15.06.05. – Veiledning til bruker. www.ssb.no/kostra

Statskonsult (1995): Rapportering av kommunal økonomi og tjenesteproduksjon (KOSTRA)

Stat & styring (2005): Staten må tenke ressursbruk og resultater. Bergen: Fagbokforlaget AS

Ølnes, A. (2003): Sentrale styringsdata, muligheter for forvaltningsrevisjon. Kommunerevisoren nr. 2

Foto: Trond Fjørtoft