Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Arbeidsavklaringspenger som lønnstilskudd – en effektevaluering

The effect of temporary disability benefits as wage subsidies
Forsker, Proba samfunnsanalyse
Forsker, Proba samfunnsanalyse

Denne artikkelen undersøker effekten av et forsøk med bruk av arbeidsavklaringspenger (AAP) som lønnstilskudd på sysselsetting. Forsøket var organisert som en tradisjonell tiltaksmodell i utvalgte NAV-kontorer i fem fylker, og gjennomført fra 2013 og ut 2018. I tillegg til lønnstilskuddet fikk deltakerne utvidet oppfølging. Forsøket gjør det mulig å studere hvilken sysselsettingseffekt tiltaket har blant AAP-mottakere på NAV-kontor som innførte forsøket, relativt til AAP-mottakere på NAV-kontor som ikke innførte forsøket. Resultatene tyder på at tiltaket hadde en liten positiv effekt på sysselsettingen.

Nøkkelord: NAV-tiltak, arbeidsavklaringspenger, lønnstilskudd, redusert arbeidsevne, forskjell-i-forskjeller

This article investigates the effect on labour market participation of temporary disability benefits used as wage subsidies. The labour market program was put in place at selected NAV offices in five different counties between 2013 and 2018. In conjunction with the temporary disability benefits being paid to employers as wage subsidies, participants received additional follow-up from advisers at the NAV office. We investigate whether the program caused any change in employment. We find support for a small effect on employment at NAV offices that offered wage subsidies as part of the temporary benefits compared with NAV offices that did not.

Keywords: NAV, temporary disability benefits, wage subsidies, labour supply, difference-in-difference

Innledning

I denne artikkelen undersøker vi effekten av et forsøk med arbeidsavklaringspenger (AAP) som lønnstilskudd på sysselsetting. Forsøket AAP som lønnstilskudd ble initiert i revidert statsbudsjett for 2012 som en forsøksordning med varighet fra januar 2013 og ut 2018.1 Formålet med forsøket var å øke tilknytningen til arbeidsmarkedet for personer med en helserelatert nedsatt arbeidsevne, og personer under 30 år skulle prioriteres. Ettersom nedsatt arbeidsevne sannsynligvis medfører en reduksjon i produktivitet, ble arbeidsgiver kompensert for produktivitetsgapet i form av et lønnstilskudd. I forsøket var det brukerens arbeidsavklaringspenger som ble brukt som lønnstilskudd. Det betyr at kostnadene til lønnstilskuddet ble dekket gjennom de utgiftene folketrygden ellers ville hatt i form av utbetaling av AAP. Totalt bestod forsøket av tre elementer. I tillegg til lønnstilskuddet besto tiltaket av utvidet oppfølging fra NAV rettet mot både arbeidsgiver og tiltaksdeltaker, og det ble gitt utvidet adgang til midlertidig ansettelse.

Forsøket var organisert som en tradisjonell tiltaksmodell ved utvalgte NAV-kontorer i fem fylker. Det betyr at ordinær NAV-veileder, som hadde ansvaret for AAP-mottakeren, søkte brukeren inn i tiltaket. De som var ansatt i tiltaket ved NAV-kontoret, jobbrådgiverne, hadde ansvaret for iverksetting av lønnstilskuddet ved ansettelse og for å gi «utvidet oppfølging». Ved oppstart var det ikke nærmere presisert om «utvidet oppfølging» betyr mer intensiv oppfølging, eller om det betyr mer langvarig oppfølging, eller om det skulle tilbys både mer intensiv og mer langvarig oppfølging enn hva som ellers er vanlig i NAV. I løpet av forsøksperioden ble det lagt økende vekt på at jobbrådgiverne skulle jobbe etter en forholdsvis strengt definert Supported Employment-metodikk, som blant annet innebar at brukeren skulle raskt inn i et ansettelsesforhold (i dette tilfellet med lønnstilskudd) uten at det benyttes praksisplasser (European Union of Supported Employment 2010).

Forsøket ble følgeevaluert2 av Arbeidsforskningsinstituttet (AFI), som publiserte sin sluttrapport i 2016 (Spjelkavik & Terjesen 2016). De fant at både arbeidsgivere og arbeidstakere var fornøyde med ordningen. Av de elementene tiltaket besto av, la arbeidsgiverne mest vekt på lønnstilskuddet og muligheten for midlertidig ansettelse, mens deltakerne la stor vekt på oppfølgingen. Mange av dem så det som den avgjørende faktoren for at de skulle kunne forbli i jobb. Følgeevalueringen tyder på at lønnstilskuddet fungerte som en døråpner inn til arbeidsgiver, mens oppfølgingen hadde stor betydning når det gjelder jobbfastholdelse.

Proba samfunnsanalyse har hatt ansvar for å gjennomføre en effektevaluering. Målsettingen i vår analyse er å undersøke effektene på overgang til arbeid for arbeidssøkere som deltok i forsøket med AAP som lønnstilskudd. Hypotesen er at de tre elementene som tiltaket besto av, det vil si arbeidsavklaring som lønnstilskudd til arbeidsgiver, utvidet oppfølging av arbeidsgiver og tiltaksdeltaker, og utvidet adgang til midlertidig ansettelse, til sammen skulle øke tilknytningen til arbeidsmarkedet for personer med en helserelatert nedsatt arbeidsevne, gjennom å redusere risiko og trygge både arbeidssøkerne og arbeidsgiverne. I artikkelen presenterer vi analyser og konklusjoner fra effektevalueringen. Vi beskriver først gjennomføringen av forsøket og gjør rede for tidligere forskning om de tre elementene som inngikk i forsøket. Deretter gjør vi rede for datagrunnlaget og gir noe deskriptiv informasjon om tiltaksdeltakerne, før vi presenterer selve effektanalysen.

Gjennomføring og deltakelse i forsøket

Arbeids- og velferdsdirektoratet hadde ansvar for gjennomføringen av forsøket, og valgte ut fylker/NAV-kontorer som ble forespurt om å delta. Viktige kriterier for utvelgelsen var at kontoret skulle ha et relativt stort antall mottakere av arbeidsavklaringspenger og at de aktuelle distriktene skulle ha et differensiert arbeidsmarked. Det ble derfor valgt ut kontorer i relativt store byer, i første omgang Sarpsborg (ett kontor), Fredrikstad (ett kontor), Kristiansand (ett kontor), Bergen (tre kontorer) og Oslo (alle NAV-kontorene). I tillegg kom Tromsø (ett kontor) med i forsøket fra 2014.3

Gjennom forsøket ble det finansiert egne (ekstra) stillinger ved NAV-kontorene, der det ble ansatt jobbrådgivere som kun skulle jobbe med tiltaket. Dette skulle altså ikke påvirke ressursene ved kontoret ellers. Deltakerne i forsøket ble rekruttert via de ordinære NAV-veilederne. I utgangspunktet skulle dette skje på linje med hvordan deltakere rekrutteres til tiltak som gjennomføres av eksterne tiltaksleverandører: NAV-veiledere gjør en vurdering av brukerens behov, og søker brukeren inn på det aktuelle tiltaket. I praksis var det et større innslag av dialog mellom de ordinære NAV-veilederne og jobbrådgiverne i forsøket enn det som er vanlig for andre tiltak.

Tiltaket som ble prøvd ut hadde som nevnt tre elementer: lønnstilskudd, utvidet adgang til midlertidig ansettelse og såkalt utvidet oppfølging.

Lønnstilskudd

Lønnstilskudd er et tiltak som inngår i NAVs ordinære virkemiddelapparat. Det består av en subsidiering av lønnen til en ansatt som kan antas å ha lavere produktivitet enn det som i utgangspunktet kreves i en jobb og/eller der arbeidsgivere har grunn til å oppfatte en risiko for at det er slik. Det kan for eksempel gjelde langtidsledige, innvandrere eller personer med nedsatt funksjonsevne. I forsøket ble lønnstilskuddet lagt inn som en «integrert» del av tiltaket, der deltakerens arbeidsgiver fikk et lønnstilskudd, mens deltakeren ikke lenger fikk arbeidsavklaringspenger. Det ble også sørget for at prosessen med å få innvilget lønnstilskuddet skulle være ubyråkratisk.

Midlertidig ansettelse

I forsøket vi ser på i denne artikkelen, kunne lønnstilskuddet være basert på midlertidig ansettelse i inntil tre år, mens det «vanlige» lønnstilskuddet kun tillot ett års midlertidig ansettelse. Muligheten for å bruke midlertidig ansettelse i en såpass lang periode sammen med lønnstilskuddet var antatt å senke terskelen ytterligere for bedriftene til å ansette personer med nedsatt arbeidsevne.

Utvidet oppfølging

Jobbrådgiverne i forsøket skulle gi «utvidet oppfølging» både til deltakerne og arbeidsgiverne. Som nevnt var det ikke klart spesifisert hvordan oppfølgingen skulle gjennomføres, men etter hvert ble det lagt føringer fra Arbeids- og velferdsdirektoratets side på at man skulle følge en Supported Employment-metodikk (SE) i oppfølgingsarbeidet.

Denne metoden kan beskrives med en femtrinnsprosess: (1) innledende kontakt mellom jobbspesialist og bruker, med avklaring og relasjonsbygging, (2) yrkes- og karriereplanlegging, (3) å finne en passende jobb/arbeidspraksis, (4) samarbeid med arbeidsgiver for å utvikle og beholde jobber, samt (5) opplæring og trening på arbeidsplassen.4

Kombinasjon av de tre virkemidlene

AAP som lønnstilskudd skulle altså, i utgangspunktet, være en pakke bestående av lønnstilskudd, utvidet mulighet til midlertidig ansettelse og oppfølging i tråd med SE-metodikk. I ettertid er det imidlertid en del uklarheter når det gjelder hvordan tiltaket i praksis ble gjennomført. Fordi NAV-veilederne hadde problemer med å identifisere AAP-mottakere som raskt kunne få en midlertidig ansettelse med lønnstilskudd, brukte de ofte en periode med arbeidstrening (ulønnet praksis) før det var aktuelt med ansettelse og iverksetting av lønnstilskudd (Spjelkavik & Terjesen 2016). I andre tilfeller ble brukerne fulgt opp i en periode, og fikk bistand til å finne en jobb, men man klarte ikke å oppnå en midlertidig jobb med lønnstilskudd. En del deltakere fikk altså en «ufullstendig pakke», mens andre fikk en annen «pakke» enn den forutsatte. Vi har valgt å definere «tiltaket» som alt som skjer i den perioden jobbrådgiverne fulgte opp deltakerne. Dette kan altså være mer eller mindre enn de tre elementene som inngikk i forsøket.

For de fleste av deltakerne i forsøket AAP som lønnstilskudd ville alternativet trolig vært et arbeidsrettet tiltak som gjennomføres av eksterne leverandører, et ordinært lønnstilskudd eller arbeidstrening (praksisplass). Noen av dem ville trolig ikke ha fått tilbud om noen av disse tiltakene, men fått «vanlig oppfølging» av sin NAV-veileder, som kan bety råd og veiledning og hjelp til å søke jobb.

Deltakelse i forsøket

Målgruppa for tiltaket var personer med nedsatt arbeidsevne og som mottok AAP. Ved de deltakende NAV-kontorene til sammen var det en årlig tilgang på rundt 4 000 nye AAP-mottakere i forsøksperioden. Alle disse er ikke i målgruppa for et arbeidsrettet tiltak, for eksempel fordi de er for syke, og/eller mottar behandling som vanskeliggjør tiltaksdeltakelse. Det er vanligvis rundt 30 prosent av personer med nedsatt arbeidsevne som til enhver tid er på et arbeidsrettet tiltak. I gjennomsnitt var det til sammen 375 nye deltakere på AAP som lønnstilskudd hvert år. De utgjorde dermed ca. 9 prosent av alle nye AAP-mottakere, men en langt høyere andel av antall personer som var aktuelle for et arbeidsrettet tiltak.

I den første delrapporten fra AFIs følgeevaluering diskuteres det hvorvidt det var en viss «fløteskumming» av kandidater i starten av forsøksperioden (Pettersen & Spjelkavik 2014). Mye tydet på at det ofte ble rekruttert blant arbeidssøkere som allerede var på en praksisplass og hadde en relasjon til arbeidsgiver. Funnene våre støtter opp om AFIs konklusjoner, idet nesten 1/4 av deltakerne ble rekruttert fra arbeidstrening/arbeidspraksis. Videre ble henholdsvis 12,2 og 9,3 prosent rekruttert fra oppfølgingstiltak eller opplæringstiltak.

Følgeevalueringen fra AFI tydet også på at rekrutteringen av deltakere endret seg i løpet av forsøksperioden (Spjelkavik & Terjesen 2016). Registerdataene som vi benytter i vår analyse, bekrefter at det var en avtakende andel som ble rekruttert fra arbeidspraksis, men det fortsatte likevel å være en relativt betydelig andel gjennom hele forsøksperioden. I 2013 kom 26,5 prosent av deltakerne fra arbeidspraksis, mens andelen var redusert til 22,9 prosent i 2017. Andelen som ikke ble rekruttert direkte fra noe annet tiltak, økte fra 51,5 prosent i 2013 til 62,2 prosent i 2017.

Vi finner videre at nesten halvparten av de som var registrert som deltakere i tiltaket, ikke fikk lønnstilskudd i løpet av forsøksperioden. Av de 1 886 personene som var registrert på tiltaket, kom 957 personer i en jobb med lønnstilskudd som del av tiltaket, mens 929 personer var registrert som tiltaksdeltakere, men fikk ikke (AAP som) lønnstilskudd. Det var altså en betydelig andel som avsluttet tiltaket uten at man fikk til en jobb med lønnstilskudd. Noen av dem kan ha kommet direkte ut i en jobb uten at det ble brukt lønnstilskudd.

Tidligere forskning og evalueringer

De tre elementene i forsøket AAP som lønnstilskudd har enkeltvis vært gjenstand for evalueringer og forskning.

Det finnes en rekke evalueringer av bruk av lønnstilskudd. Von Simson (2019) har skrevet en kunnskapsoversikt om effekter av arbeidsmarkedstiltak, og fastslår at lønnstilskudd peker seg ut som det tiltaket som bidrar til den største økningen i sysselsetting for personer med nedsatt arbeidsevne. I tillegg til en del internasjonal forskning viser hun til to større norske studier, som begge finner at lønnstilskudd har best effekt for deltakerne. Proba (2011) oppsummerte forskning om virkninger av arbeidsrettede tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne. De finner en tendens til at tiltak som er tett knyttet opp mot ordinært arbeidsliv, er mest effektive for å få deltakerne over i jobb.

Når det gjelder det andre elementet i forsøket – «utvidet oppfølging» – er det gjennomført en del forskning på effektene av Supported Employment. De fleste studiene har imidlertid sett på individuell jobbstøtte (IPS), som er en særlig tilpasset SE-metodikk for personer med moderate til alvorlige psykiske helseproblemer. Nøklebø, Blaasvær og Berg (2017) gir en systematisk oversikt over virkninger av Supported Employment og konkluderer med at IPS har gode effekter for overgang til arbeid sammenliknet med andre tiltak. Nøklebø mfl. (ibid.) kan ikke konkludere på grunnlag av studier som ser på effekter av SE på grunn av for få deltakere, men annen forskning støtter opp under hensiktsmessigheten ved SE-tilnærmingen når det gjelder å få vanskeligstilte grupper i arbeid (Frøyland & Spjelkavik 2014).

Svalund og Nielsen (2017) gjør rede for teori knyttet til virkninger av midlertidige ansettelser på sysselsettingen. Noen studier bygger på en antakelse om at midlertidige stillinger har en integrerende virkning ved å øke den enkeltes sannsynlighet for en stabil, fast jobb. Årsaken er at arbeidsgivere har mangelfull informasjon om arbeidssøkerens motivasjon, lærings- og arbeidsevne ved ansettelse. Det er derfor en hypotese at midlertidige ansettelser i noen tilfeller brukes som en form for prøvetid. Svalund og Nielsen (2017) viser til at komparativ forskning kan tyde på at marginaliserte grupper i mindre grad blir sysselsatt i arbeidsmarkeder med et sterkt stillingsvern. Det er imidlertid konkurrerende teorier som peker på at midlertidige kontrakter i større grad brukes i deler av arbeidsmarkedet som er kjennetegnet av ustabile jobber, dårligere lønns- og avtalevilkår og små karrieremuligheter, og til perifere arbeidsoppgaver i virksomhetene, slik at de er mer usikre og i større grad vil lede over i arbeidsledighet. Det er empiriske funn som støtter begge perspektivene.

Datagrunnlag

I analysen baserer vi oss på avidentifiserte registerdata på individnivå fra Statistisk sentralbyrå.

Informasjon om AAP-mottakere generelt og deltakere i forsøket spesielt er hentet fra NAVs saksbehandlingssystem Arena. I tillegg benytter vi informasjon om arbeidssøkere fra Forløpsdatabasen Trygd (FD-trygd), som også inneholder sysselsettingsforløp. Fra skatteetaten inkluderer vi årlig inntekt, som også inkluderer utbetalinger av AAP og sykepenger ettersom disse ytelsene inngår i selvangivelsens lønnsbegrep. Dette kobles så med informasjon om kjønn, fødselsår, landbakgrunn og høyeste fullførte utdanning. Forløpsdataene inneholder start- og stoppmåned for hvert forløp i perioden januar 2011 til og med desember 2017.

Vi har gjennomført enkelte deskriptive analyser for å undersøke kjennetegn og forløp for de som deltok på tiltaket. Informasjonen om tiltaksdeltakelsen er altså hentet fra Arena, med tilgangs- og avgangsdato for tiltaket. Deltakelse ble registrert manuelt av den enkelte jobbrådgiver og på siden av de ordinære tiltaksregistreringene, noe som innebærer en svakhet ved datakvaliteten. Informasjonen er koblet med informasjon om det faktisk ble utløst et lønnstilskudd («AAP som lønnstilskudd»).

Totalt er 2 033 personer registrert i Arena som deltakere i tiltaket. I den deskriptive analysen har vi utelatt 147 personer av ulike grunner, hvorav 142 fordi de er registrert med (AAP som) lønnstilskudd før registrering om tiltaksdeltakelse. I slike tilfeller har vi ingen mulighet til å vurdere hva som er korrekt tidspunkt for tiltaket. Beskrivelsen av tiltaksdeltakelsen inkluderer dermed 1 886 personer registrert på tiltaket mellom 2013 og 2017.

Når det gjelder utfallet vi er interessert i, sysselsetting, bruker vi informasjon fra AA-registeret.5 En person anses som sysselsatt hvis vi identifiserer dem i AA-registeret og de jobber minst 4 timer i uken. Vi har ikke tilgang til lønnsinntekter uten trygdeytelser, og følgelig er AA-registeret den mest pålitelige kilden for å definere sysselsetting.

Analysestrategi

Hensikten med effektevalueringen er altså å teste hypotesen om at tiltaket AAP som lønnstilskudd øker deltakernes sannsynlighet for å komme i jobb. Som diskutert innledningsvis bygger vi på en antakelse om at de tre elementene som tiltaket består i (arbeidsavklaring som lønnstilskudd til arbeidsgiver, utvidet oppfølging av arbeidsgiver og tiltaksdeltaker, og utvidet adgang til midlertidig ansettelse), til sammen skal øke tilknytningen til arbeidsmarkedet for personer med en helserelatert nedsatt arbeidsevne, gjennom å trygge både arbeidssøkerne og arbeidsgiverne. Ambisjonen har vært å undersøke hvorvidt tiltaket hadde en slik effekt.

I en effektstudie ønsker man å identifisere hvorvidt en intervensjon/tiltak gir ønsket resultat, i dette tilfellet økt jobbsannsynlighet for målgruppa, samtidig som et eventuelt resultat kan tilskrives tiltaket og ikke andre forhold. Effekten av et tiltak kan forstås i lys av det kontrafaktiske tilfellet: Vi vil sammenlikne utfallet med tiltaket med hva utfallet ville vært uten tiltaket. Det kontrafaktiske tilfellet kan ikke observeres.

En vanlig strategi for en effektevaluering er derfor å sammenlikne utfallet for deltakere på et tiltak med utfall for en kontrollgruppe bestående av personer som ikke deltok på tiltaket. Med en slik metode støter man på det såkalte seleksjonsproblemet, som innebærer at tildeling og aksept av tiltaket ikke skjer tilfeldig. Observerte forskjeller i utfall fanger dermed opp en kombinasjon av tiltakseffekter og eventuelle andre systematiske, men uobserverte, forskjeller mellom deltakere og ikke-deltakere. Slike systematiske forskjeller kan oppstå som følge av administrativ seleksjon i prosessen med tildeling av tiltak, eller som følge av individuell seleksjon (selv-seleksjon) til tiltaket. For eksempel kan en tenke seg at personer med relativt gode forutsetninger for suksess, det vil si jobb uten tiltak, blir valgt fremfor personer med en antatt lavere sannsynlighet for suksess.

Ved bruk av randomiserte eksperimenter der deltakere trekkes tilfeldig til en forsøks- og sammenligningsgruppe sikrer man at forsøks- og kontrollgruppa i gjennomsnitt er «like». I samfunnsvitenskapen er det imidlertid ofte vanskelig å gjennomføre randomiserte eksperimenter ut fra juridiske, økonomiske, praktiske og/eller etiske hensyn. I tillegg er ofte tiltaket som skal evalueres, som i dette tilfellet, allerede gjennomført. Alternativet er gjerne å velge en kontrollgruppe som antas å være noenlunde lik forsøksgruppa, og benytte statistiske metoder for å kontrollere for flest mulig kjennetegn som kan innebære ulik jobbsannsynlighet for personer i de to gruppene. Det vil likevel være usikkerhet knyttet til om det er ytterligere (uobserverte) forskjeller mellom deltakere og ikke-deltakere som påvirker utfallet.

I følgeevalueringen av forsøket AAP som lønnstilskudd avdekket Spjelkavik og Terjesen (2016) flere forhold som har betydning for muligheten til å gjennomføre en effektevaluering. Det gjelder særlig hvordan og hvem som ble rekruttert til tiltaket. AFIs følgeevaluering tyder på at det var sterk seleksjon inn i tiltaket AAP som lønnstilskudd, samtidig som så å si «alle» brukere som jobbrådgiverne oppfattet som aktuelle deltakere, ble rekruttert inn. Mange hadde allerede en relasjon til arbeidsgiver (Pettersen & Spjelkavik 2014). Vi har sett at en stor andel av deltakerne ble rekruttert inn fra andre arbeidsrettede tiltak, særlig arbeidspraksis, der deltakeren allerede hadde en relasjon til en arbeidsgiver. Vi har konkludert med at det kan være en relativt sterk seleksjon inn til dette tiltaket framfor andre tiltak fra den (i utgangspunktet) samme målgruppa, og at det i dette tilfellet ikke vil være mulig å finne/konstruere en kontrollgruppe som er rimelig lik deltakergruppa.

Det alternativet vi har valgt, er å studere aggregerte effekter på NAV-kontornivå, det vil si forsøkseffekter snarere enn bare tiltakseffekter. Vi velger å gjennomføre effektanalysen ved å sammenligne sysselsetting for alle AAP-mottakere ved NAV-kontorer som innførte AAP som lønnstilskudd, med sysselsettingen for den tilsvarende gruppen ved NAV-kontorer som ikke deltok i forsøket, men som ellers er mest mulig lik forsøkskontorene. Sistnevnte kontorer er dermed sammenligningsgruppe (kontrollgruppe). En eventuell forsøkseffekt vil være en sum av effekter av tiltaket for de som deltar og effekter for andre brukere ved det samme kontoret. Det siste kan for eksempel være en positiv effekt forårsaket av at «god praksis» blant de som jobber i forsøket sprer seg til andre deler av kontoret, eller det kan være en negativ effekt ved at ressurser kanaliseres inn i forsøket og dermed gir andre brukere ved kontoret mindre/dårligere bistand.

Forskjeller-i-forskjeller

I analysen måler vi NAV-kontorenes resultater for den aktuelle målgruppa, og sammenlikner disse før og etter at forsøket ble innført. Utviklingen på NAV-kontorer som innførte AAP som lønnstilskudd, sammenliknes i tillegg med utviklingen på NAV-kontorer som ikke innførte AAP som lønnstilskudd. Dette innebærer at vi bruker den såkalt forskjell-i-forskjeller-metoden (difference-in-differences) (FIF). Når vi utnytter denne metoden i regresjonssammenheng tar vi også hensyn til (kontrollerer) for uobserverbar heterogenitet. Det vil si forskjeller i utvalget som vi ikke observerer, men som likevel kan påvirke utfallet, for eksempel arbeidsevne.6

Vi beskriver her de definisjonene og avgrensningene vi har gjort når det gjelder den avhengige variabelen («NAV-kontorenes resultater»), valg av kontrollgruppe og tidsperiode for analysen.

Den avhengige variabelen indikerer om AAP-mottakerne ved kontoret er sysselsatt eller ikke, henholdsvis 12 og 24 måneder etter at de fikk AAP. Som nevnt tidligere har vi kun tilgang til informasjon fra AA-registeret, og ikke lønnsinntekt. Vi definerer at en person er i jobb hvis vedkommende er registrert i AA-registeret med minst 4 timer arbeid i uken. Vi velger å ikke skille mellom hvorvidt personer er i jobb med eller uten trygdeytelser eller hvorvidt personer jobber heltid eller deltid. For å kunne skille mellom disse gruppene kreves ytterligere data om både gradering og inntektsinformasjon som skiller ytelser og lønnsinntekter, noe vi ikke har hatt tilgang til.

Ettersom forsøket ble innført i større norske byer, blant annet Oslo og Bergen, har vi valgt å sammenlikne forsøkskontorene med NAV-kontorer i andre store byer der forsøket ikke ble innført: Drammen, Stavanger, Bodø og Trondheim. Som en tilleggskontroll inkluderer vi personkjennetegn. Personkjennetegnene som inkluderes er kjønn, alder, utdanning og fødeland. Dessuten inkluder vi arbeidsledighetsrater i både forsøks- og kontrollkommunene.

Hvordan definerer vi «før» og «etter»? Vi har valgt å sammenlikne utfall 12 og 24 måneder etter tilgang til AAP for personer som ble registrert med AAP i 2011 og 2012 (før forsøket ble innført), med personer som har tilgang til AAP fra 2013 til og med 2015 (etter at forsøket ble innført). Vi ekskluderer dermed personer som har tilgang i 2016 og 2017, ettersom vi ikke har informasjon om utfall 12 og 24 måneder etter tilgang til AAP for disse, altså differansen i jobbsannsynligheten før og etter i tiltaks- og kontrollkontorene.7 Figur 1 oppsummerer den empiriske strategien.

Figur 1

Analysestrategi

I forskjeller-i-forskjeller-analysen antas det at personer som registreres på forsøkskontorer, er sammenlignbare med personer som registreres på kontrollkontorer. Det betyr at vi antar at kontrollgruppa vil påvirkes av de samme (uobserverbare) forholdene over tid som tiltaksgruppa. En vanlig test av forutsetningen er å se på utviklingen i den avhengige variabelen før og etter at tiltaket ble innført. Dette er kjent som å undersøke den såkalte parallell trend antakelsen. Hvis trenden før tiltaket er noenlunde parallell for tiltaks- og kontrollgruppa, antar vi at det er sannsynlig at denne trenden ville fortsatt som parallell i fravær av AAP som lønnstilskudd. I figur 2 viser vi utviklingen i andelen av AAP-mottakerne som er sysselsatt 12 måneder etter at de fikk AAP, ved forsøks- og kontrollkontorene.

Figur 2

Andel av AAP-mottakerne som er sysselsatt 12 måneder etter at de fikk AAP i prosent

Den vertikale linjen i figuren indikerer når forsøket ble innført på de aktuelle NAV-kontorene. Vi ser at sysselsettingsandelen økte omtrent likt i tiltaks- og kontrollkontorene før forsøket ble innført. Dette tyder på at tiltakskontorene og kontrollkontorene er påvirket noenlunde likt av endringer i kontekstuelle forhold som kan tenkes å påvirke den avhengige variabelen, som for eksempel etterspørselen på arbeidsmarkedet. Vi anser derfor forutsetningen for parallelle trender som oppfylt.

Vi har i tillegg undersøkt om sammensetningen av brukerne ved forsøks- og kontrollkontorene endret seg forskjellig i perioden. I tabell 1a og 1b viser vi beskrivende statistikk for de som fikk AAP år for år fra 2011 til 2015 – ved henholdsvis forsøkskontorene og kontrollkontorene. Ikke overraskende er det flere personer knyttet til forsøkskontorene enn kontrollkontorene. Når det gjelder observerbare kjennetegn ved AAP-mottakerne er det enkelte nivåforskjeller mellom forsøks- og kontrollkontorene, men få forskjeller i utviklingen i den aktuelle perioden. Unntaket er utviklingen i arbeidsledigheten, som økte fra 2014 til 2015 ved kontrollkontorene, men ikke ved forsøkskontorene.

Tabell 1a. Kjennetegn ved nye AAP-mottakere ved forsøkskontorene

20112012201320142015
Antall4 3434 1173 7123 8363 675
Alder40,2439,9440,6640,3940,69
Arbeidsledighetsrate*2,762,803,023,022,86
Andel med høyere utdanning0,230,240,230,250,26
Andel med minst videregående skole0,600,610,600,620,62
Fødeland
Norge0,840,840,830,820,82
Europa/Nord-Amerika/Oseania0,050,060,060,070,07
Afrika0,020,020,020,020,02
Asia/Sør-/Mellom-Amerika0,090,080,090,090,09
Andel kvinner0,570,570,570,580,59

* Informasjon hentet fra ssb.no

Tabell 1b. Kjennetegn ved nye AAP-mottakere ved kontrollkontorene

20112012201320142015
Antall11 82410 1789 2989 5139 380
Alder40,9541,0541,6841,7341,69
Arbeidsledighetsrate*2,232,202,432,673,37
Andel med høyere utdanning0,210,220,220,230,24
Andel med minst videregående skole0,600,590,610,590,60
Fødeland
Norge0,740,730,740,740,73
Europa/Nord-Amerika/Oseania0,090,090,090,090,10
Afrika0,050,040,040,040,04
Asia/Sør-/Mellom-Amerika0,130,140,130,130,13
Andel kvinner0,540,540,560,580,60

* Informasjon hentet fra ssb.no

Resultater

I tabell 2 viser vi estimeringsresultatene fra den empiriske analysen av sysselsettingsandel 12 måneder etter tilgang til AAP. Gjennomsnittlig andel av alle AAP-mottakerne som er i jobb var 25 prosent. Etter 12 måneder hadde sysselsettingen blant AAP-mottakerne økt med 1,0 prosentpoeng mer i forsøks- enn i kontrollkontorene. For kvinner er det en effekt på 0,8 prosentpoeng, men dette er ikke statistisk signifikant på noen av de konvensjonelle nivåene. For menn er effekten på 1,1 prosentpoeng, signifikant på 10 prosent nivå.

Ser vi på utfall etter 24 måneder, er mønsteret noenlunde tilsvarende som etter 12 måneder (se tabell 3). Samlet sett er det en effekt på 1,8 prosentpoeng, og henholdsvis 1,6 og 1,9 prosentpoeng for kvinner og menn.

Tabell 2. Estimert effekt av AAP som lønnstilskudd på sysselsettingsraten for AAP-mottakere 12 måneder etter tilgang

 AlleKvinnerMenn
Tiltakseffekt0,00969**0,0080,011*
Standardfeil(0,0046)(0,00633)(0,00672)
Gjennomsnitt[0,2515][0,2732][0,2239]
Antall observasjoner389 254218 002171 252

Kommentar: standardfeil i parentes. *=signifikant på 10 %-nivå, **=signifikant på 5 %-nivå og ***=signifikant på 1 %-nivå.

Kontroll for arbeidsledighetsrate.

Tabell 3. Estimert effekt av AAP som lønnstilskudd på sysselsettingsraten for AAP-mottakere 24 måneder etter tilgang.

 AlleKvinnerMenn
Tiltakseffekt0,018***0,016*0,019***
Standardfeil(0,0499)(0,0067)(0,007)
Gjennomsnitt[0,2578][0,2759][0,2347]
Antall observasjoner389 254218 002171 206

Kommentar: standardfeil i parentes. *=signifikant på 10 %-nivå, **=signifikant på 5 %-nivå og ***=signifikant på 1 %-nivå.

Kontroll for arbeidsledighetsrate.

Samlet sett tyder resultatene fra regresjonen på at det har vært en positiv, men liten, effekt på sysselsettingen blant AAP-mottakere ved kontorene som innførte AAP som lønnstilskudd.

Vi har valgt å ikke inkludere kontrollvariabler i regresjonen i tabell 2 og 3. Hvis FIF-metoden er gyldig, skal inkludering av kontrollvariabler i liten grad påvirke den estimerte tiltakseffekten. For å teste gyldighetene av resultatene har vi gjort en analyse der vi inkluderer kontrollvariabler for begge utfallsvariablene, vist i tabell 4 og 5. Begge tabellene viser at tiltakseffektene i liten grad er påvirket av kontrollvariablene, noe som underbygger validiteten av resultatene vist i tabell 2 og 3.

Tabell 4. Estimert effekt av AAP som lønnstilskudd på sysselsettingsraten for AAP-mottakere 12 måneder etter tilgang, inkludert kontrollvariabler.

AlleKvinnerMenn
Tiltakseffekt0,00981**0,007340,01287*
(0,00460)(0,00630)(0,00670)
Gjennomsnitt[0,2515][0,2732][0,2239]
Kjønn (referanse: menn)
Kvinner0,03829***--
(0,00139)
Alder0,00878***0,00923***0,00806***
(0,00035)(0,00049)(0,00051)
Alder – Kvadrert-0,00012***-0,00013***-0,00012***
(0,00000)(0,00001)(0,00001)
Fødeland (referanse: Norge)
Europa/Nord-Amerika/Oceania-0,00004-0,01011***0,01259***
(0,00255)(0,00361)(0,00360)
Afrika-0,04461***-0,03525***-0,04873***
(0,00346)(0,00544)(0,00446)
Asia/Sør-/Mellom-Amerika-0,02674***-0,04543***-0,00361
(0,00215)(0,00299)(0,00310)
Utdanningsnivå (referanse: grunnskole)
Videregående0,04927***0,05770***0,04075***
(0,00190)(0,00269)(0,00269)
Noe høyere utdanning0,09651***0,10565***0,08041***
(0,00235)(0,00305)(0,00380)
Lang høyere utdanning0,11080***0,12484***0,09058***
(0,00409)(0,00531)(0,00642)
Ukjent utdanning0,01246***0,01424***0,01128***
(0,00187)(0,00264)(0,00266)
Arbeidsledighet-0,05173***-0,04172***-0,06819***
Antall observasjoner389 245218 000171 245

Tabell 5. Estimert effekt av AAP som lønnstilskudd på sysselsettingsraten for AAP-mottakere 24 måneder etter tilgang, inkludert kontrollvariabler.

AlleKvinnerMenn
Tiltakseffekt0,01802***0,01578**0,01999***
(0,00493)(0,00669)(0,00727)
Gjennomsnitt[0,2578][0,2759][0,2347]
Kjønn (referanse menn)
Kvinner0,03036***--
(0,00140)
Alder0,00965***0,01075***0,00803***
(0,00036)(0,00049)(0,00052)
Alder – Kvadrert-0,00014***-0,00015***-0,00013***
(0,00000)(0,00001)(0,00001)
Fødeland (referanse Norge)
Europa/Nord-Amerika/Oceania-0,01294***-0,02180***-0,00111
(0,00253)(0,00357)(0,00357)
Afrika-0,05514***-0,05183***-0,05362***
(0,00345)(0,00533)(0,00451)
Asia/Sør-/Mellom-Amerika-0,02569***-0,03912***-0,00801**
(0,00217)(0,00302)(0,00314)
Utdanningsnivå (referanse grunnskole)
Videregående0,04866***0,05380***0,04455***
(0,00194)(0,00273)(0,00277)
Noe høyere utdanning0,09247***0,10190***0,07517***
(0,00238)(0,00308)(0,00386)
Lang høyere utdanning0,09601***0,10965***0,07649***
(0,00409)(0,00531)(0,00643)
Ukjent utdanning-0,01626***-0,01396***-0,01797***
(0,00187)(0,00262)(0,00266)
Arbeidsledighet-0,04173***-0,03937***-0,04915***
Antall observasjoner389 245218 000171 245

Sluttkommentarer

I denne artikkelen undersøker vi effekten av et forsøk med bruk av AAP som lønnstilskudd på sysselsetting. Forsøket bestod av tre elementer. I tillegg til lønnstilskudd skulle både deltakere og arbeidsgivere få utvidet oppfølging fra jobbrådgivere, og adgangen til midlertidig ansettelse ble utvidet. Vi finner en liten positiv effekt av forsøket på sannsynligheten for at AAP-mottakere skal være sysselsatt 12 og 24 måneder etter at de fikk AAP. Forskjellen er på 1,0 prosentpoeng etter 12 måneder og 1,8 prosentpoeng etter 24 måneder. Disse tallene kan ses i forhold til en gjennomsnittlig sysselsettingssannsynlighet på 25 og 26 prosent.

Hypotesen var i utgangspunktet at tiltaket hadde en positiv effekt for de som deltok. I praksis har vi undersøkt om forsøket hadde en positiv effekt på forsøkskontorenes resultater for hele målgruppa (AAP-mottakere). Resultatet er altså en sum av effekter av tiltaket for de som deltok i tiltaket og av effekter for ikke-deltakere ved det samme kontoret. Det siste kan komme som et resultat av kompetanseoverføring til resten av kontoret når det gjelder arbeidsmåter/oppfølging av brukere og arbeidsgivere. Følgeevalueringen av forsøket, presentert i Spjelkavik og Terjesen (2016), tyder på at dette skjedde i liten grad.

Vår tolkning er at tiltaket i gjennomsnitt hadde en liten positiv effekt for de som deltok, sammenliknet med den oppfølgingen de ellers ville fått. Den måten forsøket ble gjennomført på, gjør det imidlertid umulig å fastslå hvilke av elementene i tiltaket som har (eller ikke har) hatt betydning. For eksempel fikk nesten halvparten av deltakerne aldri lønnstilskudd, et element arbeidsgiverne så på som avgjørende når de ansatte deltakere. I effektanalysen kan vi ikke skille mellom personer som faktisk fikk AAP utbetalt som lønnstilskudd, og personer som deltok på tiltaket, men som ikke fikk lønnstilskudd.

Resultatene sier dermed ingenting om hvorvidt tiltaket ville hatt bedre effekt dersom det hadde blitt gjennomført som forutsatt. Våre deskriptive analyser viser at i de tilfellene det ble utbetalt lønnstilskudd, hadde deltakerne høyere overgangsrate til arbeid uten trygdeytelser ved siden av, enn deltakerne som ble rekruttert inn i tiltaket, men aldri fikk lønnstilskudd. Dette kan imidlertid være forårsaket av seleksjon: For de deltakerne som hadde høyest jobbsannsynlighet i utgangspunktet, var det også lettere å få til en jobb med lønnstilskudd. Avslutningsvis er det viktig å nevne at det kan være andre forhold som påvirker utfallet som vi ikke kan kontrollere for. Dette er en naturlig svakhet som følge av at forsøket ikke er randomisert.

Referanser

Angrist, J. D. & Pischke, J. S. (2008). Mostly Harmless Econometrics: An Empiricist’s Companion. Princeton university press.

Cunningham, S. (2018). Causal Inference: The Mixtape. Unpublished manuscript. Hentet fra https://scunning.com/cunningham_mixtape.pdf [hentet 10. februar 2020].

European Union of Supported Employment (2010). Verktøykasse. (Norsk oversettelse).Hentet fra https://www.arbeidoginkludering.no/contentassets/a505ad5e5b8b4173a759e8e2f9ed9f43/eusetoolkit_korrektur3.pdf [hentet 6.februar 2020].

Finseraas, H. & Kotsadam, A. (2013). Hvordan identifiseres årsakssammenhenger i ikke-eksperimentelle data? En ikke-teknisk introduksjon. Tidsskrift for samfunnsforskning, 54(3), 371–387.

Frøyland, K. & Spjelkavik, Ø. (2014). Inkluderingskompetanse. Ordinært arbeid som mål og middel. Oslo: Gyldendal Akademiske.

Nøkleby, H., Blaasvær, N. & Berg, R. (2017). Supported employment for arbeidssøkere med bistandsbehov: en systematisk oversikt. Forskningsoversikt 04.2017. Oslo: Folkehelseinstituttet.

Pettersen, K. S. & Spjelkavik, Ø. (2014). Evaluering av forsøket »Arbeidsavklaringspenger (AAP) som lønnstilskudd», delrapport 1. Oslo: Arbeidsforskningsinstituttet.

Proba (2011). Virkning av arbeidsrettede tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne. Proba samfunnsanalyse. Rapport 2011-02.

Spjelkavik, Ø. & Terjesen, H. A. (2016). Evaluering av forsøket «Arbeidsavklaringspenger (AAP) som lønnstilskudd» – Sluttrapport fra følgeforskningen. AFI Rapport 08:2016. Oslo: Arbeidsforskningsinstituttet.

Von Simson, K. (2019). Kunnskapsoversikt: Effekter av arbeidsmarkedstiltak mv på arbeidstilbud og sysselsetting, norske erfaringer. Rapport på oppdrag for Sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe 2018.

Svalund, J. & Nielsen, R. A. (2017). Midlertidig ansettelse i Norge – en vei inn i stabilt arbeid? Søkelys på arbeidslivet, 34, 44–62. https://doi.org/10.18261/issn.1504-7989.2017-01-02-03

1Artikkelen bygger på et samarbeidsprosjekt mellom Arbeidsforskningsinstituttet og Proba samfunnsanalyse. Prosjektet har bestått av to adskilte deler; en følgeevaluering gjennomført av AFI og en effektevaluering gjennomført av Proba. Øystein Spjelkavik ved AFI har vært prosjektleder. Prosjektet var et oppdrag for Arbeids- og sosialdepartementet.
2Følgeevaluering innebærer at et tiltak følges over lengre tid. I dette tilfellet har det skjedd i form av et langvarig evalueringsoppdrag som beskriver og evaluerer et tiltak med flere forskjellige metoder. Dette til forskjell fra effektevaluering som søker å si noe om et utfall basert på kvasi-eksperimentelle eller eksperimentelle metoder.
3I alle disse byene (kommunene), med unntak av Bergen, var dermed alle kontorene med i forsøket. I Bergen var 3 av 8 kontorer med.
4Utviklet av European Union of Supported Employment (2010)
5Arbeidstimer i AA-registeret ble i 2015 endret fra kontraktfestet til faktisk arbeidstid. Dette er i utgangspunktet ikke noe problem for analysene i denne artikkelen ettersom vi er interessert i om personene er i jobb og ikke hvor mye personene faktisk jobber. Basert på definisjonen om 4 timer i uken bør derfor ikke endringen ha noen substansielle effekter på våre resultater.
6For en ikke-teknisk introduksjon til metoden, se Finseraas og Kotsadam (2013). For en teknisk gjennomgang henviser vi til kapittel 5 i Angrist og Pischke (2009). Se også Cunningham (2018) for en gratis nedlastbar tekstbok som blant annet beskriver ikke-eksperimentelle metoder.
7Formelt estimerer vi en regresjon Yit = β1 + β2 (forsøkskontori) + β3 (tidt) + p (forsøkskontori x tidt) + ∈it der forsøkskontori tar verdien 1 hvis deltar i forsøket og 0 ellers, og tidt verdien 1 hvis etter forsøkskontoret innførte forsøket og 0 ellers. Effekten av interesse er ρ, som tar verdien 1 for forsøkskontoret etter at forsøket ble innført. Dette er også tiltakseffekten.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon