Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Endringer i tildeling av ytelser fra NAV

Master i samfunnsøkonomi, stipendiat ved Frischsenteret/Økonomisk institutt, UiO

Sammendrag

I perioden 1993 til 2007 var det en endring i tildelingen av arbeidsrelaterte ytelser hos NAV. Andelen nye ytelsesforløp som startet med helserelaterte ytelser økte nokså jevnt, samtidig som andelen nye ytelsesforløp knyttet til arbeidsledighet jevnt over ble redusert. Ved å estimere en tildelingsfunksjon for ytelser undersøker vi om denne vridningen skyldes en endret sammensetning av ytelsesmottakere eller andre forhold. Vi finner at deler av vridningen i ytelsesmottak ikke skyldes en endring i sammensetningen av mottakere. Andre potensielle forklaringer diskuteres.

Nøkkelord: ytelser, NAV, tildelingsfunksjon

Abstract: Changes in NAV’s allocation of benefits

During the period 1993 to 2007, a distinct change in the Norwegian Labour and Welfare Administration’s allocation of welfare benefits took place. The inflow of new recipients of health-related benefits increased, whereas the inflow of new unemployment benefit recipients decreased. We investigate whether this was caused by a change in the composition of recipients by estimating a model for benefit receipt. We find evidence of only parts of this shift being explained by changes in the composition of benefit recipients. Other potential explanations are explored.

Keywords: benefits, NAV, benefit receipt model

Denne artikkelen har som formål å utforske endringen i tildelingen av arbeidsrelaterte ytelser hos NAV i perioden 1993 til 2007.1 Mer spesifikt ønsker vi å undersøke om en tilsynelatende vridning fra ytelser knyttet til arbeidsledighet til helserelaterte ytelser for nye ytelsesmottakere i denne perioden kan skyldes en endring i sammensetningen av de nye ytelsesmottakerne eller andre uobserverbare forhold knyttet til ytelsestildeling. Det eksisterer en litteratur basert på surveyundersøkelser som studerer tildeling av ytelser, se blant annet Schafft & Spjelkavik (2011) og Mandal, Ofte, Jensen & Ose (2015). Vi forsøker i denne artikkelen å avdekke hvorvidt det har forekommet en endring over tid i tildeling av ytelser ved å bruke registerdata. Dette er i all hovedsak en beskrivende artikkel for å studere hva vi oppfatter som endringer i tildeling av ytelser. Fokuset er på perioden 1993 til 2007 da vridningen i ytelsestildeling var mest markant i løpet av disse årene. Artikkelen har ikke som målsetning å fastsette noen endelig årsak til vridningen i ytelsestildelingen.

En tredeling av ytelser fra NAV

For å forenkle analysen vil vi i denne artikkelen skille mellom tre midlertidige tilstander en NAV-bruker2 kan befinne seg i, hvor hver av disse tilstandene er knyttet opp mot en ytelse: (1) sosialhjelp og kvalifiseringsprogrammet med kvalifiseringsstønad (heretter omtalt som sosialhjelp), (2) ordinært ledige (helt og delvis) med dagpenger og ordinære tiltaksdeltakere med ventestønad eller dagpenger (heretter omtalt som dagpenger), og (3) arbeidsavklaringspenger og tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne med individstønad/tiltakspenger (heretter omtalt som AAP).3 Sistnevnte tilstand er det vi kan omtale som helserelaterte ytelser fra NAV. Sosialhjelp, dagpenger og arbeidsavklaringspenger er per definisjon ytelser, mens tiltakene i listen over som oftest utløser en ytelse. I denne artikkelen studerer vi tiltaksdeltakere som også er registrert som ytelsesmottakere.

For å illustrere det vi oppfatter som en tilsynelatende vridning i ytelsestildeling, viser vi i figur 1 utviklingen i årlige nye sosialhjelpsforløp, AAP-forløp og dagpengeforløp som prosentandel av totalt antall nye forløp i året i perioden 1993 til 2013 for personer i aldersgruppen 17–61 år ved forløpets start.4 Med «nye forløp» mener vi personer som kommer inn i NAV-systemet og begynner på enten sosialhjelp, dagpenger eller AAP uten å ha mottatt ytelser eller uførestønad i året før de starter på forløpet. Fra figur 1 ser vi at andelen av nye forløp som er sosialhjelpsforløp er nokså konstant over perioden (mellom 19 og 29 prosent), mens andelen av nye forløp som er AAP-forløp øker jevnt opp til 2007 (fra 17 til 50 prosent), og andelen av nye forløp som er dagpengeforløp reduseres over den samme perioden (fra 57 til 24 prosent). Fra figur 1 ser vi også at finanskrisen i 2008–2009 førte til en markant økning i prosentandelen av nye forløp som var dagpengeforløp og et tilhørende brudd i trenden for dagpengeforløp og helserelaterte forløp. Dette skyldes i stor grad et nivåskift opp i antall nye dagpengeforløp fra 2008 til 2009 (fra 14 598 til 37 817), en markant større økning enn økningen i antall nye AAP-forløp fra 2008 til 2009 (fra 27 922 til 32 362).

Figur 1 illustrerer altså en tilsynelatende vridning i nye ytelsesforløp fra dagpenger til AAP i perioden 1993 til 2007. I denne artikkelen utreder vi de forskjellige mulige forklaringene til hvorfor denne vridningen har funnet sted ved å ta utgangspunkt i interaksjonen mellom NAV-saksbehandler og ytelsesmottaker.

Figur 1. Innstrømning til nye ytelsesforløp, 1993 til 2013

Kilde: SSB, egne beregninger

Hva kan forklare vridningen?

For å utforske trendene illustrert i figur 1 tar vi utgangspunkt i idéen om at tildelingen av ytelser skjer ved at en potensiell ytelsesmottaker møter en saksbehandler hos NAV. I dette møtet utredes arbeidsmarkedstilstanden og tilhørende stønadsrettigheter til den potensielle mottakeren. Basert på stønadsrettighetene og de observerbare kjennetegnene til den potensielle ytelsesmottakeren, samt de tilgjengelige midlene saksbehandleren hos NAV disponerer, fattes det en beslutning om tildeling av enten sosialhjelp, dagpenger eller AAP.

En første forklaring på utviklingen i figur 1 i lys av lavkonjunkturen og den historisk høye arbeidsledigheten på starten av 1990-tallet (Johansen & Eika 2000) er at den illustrerer en justering, heller enn en vridning, tilbake til «normale» andeler for nye ytelsesforløp ved at antall nye dagpengeforløp reduseres og stabiliserer seg noe utover 1990- og 2000-tallet. Dette vil også gjenspeiles i andelene på hver av ytelsene. At denne forklaringen kan ha noe for seg er illustrert i figur 2, som viser utviklingen i AKU-arbeidsledighetsraten og antall planlagte plasser i ordinære arbeidsmarkedstiltak og arbeidsmarkedstiltak for yrkeshemmede bevilget gjennom statsbudsjettet.5 Først og fremst ser vi fra figur 2 at antall plasser i ordinære arbeidsmarkedstiltak faller fram til 2000 for deretter å stabilisere seg, mens antall plasser i arbeidsmarkedstiltak for yrkeshemmede generelt øker i perioden 1993 til 2008. Dette kan bidra til å forklare vridningen i figur 1 ettersom den relative tilgjengeligheten av tiltaksplasser kan være relevant når en saksbehandler hos NAV skal fatte en beslutning om ytelsestildeling.

Figur 2. Arbeidsledighetsraten og antall tiltaksplasser, 1993 til 2013

Kilde: SSB og Finansdepartementet (Prop. 1 S)

En innvending til denne første forklaringen er at de færreste av de nye ytelsesforløpene vi ser på er slik at mottakeren starter direkte på et tiltaksprogram hvor det samtidig gis en ytelse (henholdsvis kvalifiseringsprogrammet, ordinære tiltak eller tiltak for yrkeshemmede). I stedet starter de fleste nye mottakerne direkte på en ytelse (henholdsvis sosialhjelp, dagpenger eller arbeidsavklaringspenger) før de senere i forløpet eventuelt går over til et tiltaksprogram kombinert med en ytelse. Andelen av ytelsesmottakere i tilstand 1 som starter på en kombinasjon av ytelse og tiltak er 0,004 i perioden 1993 til 2013, mens tilsvarende andel for ytelsesmottakere i tilstand 2 er 0,050. Andelen av nye ytelsesmottakere i tilstand 3 som starter på en kombinasjon av ytelse og tiltak er tilnærmet lik null i perioden 1993 til 2013, men ettersom arbeidsavklaringspenger innebærer en plan med krav til aktivitet, behandling eller oppfølging er skillet mellom ytelse og tiltak i tilstand 3 ikke like skarpt som for tilstand 1 og 2.

Om vi går tilbake til idéen om tildelingsmøtet, er det derfor grunn til å tro at endringen i det relative antallet tiltaksplasser kan drive noe av utviklingen vi observerer i figur 1. Årsaken til dette er at NAV-saksbehandleren i perioden 1993 til 2000 stod overfor en relativt større tilgang til tiltaksplasser for yrkeshemmede, da forholdet mellom antall plasser i arbeidsmarkedstiltak for yrkeshemmede og antall plasser i ordinære arbeidsmarkedstiltak økte fra 0,29 til 2,68. Dermed ble den «harde» budsjettbeskrankningen i form av et begrenset antall tiltaksplasser for AAP-aktiviteter myket opp i perioden 1993 til 2000. Forholdstallet mellom de to typene tiltaksplasser stabiliserte seg til mellom 1,83 og 2,75 fra 2001 og utover. Dette tilsier at den harde budsjettbeskrankingen var nokså konstant fra 2001 og utover, samtidig som figur 1 viser en tilsynelatende vridning fra dagpenger til AAP selv i denne perioden. Dette utelukker allikevel ikke at saksbehandleren i denne perioden i tillegg stod overfor endrede retningslinjer for ytelsestildeling (en «myk» beskrankning), som for eksempel den økte innsatsen for å forhindre utstøting av yrkeshemmede fra arbeidsmarkedet (Dale-Olsen, Røed & Schøne 2006: 16). Fra figur 2 ser vi også at arbeidsledighetsraten faller nokså jevnt over perioden 1993 til 2007 (med unntak av perioden 2001 til 2005), noe som generelt vil bety at antall nye forløp som er dagpengeforløp reduseres over samme periode. Vi vil derfor senere forsøke å ta høyde for at dette kan drive noe av utviklingen i figur 1 ved å kontrollere for hvorvidt ytelsesmottakeren har rettighet til dagpenger ved starten av forløpet.

En annen forklaring på utviklingen i andelen på hver ytelse illustrert i figur 1 er at det har forekommet en forverring av helsetilstanden til arbeidstakere som påvirker arbeidsevnen negativt, og at dette generelt reflekteres i økt innstrømning til AAP i stedet for dagpenger. For personer mellom 16 og 79 år har det imidlertid ikke vært noen markant nedgang i kvaliteten på egenvurdert helse eller økning i andelen som rapporterer om smerter i kroppen i perioden 1998 til 2008 (Folkehelseinstituttet 2015). Dette er dog aggregerte tall, og det kan være omfattende seleksjon på individnivå inn i NAV-systemet med tanke på individuell helsetilstand, slik at disse aggregerte tallene ikke kan forklare økningen i andelen som starter på AAP. I mangel på data om helsetilstand på individnivå er dette noe vi ikke kan utforske videre i denne artikkelen.6 Samtidig var det i perioden 1994 til 2003 en kraftig økning i sykefraværet (målt ved mottak av sykepenger) som skyldes strukturelle endringer, blant annet økt bruk av aktiv sykmelding og innføringen av fastlegeordningen (Nossen & Thune 2009). Ettersom en vanlig «rute» i velferdssystemet er fra oppbrukte sykepengerettigheter til AAP, kan utviklingen i sykefraværet som følge av disse to faktorene bidra til å drive noe av utviklingen i andelen som starter på AAP illustrert i figur 1. Vi vil derfor senere kontrollere for hvorvidt ytelsesmottakeren kommer fra sykepenger før ytelsesforløpets start.

For å strukturere idéen om tildelingsmøtet introdusert tidligere tar vi videre utgangspunkt i at saksbehandleren følger en «tildelingsfunksjon». Denne tildelingsfunksjonen er ment å modellere hvordan en saksbehandler tar innover seg de observerbare kjennetegnene og stønadsrettighetene til ytelsesmottakeren når han eller hun beslutter hvilken ytelse mottakeren kan og burde starte på. Idéen er at i den grad denne modellerte tildelingsfunksjonen ikke forklarer hvilken ytelse mottakeren starter på, så er det andre uobserverbare forhold som forklarer ytelsestildelingen. Slike uobserverbare forhold kan eksempelvis være overordnede prioriteringer i arbeidsmarkedspolitikken, tildelingsrutiner på det lokale NAV-kontoret eller tildelingspraksis på saksbehandlernivå. Det første forholdet er en overordnet politisk prioritering, mens de to siste forholdene er skjønnsmessig bestemt på lokalt nivå. Hvorvidt et slikt rom for skjønnsmessige vurderinger faktisk eksisterer varierer mellom ytelsene.

Tildelingskrav og rom for skjønnsmessige vurderinger

Den første ytelsen, sosialhjelp, er en behovsprøvd ytelse hvor kravet er at mottakeren ikke er i stand til å forsørge seg selv ved arbeid, egne midler eller andre økonomiske ytelser personen har krav på. Ved behandling av søknad om sosialhjelp vil saksbehandleren forsøke å kartlegge de fleste observerbare dimensjoner knyttet til mottakerens økonomiske tilstand og personlige forhold. Dette tilsier at tildelingsfunksjonen ideelt sett burde forklare endringen i andelen nye sosialhjelpsmottakere i figur 1 godt. Hva angår tildelingskravene for den andre ytelsen, dagpenger, er disse nokså klare. Her må mottakeren ha en reduksjon i arbeidstid på minst 50 prosent, samt inntekt fra lønnede forhold på minst 1,5 G i året før søknad eller samlet inntekt fra lønnede forhold på minst 3 G i løpet av de siste tre avsluttede kalenderårene.7 Siden vi tar høyde for dagpengerettighetene til mottakeren i tildelingsfunksjonen, burde vi forvente at den kan forklare endringen i andelen som starter på dagpenger i figur 1 godt.

Kravet for å motta den tredje ytelsen, AAP, er at arbeidsevnen til mottakeren må være redusert med minst 50 prosent. Dette gjaldt også ytelsene som før mars 2010 utgjorde AAP. Tildelingen av rehabiliteringspenger eller tidsbegrenset uførestønad var betinget av at den reduserte arbeidsevnen måtte klart skyldes sykdom, skade eller lyte, og ikke sosiale forhold eller økonomiske problemer (NAV 2008; NAV 2009). Det var med andre ord et fokus på den medisinske dimensjonen ved tildelingen av disse to ytelsene, og dermed antakeligvis lite rom for skjønnsmessige vurderinger fra saksbehandlerens side. For attføringspenger var det derimot ikke et like strengt krav til årsakssammenheng mellom sykdom og nedsatt arbeidsevne som for rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad (Brauer 2010: 23). Dermed var det potensielt mer rom for skjønnsmessige vurderinger fra saksbehandlers side ved tildeling av attføringspenger enn ved tildeling av rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad. Hvorvidt tildelingsfunksjonen (hvor vi tar høyde for om ytelsesmottakeren har mottatt sykepenger før forløpets start) vil kunne forklare utviklingen i andelen som starter på AAP før 2010, vil avhenge av i hvor stor grad mottak av sykepenger før forløpets start fanger opp at ytelsesmottakeren faktisk har nedsatt arbeidsevne. Hvis mottak av sykepenger speiler en faktisk nedsatt arbeidsevne hos ytelsesmottaker, burde vi forvente at tildelingsfunksjonen kan forklare endringen i andelen som starter på AAP før 2010 i figur 1 nokså godt, ettersom de fleste som starter på AAP kommer fra sykepenger.

Etter innføringen av arbeidsavklaringspenger i 2010 ble begrepet «arbeidsevne» utvidet til å inkludere helsetilstand, kvalifikasjoner, arbeidsmarkedssituasjon og personlige forhold som påvirker personens evne til å skaffe seg eller beholde arbeid. Dette understrekes også i et rundskriv om nedsatt arbeidsevne, hvor det presiseres at medisinsk diagnose vil «være underordnet ved vurderingen av om arbeidsevnen er nedsatt» (NAV 2015). Det var med andre ord en overgang til et redusert fokus på den medisinske dimensjonen. I samtalen med saksbehandleren hos NAV vedrørende arbeidsmuligheter vil derfor flere dimensjoner som arbeidserfaring, alder, sosiale og materielle forhold og utdanning være temaer. Ved å ta med de observerbare kjennetegnene til mottakeren i tildelingsfunksjonen burde vi forvente at den kan forklare endringen i andelen som starter på AAP fra 2010 og utover godt. På den annen side vil den helhetlige vurderingen som må fattes ved tildeling tillate en viss grad av skjønnsmessige vurderinger fra saksbehandlers side. Dette påpekes også i spørreundersøkelser av saksbehandlere hos NAV, som rapporterer om at innføringen av den helhetlige arbeidsevnemetodikken la til rette for skjønnsmessige vurderinger (Mandal mfl. 2015: 89–90).

Data og definisjoner

I denne artikkelen har vi brukt opplysninger fra NAV og Skatteetaten for perioden 1992 til 2013. Opplysningene blir overlevert til Statistisk sentralbyrå hvor dataene blir bearbeidet. I tillegg krypteres direkte identifiserbare kjennetegn før dataene blir utlevert til Frischsenteret. Ved Frischsenteret kobles de ulike opplysningene sammen ved hjelp av det krypterte identifikasjonsnummeret, hvor trygde- og sosialhjelpsopplysninger kobles sammen med opplysninger om alder, kjønn, høyest oppnådd utdanningsnivå, sivilstand, familiesituasjon, landbakgrunn og informasjon om inntekt.

De tre midlertidige tilstandene dagpenger, AAP og sosialhjelp er gjort gjensidig utelukkende ved at tilstanden med høyest nummer i listen gis prioritet. For eksempel vil en person som mottar sosialhjelp (tilstand 1) og AAP (tilstand 3) samtidig defineres som AAP-mottaker (tilstand 3).8 En innvending mot en slik rangering er at den ikke vil plukke opp samtidig mottak av flere velferdsytelser, ofte omtalt som «sambruk». Sambruk av sosialhjelp og andre ytelser er generelt mulig (Dalgard 2015). Videre kan man ikke kan motta AAP og dagpenger samtidig (NAV 2014). For de tre ytelsene som senere utgjorde AAP (rehabiliteringsstønad, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad), var det også slik at sambruk med dagpenger ikke var mulig. De tre midlertidige tilstandene er ikke fullstendig gjensidig utelukkende i praksis, men graden av overlapping ved forløpsstart er såpass lav at vi finner det tilforlatelig å bruke denne rangeringen. Omfanget av sambruk av ytelsene er dokumentert i tabell 1, som viser andelen av nye forløp i perioden 1993 til 2013 hvor mottakeren er registrert med å starte på to av ytelsene samtidig. Som vi ser er omfanget av sambruk nokså lavt for alle kombinasjoner av ytelser, med 1,1 prosent for dagpenger og sosialhjelp, 0,9 prosent for AAP og sosialhjelp og 0,02 prosent for AAP og dagpenger.

Tabell 1. Andel av nye forløp med overlapp mellom ytelser, 1993 til 2013

SosialhjelpDagpengerAAP
Sosialhjelp1,0000
Dagpenger0,01131,0000
AAP0,00860,00021,0000
Totalt antall forløp388 077602 040534 159

Kilde: SSB, egne beregninger

Som følge av at ytelsesutbetalinger fra NAV kan være forsinket og at det er midlertidige opphold i ytelser uten at problemet som skaper ytelsesbehovet bortfaller (for eksempel ved at personen forsøker seg i arbeidsmarkedet i en kort periode), er inngangskriteriet for et forløp nokså strengt, slik som i Fevang, Markussen & Røed (2014). Inngangskriteriet er satt slik at en person ikke kan ha mottatt sosialhjelp, dagpenger, AAP eller uføretrygd de siste 12 månedene før ytelsesforløpet starter. Dette innebærer at tidligste start på et ytelsesforløp i våre data er 1993. Hvis en person starter på dagpenger, men senere gjør overgang til AAP med mindre enn 12 måneders mellomrom mellom de to ytelsene, vil personen være registrert med ett forløp definert ut ifra ytelsen personen starter med, nemlig som et dagpengeforløp. Hvis personen starter på dagpenger og senere gjør overgang til AAP med mer enn 12 måneders mellomrom mellom de to ytelsene, vil personen være registrert med to forløp, henholdsvis ett dagpengeforløp og ett AAP-forløp. Ettersom vi kun er interessert i inngangen til ytelsesforløp og ikke avslutningen, pålegger vi ingen høyresensurering av forløpene. Aldersbegrensningen på ytelsesmottakerne ved starten av ytelsesforløpet er 17–61 år.

Metode for estimering av tildelingsfunksjonen

Vi estimerer først en modell for å predikere sannsynligheten for at en person som starter på et ytelsesforløp, starter på enten sosialhjelp, dagpenger eller AAP, basert på mottakerens observerbare kjennetegn og stønadsrettigheter, samt mottakerens sykepengehistorie før forløpets start. Estimeringen av modellen gjøres for et tverrsnitt av nye ytelsesmottakere i 1993 og 2013, og disse to estimerte modellene utgjør våre to tildelingsfunksjoner for henholdsvis 1993 og 2013. Disse to tildelingsfunksjonene brukes deretter til å predikere sannsynligheten for at en person som starter på en ytelse, starter på enten sosialhjelp, dagpenger eller AAP for hvert år fra 1993 til 2013.

Den statistiske modellen vi estimerer er en multinomisk logit-modell, se Train (2009) for en grundig gjennomgang. Slike modeller brukes for å modellere sannsynligheten for å velge ett av flere (diskrete) gjensidig utelukkende alternativer, og er teoretisk motivert av konseptet om individuell nytteoptimering. Kort fortalt vil en person velge alternativ j over alternativ k om det å velge alternativ j fører til en høyere subjektiv nytte enn det å velge alternativ k. Men som presisert av Train (2009: 14) kan den multinomiske logit-modellen også benyttes for å relaterte et sett av forklaringsvariabler til valgutfallet uten å måtte spesifisere hvordan valget fattes. Denne tolkningen ligger nærmere problemstillingen i denne artikkelen, ettersom en person som starter på et ytelsesforløp formodentlig ikke kan velge ytelse utelukkende for å maksimere sin egen subjektive nytte. Vi kan som tidligere diskutert bedre forstå prosessen som mer sammensatt ved at NAV-saksbehandleren ønsker å finne det beste ytelsesalternativet for mottakeren gitt mottakerens stønadsrettigheter og observerbare kjennetegn. Formelt sett kan den multinomiske logit-modellen formuleres som følger:

Her er pij sannsynligheten for at person i starter på ytelsesforløp j betinget av at personen starter på et ytelsesforløp, hvor alternativene er sosialhjelp, dagpenger og AAP.9 exp() er den eksponentielle funksjonen. Videre er xi en vektor med observerbare individkjennetegn for person i som kan tenkes å forklare hvorfor person i starter på ytelsesforløp j. Som diskutert tidligere vil mottakerens individuelle kjennetegn, stønadsrettigheter og sykepengehistorie være viktige variabler her. I denne vektoren har vi derfor inkludert følgende variabler: høyeste oppnådde utdanningsnivå ved starten av forløpet (grunnskole, noe videregående, fullført videregående, høyskole/universitet, eller ukjent utdanning), antall år med yrkesinntekt over 1,5 G de siste fem årene før forløpets start, alder ved starten av forløpet, kjønn, sivilstatus ved forløpets start, antall barn under 18 år ved forløpets start, landbakgrunn, mottak av sykepenger de siste 12 månedene før forløpets start og rettighetsstatus for de tre forskjellige ytelsene (sosialhjelp, dagpenger og AAP).10

Videre er βj en vektor som oppsummerer effektene av disse variablene på utfallsvariabelen, som er enten sosialhjelp, dagpenger eller AAP (derav fotskriften j). Det er denne effektvektoren vi ønsker å estimere, ettersom den vil indikere hvordan sammensetningen av ytelsesmottakere påvirker andelen som starter på hver av de tre ytelsene. Estimeringen av effektvektoren gjøres ved maksimering av sannsynlighetsfunksjonen separat for personer som starter på et ytelsesforløp i 1993 og for personer som starter på et ytelsesforløp i 2013. Basert på de estimerte effektvektorene for disse to årene, som utgjør tildelingsfunksjonene for henholdsvis 1993 og 2013 og som vi kaller henholdsvis P1993 og P2013, konstruerer vi predikerte andeler av nye ytelsesmottakere som starter på sosialhjelp, dagpenger og AAP i årene 1993 til 2013. De predikerte andelene er altså hva vi skulle forvente at fordelingen av ytelser blir når vi kontrollerer for de observerbare kjennetegnene til de nye ytelsesmottakerne, gitt at tildelingsfunksjonen for ytelser i 1993/2013 fortsatt gjelder i de senere/tidligere årene.

Estimeringen av effektvektoren er en måte å systematisk sammenfatte hva vi tror er viktige variabler for å forklare ytelsesmottak, som vi sammenfatter i en strukturell tildelingsfunksjon som vi kan tenke oss at den jevne saksbehandler hos NAV følger i møtet med den potensielle ytelsesmottakeren. Noe forenklet kan vi si at tolkningen av tildelingsfunksjonen i 1993 (P1993) er hvordan prosessen bak tildelingen av ytelser foregikk i 1993 («slik gjorde vi det før i tiden»), mens tolkningen av tildelingsfunksjonen i 2013 (P2013) er hvordan prosessen bak tildelingen av ytelser foregikk i 2013 («slik gjør vi det nå for tiden»).

Hvis det er et avvik mellom den predikerte andelen og den faktiske andelen på en ytelse, vil det skyldes uobserverbare forhold. En mulig forklaring på et slikt avvik er at det er flere observerbare kjennetegn hos ytelsesmottakeren som kan forklare sannsynligheten for å starte på en ytelse, men som ikke er inkludert i vektoren xi. Et eksempel på en slik utelatt variabel ville være detaljert individuell helsetilstand de siste 5 årene før forløpets start. Samtidig mener vi at ved å kontrollere for komposisjonen av nye mottakere ved bruk av de sosioøkonomiske kjennetegnene og rettighetsstatus i stor grad får tatt høyde for endringer i mottakersiden av tildelingsprosessen. En annen mulighet er derfor, som diskutert tidligere, at overordnede arbeidsmarkedspolitiske prioriteringer, tildelingsrutiner på det lokale NAV-kontoret eller tildelingspraksis på saksbehandlernivå kan forklare et eventuelt avvik mellom den predikerte andelen og den faktiske andelen som starter på en ytelse.

Forskjellen mellom den faktiske og den predikerte andelen på hver ytelse vil ikke være et perfekt mål på hvordan disse uobserverbare faktorene spiller inn ved tildelingen av ytelser, og vil heller ikke fastslå noen konkrete årsakssammenhenger. Fordelen med denne tilnærmingen er at den lar oss systematisk undersøke om utviklingen over tid i figur 1 i størst grad kan tillegges en endring i komposisjonen av nye ytelsesmottakere, eller en endring i en eller flere av de tre uobserverbare forholdene (arbeidsmarkedspolitikk, rutiner og praksis).

Resultater

For å illustrere hvordan forskjellen mellom den predikerte og den faktiske andelen har endret seg over tid bruker vi en grafisk fremstilling av estimeringsresultatene. Figur 3 til figur 5 viser den predikerte andelen basert på tildelingsfunksjonen fra 1993, P1993 (blå linje), den predikerte andelen basert på tildelingsfunksjonen fra 2013, P2013 (grønn linje) og den faktiske andelen av nye ytelsesmottakere (stiplet grå linje) som mottar henholdsvis sosialhjelp, dagpenger eller AAP i perioden 1993 til 2013.11

Fra figur 3 ser vi at begge tildelingsfunksjonene (P1993 og P2013) predikerer en negativ trend i andelen av nye ytelsesmottakere som starter på sosialhjelp i perioden 1994 til 2003, fra mellom 28 og 34 prosent og ned til mellom 22 og 25 prosent. Samtidig ser vi at den faktiske andelen følger tildelingsfunksjonen fra 1993 (P1993) nokså godt fram til 1996, men at den faktiske andelen fra 1997 til 2002 i større grad følger tildelingsfunksjonen fra 2013 (P2013) i stedet. En tolkning av «hoppet» fra 1996 til 1997 er at en endring fra 1993-tildelingsmåte til 2013-tildelingsmåte fra 1996 til 1997 førte til at en større andel av de nye ytelsesmottakerne startet på sosialhjelp enn hva vi skulle forvente om vi la til grunn tildelingsfunksjonen fra 1993. Etter 2002 forklarer begge tildelingsfunksjonene faktisk tildeling av sosialhjelp nokså dårlig. Det er altså ikke grunn til å hevde at det forekom noen entydig overgang fra 1993-tildelingsmåte til 2013-tildelingsmåte over perioden 2002 til 2013 for tildeling av sosialhjelp.

Figur 3. Predikerte andeler og faktisk andel av nye ytelsesmottakere som mottar sosialhjelp, 1993 til 2013

Kilde: SSB, egne beregninger

Fra figur 4 ser vi at begge tildelingsfunksjonene generelt predikerer en negativ trend i andelen av nye ytelsesmottakere som starter på dagpenger i perioden 1993 til 2007, fra mellom 39 og 57 prosent og ned til mellom 24 og 37 prosent. Vi ser også at den faktiske andelen som starter på dagpenger, gradvis går fra å følge tildelingsfunksjonen fra 1993 (P1993) til å følge tildelingsfunksjonen fra 2013 (P2013) over den samme perioden (med unntak av årene 2004 til 2007, hvor den faktiske andelen ligger noe nærmere P1993 enn P2013). Dette vil si at basert på de observerbare kjennetegnene til ytelsesmottakerne skulle vi forvente en høyere andel på dagpenger enn det som faktisk var tilfellet om vi legger til grunn hvordan ytelser ble tildelt i 1993, og at denne differansen generelt øker over perioden 1993 til 2007.

Som et eksempel kan vi se på året 1999, hvor tildelingsfunksjonen fra 1993 (P1993) tilsier at vi skulle forventet en andel av de nye ytelsesmottakerne som startet på dagpenger på rundt 0,51. Den faktiske andelen av nye ytelsesmottakere som startet på dagpenger i 1999 var derimot kun litt over 0,41. Dette vil si at selv om vi tar høyde for endringen i komposisjonen av nye dagpengemottakere fra 1993 til 1999, så «mangler» vi en del av de nye dagpengemottakerne. Gitt at tildelingskravene for dagpenger er nokså klare, tolker vi dette avviket som forårsaket av en endring fra 1993-tildelingsmåte til 2013-tildelingsmåte for tildeling av dagpenger. Etter 2007 avtegner det seg derimot ikke noe entydig bilde av hvilken av tildelingsfunksjonene P1993 og P2013 som best kan forklare utviklingen i den faktiske andelen av nye ytelsesforløp som var dagpengeforløp.

Figur 4. Predikerte andeler og faktisk andel av nye ytelsesmottakere som mottar dagpenger, 1993 til 2013

Kilde: SSB, egne beregninger

Fra figur 5 ser vi at begge tildelingsfunksjonene generelt predikerer en økning i andelen av nye ytelsesforløp som er AAP-forløp i perioden 1994 til 2007, fra mellom 17 og 30 prosent og opp til mellom 37 og 47 prosent. I likhet med figur 4 ser vi at den faktiske andelen som starter på AAP, går fra å følge tildelingsfunksjonen fra 1993 (P1993) til å følge tildelingsfunksjonen fra 2013 (P2013), og hvor overgangen fra P1993 til P2013 hovedsakelig finner sted i perioden 1993 til 2003. Vi ser samtidig at begge tildelingsfunksjonene underestimerer den faktiske andelen som starter på AAP i perioden 2006 til 2008.

Figur 5. Predikerte andeler og faktisk andel av nye ytelsesmottakere som mottar AAP, 1993 til 2013

Kilde: SSB, egne beregninger

Som nevnt tidligere kan noe av avviket mellom den faktiske andelen som starter på AAP og P1993 skyldes at vi ikke har data om helsetilstand på individnivå, ettersom det kan ha forekommet en forverring av helsetilstanden til arbeidstakere og dermed økt innstrømning til AAP i stedet for dagpenger. Samtidig har vi kontrollert for mottak av sykepenger før forløpets start, og som diskutert tidligere kan dette fange opp mottakere som allerede har fått fastsatt en diagnose fra lege. Disse mottakerne ville dermed «kvalifisere» til et videre forløp på AAP i henhold til det forskriftsmessige fokuset på den medisinske dimensjonen ved vurdering av arbeidsevnen før innføringen av arbeidsevnemetodikken. Gitt at dette stemmer, vil vridningen i den faktiske andelen som starter på AAP fra å følge P1993 til å følge P2013 i perioden 1993 til 2007 i figur 5 gjenspeile en endring fra 1993-tildelingsmåte til 2013-tildelingsmåte.

Videre speiler figur 5 utviklingen vi så i figur 4, ved at de predikerte andelene og den faktiske andelen som starter på AAP generelt øker i samme periode som de predikerte andelene og den faktiske andelen som starter på dagpenger generelt reduseres. Begge figurene viser en endring fra 1993-tildelingsmåte til 2013-tildelingsmåte med en stadig lavere andel på dagpenger og en stadig høyere andel på AAP enn hva vi skulle forvente gitt tildelingsfunksjonen fra 1993. Dette kan tyde på at en stadig større andel av de nye ytelsesmottakerne som ellers ville startet på dagpenger, starter på AAP i stedet. Vi kommer tilbake til dette senere i artikkelen.

Kort oppsummert viser altså figur 4 og figur 5 at selv når vi kontrollerer for komposisjonen av nye ytelsesmottakere, foreligger det en uforklart økning i andelen av nye ytelsesmottakere som starter på AAP og en uforklart reduksjon i andelen av nye ytelsesmottakere som starter på dagpenger i perioden 1993 til 2007. Med forbehold om at en forverring av helsetilstand på individnivå (som ikke plukkes opp av å kontrollere for mottak av sykepenger før forløpsstart i tildelingsfunksjonen) ikke driver resultatene, tolker vi disse uforklarte endringene som en vridning i ytelsestildeling fra dagpenger til AAP over perioden 1993 til 2007. Denne vridningen fra 1993-tildelingsmåte til 2013-tildelingsmåte vil da skyldes endringer i de tre uobserverbare forholdene vi tidligere omtalte: arbeidsmarkedspolitikk, tildelingsrutiner og tildelingspraksis.

Den overordnede arbeidsmarkedspolitiske prioriteringen i perioden var å forhindre utstøting av yrkeshemmede fra arbeidsmarkedet (Dale-Olsen mfl. 2006), noe som ble gjenspeilet både i et økt relativt antall tiltaksplasser for yrkeshemmede fram til 2000, og et økt absolutt antall tiltaksplasser for yrkeshemmede over perioden 1993 til 2007 (se figur 2), samt potensielt endringer i retningslinjer som saksbehandlerne var pålagt å følge ved tildeling. Dette økte politiske fokuset på å styrke yrkeshemmedes tilknytning til arbeidsmarkedet kan dermed bidra til å forklare vridningen fra dagpenger til AAP. Endringer i rutiner for AAP-tildeling på det lokale NAV-kontoret eller endringer i praksis for AAP-tildeling på saksbehandlernivå kan også bidra til å forklare vridningen, selv om rommet for skjønnsmessige vurderinger ved tildeling av rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad tilsynelatende var nokså lite i perioden før innføringen av arbeidsevnemetodikken. Disse tre potensielle forklaringene for avviket mellom faktisk og predikert andel på AAP utelukker ikke hverandre, og kan heller sees på som komplementære i forsøket på å forklare vridningen fra dagpenger til AAP.

Endring i tildeling av AAP etter alder

For å utforske om det er en aldersprofil på endringen i tildelingen av AAP vi observerer i figur 5 estimerer vi en tildelingsfunksjon på et tverrsnitt av nye ytelsesmottakere i 1993 (altså P1993) separat for fire aldersgrupper: 17-25 år, 26–35 år, 36–50 år og 51–61 år. Deretter sammenligner vi avvik mellom faktisk andel og predikert andel av nye ytelsesmottakere som starter på AAP for hver aldersgruppe separat i perioden 1993 til 2013. Dette er oppsummert i tabell 2, hvor vi ser på avviket mellom den faktiske andelen og den predikerte andelen for årene 1995, 2000, 2003, 2007, 2009, 2011 og 2013.

Tabell 2: Avvik mellom faktisk andel og predikert andel på AAP, etter aldersgruppe

17–25 år26–35 år36–50 år51–61 år
19950,0050,0140,0210,023
20000,0590,1100,1080,090
20030,0810,0910,0700,056
20070,1210,1290,1200,126
20090,0650,0700,0450,057
20110,0970,0960,0860,128
20130,0790,0710,0670,126
Totalt antall forløp355 615407 579497 458263 624

Kilde: SSB, egne beregninger

Fra tabell 2 ser vi at avviket i 1995 er størst for nye ytelsesmottakere i aldersgruppen 51–61 år, hvor den faktiske andelen som starter på AAP ligger 2,3 prosentpoeng over den predikerte andelen, og minst for aldersgruppen 17–25 år, hvor den faktiske andelen kun er 0,5 prosentpoeng høyere enn den predikerte andelen. Fra 1993 til 2007 forekom det en like stor økning i avvik mellom faktisk andel og predikert andel for alle aldersgruppene (med en økning på omtrent 0,12), så overgangen fra 1993-tildelingsmåte til 2013-tildelingsmåte for AAP slo likt ut for alle aldersgrupper i denne perioden. Fra 2000 til 2007 var derimot økningen i avviket klart størst for aldersgruppen 17–25 år (med en økning på 0,062), som peker i retning av at overgangen fra 1993-tildelingsmåte til 2013-tildelingsmåte for AAP i perioden 2000 til 2007 slo mest ut for de unge AAP-mottakerne.

Fra 2007 til 2009 faller avviket mellom faktisk andel og predikert andel på AAP for alle aldersgruppene, mens endringen fra 2009 til 2013 er nokså forskjellig mellom aldersgruppene. For aldersgruppene 17–25 år, 26–35 år og 36–50 år var endringen i avviket på mellom 0,001 og 0,022, mens avviket for aldersgruppen 51-61 år øker fra 5,7 prosentpoeng til 12,6 prosentpoeng (en økning i avviket på 0,069). En potensiell tolkning av dette er at i den grad at innføringen av arbeidsevnemetodikken i januar 2009 førte til mer rom for skjønnsmessige vurderinger fra NAV-kontorets eller saksbehandlers side ved tildeling av AAP, virker dette å ha slått ut mest for de eldre mottakerne av AAP.

Hvem starter på AAP?

Utover å skille mellom nye ytelsesmottakere basert på alder kan det også være interessant å se hvilke tilstander de nye ytelsesmottakerne kommer fra før de starter på ytelsesforløpet. Vi har valgt å skille mellom fem forskjellige tilstander før forløpets start, definert som den sist observerte tilstanden personen er i de 12 foregående månedene før forløpet starter: (1) «ingenting» (ingen av tilstandene 2–5 som følger), (2) utdanning, (3) jobb med yrkesinntekt over 1,5 G uten uføretrygd, (4) sykepenger og (5) fødselspenger. Tilstandene er som tidligere gjort gjensidig utelukkende ved at tilstanden med høyest nummer i listen gis prioritet. Basert på disse tilstandene ser vi på utviklingen i følgende tre grupper: nye ytelsesmottakere som ikke kom fra sykepenger (altså fra tilstand 1, 2, 3 eller 5) og hadde dagpengerettigheter, nye ytelsesmottakere som kom fra utdanning (altså fra tilstand 2) og ikke hadde dagpengerettigheter, og nye ytelsesmottakere som kom fra kategorien «ingenting» (altså fra tilstand 1) og ikke hadde dagpengerettigheter. Figur 6 viser utviklingen i andelen av nye ytelsesmottakere i disse tre gruppene som starter på AAP i perioden 1993 til 2013.

Figur 6. Andel av nye ytelsesmottakere som starter på AAP, 1993 til 2013

Kilde: SSB, egne beregninger

Fra figur 6 ser vi at andelen fra hver av disse tre gruppene som starter på AAP, stiger nokså jevnt fra rundt 5 prosent i 1993 til mellom 12 og 19 prosent i 2003. Fra 2004 og utover er andelen som kommer fra utdanning eller «ingenting» uten dagpengerettigheter nokså konstant eller fallende. For gruppen som ikke kommer fra sykepenger og som har dagpengerettigheter, er økningen i andelen som starter på AAP fra 2003 til 2007 nokså markant, fra 18 til 38 prosent. Økningen i andelen fra denne gruppen som starter på AAP tilsvares av en reduksjon i andelen fra denne gruppen som starter på dagpenger. Av denne gruppen kommer mellom 84 og 94 prosent av mottakerne fra jobb som siste observerte tilstand (altså fra tilstand 3), og ettersom denne gruppen har dagpengerettigheter, ville man kanskje forvente at disse mottakerne ville startet på et dagpengeforløp og ikke et AAP-forløp. Dette kan underbygge den tidligere tolkningen om at endringer i tildelingsmåte for AAP og dagpenger over tid har ført til at en stadig større andel av nye ytelsesmottakere, som vi ellers ville forventet at startet på dagpenger, starter på AAP i stedet, slik som illustrert i figur 4 og figur 5.

Oppsummering

I denne artikkelen har vi undersøkt om en nokså markant vridning fra dagpengeytelser til helserelaterte ytelser for nye ytelsesmottakere i perioden 1993 til 2007 hovedsakelig skyldes en endring i sammensetningen av de nye ytelsesmottakerne eller endringer i overordnede arbeidsmarkedspolitiske prioriteringer, tildelingsrutiner på det lokale NAV-kontoret eller tildelingspraksis på saksbehandlernivå. Ved å estimere en tildelingsfunksjon for ytelser basert på observerbare kjennetegn hos ytelsesmottakerne finner vi at sammensetningen av ytelsesmottakerne kan forklare endringer over tid nokså godt for noen ytelser, men at det er en uforklart økning i andelen av nye ytelsesmottakere som starter på AAP, og en uforklart reduksjon i andelen av nye ytelsesmottakere som starter på dagpenger. Våre funn peker dermed i retning av at det har forekommet en vridning fra dagpenger til AAP i perioden 1993 til 2007 som til dels skyldes endringer i arbeidsmarkedspolitiske prioriteringer, tildelingsrutiner på det lokale NAV-kontoret eller tildelingspraksis på saksbehandlernivå.

Referanser

Brauer, M. (2010). NAV-reformens betydning for de materielle trygderettighetene. Masteroppgave i rettsvitenskap. Oslo: Universitetet i Oslo.

Dale-Olsen, H., Røed, M. & Schøne, P. (2006). Omfang av arbeidsmarkedstiltak: Betyr det noe? ISF-rapport 2006:12. Oslo: Institutt for samfunnsforskning.

Dalgard, A.B. (2015). Sambruk i kommunale og statlige ytelser: En analyse av samtidig bruk av ulike velferdsytelser. Rapport 2015/55. Oslo: Statistisk sentralbyrå.

Fevang, E., Markussen, S. & Røed K. (2014). NAV-reformen: Støvet legger seg etter en turbulent omstilling. Søkelys på arbeidslivet, 31, 83–100.

Folkehelseinstituttet (2015): Egenvurdert helse - faktaark med statistikk. Hentet fra http://www.fhi.no/artikler/?id=70815.

Johansen, P.R. & Eika, T. (2000). Drivkrefter bak konjunkturforløpet på 1990-tallet. Økonomiske analyser, 6, 31–44.

Mandal, R., Ofte, H.J., Jensen, C. & Ose, S.O. (2015). Hvordan fungerer arbeidsavklaringspenger (AAP) som ytelse og ordning? SINTEF-rapport A26778. Trondheim: SINTEF.

NAV (2008). Rundskriv § 12-6 Sykdom, skade eller lyte. Krav til årsakssammenheng.

NAV (2009). Rundskriv § 10-8 Rehabiliteringspenger.

NAV (2014). Rundskriv § 11-23 Forholdet til andre fulle ytelser fra folketrygden.

NAV (2015). Rundskriv § 11-5 Nedsatt arbeidsevne.

Nossen, J.P. & Thune, O. (2009). Utviklingen i sykefraværet de siste 20 år. Arbeid og velferd, 3, 13–23.

Schafft, A. & Spjelkavik, Ø. (2011). Evaluering av Kvalifiseringsprogrammet - sluttrapport. AFI-rapport 4-11. Oslo: Arbeidsforskningsinstituttet.

Train, K. (2009). Discrete Choice Methods with Simulation. Cambridge: Cambridge University Press.

1Denne artikkelen er utarbeidet som en del av prosjektet «Bevegelser inn i, mellom og ut av NAVs ytelser», finansiert av Arbeids- og sosialdepartementet. Artikkelen er basert på data tilgjengeliggjort for forskning av Statistisk sentralbyrå. Takk til Simen Markussen, Elisabeth Fevang og Knut Røed for hjelpsomme innspill og støtte underveis, samt konstruktive kommentarer fra anonym fagfelle.
2Før etableringen av NAV i 2006 bestod de relevante institusjonene av Aetat, trygdeetaten og den kommunale sosialtjenesten. Vi velger å referere til disse under paraplybetegnelsen NAV.
3Før innføringen av arbeidsavklaringspenger 1. mars 2010 tilsvarte AAP mottak av rehabiliteringsstønad, attføringspenger eller tidsbegrenset uførestønad.
4Merk at vi kun ser på hvilken ytelse personen starter forløpet med, som betyr at vi ikke tar høyde for bevegelser mellom ytelser innad i samme ytelsesforløp. Tidsserier for ytelsesforløpene viser imidlertid at det er liten grad av bevegelser mellom ytelsene fra måned til måned.
5AKU-arbeidsledighetsraten er basert på SSBs spørreundersøkelser av et representativt utvalg, hvor en person uten inntektsgivende arbeid som har forsøkt å skaffe arbeid i løpet av de siste fire ukene er definert som arbeidsledig. Arbeidsledighetsraten er definert som antall arbeidsledige delt på antall personer i arbeidsstyrken. Tidsserien for ordinære tiltaksplasser og tiltaksplasser for yrkeshemmede i figur 2 slutter i 2008 som følge av sammenslåing av postene for ordinære arbeidsmarkedstiltak og arbeidsmarkedstiltak for yrkeshemmede fra 2008.
6En mulighet for å utforske individuell helsetilstand hadde vært å se på mortalitetsraten til mottakerne i hver av de tre ytelsene fem år etter forløpets start. Dette krever dog at vi antar at ytelsesforløpet ikke påvirker mortalitet.
7G refererer her til grunnbeløpet i folketrygden, som per 1. mai 2015 er kr. 90 068.
8En sensitivitetssjekk hvor sosialhjelp, dagpenger og AAP rangeres på andre måter fører ikke til en endring i de kvalitative resultatene fra estimeringen av tildelingsfunksjonen.
9Som følge av at AAP, dagpenger og sosialhjelp rangeres er de tre alternativene gjort gjensidig utelukkende i henhold til den multinomiske logit-modellen.
10Med rettighetsstatus mener vi eventuelle krav til inntektshistorie, medlemskap i folketrygden og opphold i Norge ved tildeling av ytelse. Øvrige krav til ytelser er ikke direkte observerbare i våre data.
11Merk at vi her ser på den predikerte gjennomsnittlige sannsynligheten for å starte på en av ytelsene («average probability»), og ikke sannsynligheten for å starte på en av ytelsene hos den gjennomsnittlige ytelsesmottakeren («probability at average»).

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon