Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Merverdiavgift: Forenkling eller komplisering?


Maren Linnestad, Senior Indirect Tax EY


Erik Frøystad, Senior Manger Indirect Tax EY

Med 310 milliarder kroner i avgiftsproveny (estimat for 2019), utgjør merverdiavgiften i dag en av statens viktigste inntektskilder. Et ekspertutvalg oppnevnt av Finansdepartementet hevder at fjerning av dagens reduserte avgiftssatser, samt fjerning av enkelte avgiftsfritak til fordel for én felles merverdiavgiftssats, alene kan gi staten ytterligere 30 milliarder kroner årlig i proveny. Det er foreslått at midlene dels benyttes til å redusere den alminnelige avgiftssatsen fra 25 % til 23 % eller til å redusere andre skatter og avgifter og dels settes av til mer målrettet støtte. Men er det egentlig så enkelt?

Nøkkelord: merverdiavgift, satser, forenkling

Kort historikk om merverdiavgiften

Merverdiavgift ble innført i Norge 1. januar 1970 med det hovedformål å skaffe inntekter til staten gjennom å avgiftsbelegge innenlandsk forbruk av varer og enkelte tjenester. Utgående avgift skulle tillegges alle ledd i en omsetningskjede med en enhetlig sats på 20 %, der registreringspliktige virksomheter fikk fradrag for inngående avgift som inngår i kjøpsprisen av anskaffelsen. Merverdiavgift blir dermed en endelig belastning hos sluttbrukeren.

Plikten til å beregne utgående merverdiavgift skulle opprinnelig kun gjelde omsetning av varer. Imidlertid ble også visse tjenester uttrykkelig regulert som avgiftspliktige. Dette innebar at tjenester som ikke var nevnt, falt utenfor. Eksempler på avgiftspliktige tjenester var for eksempel arbeid utført på varer og fast eiendom, reklametjenester og serveringstjenester. Merverdiavgiftsloven fastsatte visse fritak (nullsats), for eksempel ved omsetning av visse skip og luftfartøyer, samt aviser, tidsskrifter og bøker i papirutgave.

Et grunnleggende hensyn ved utformingen av merverdiavgiftssystemet er det såkalte nøytralitetsprinsippet som tilsier lik avgiftsmessig behandling av alle varer og tjenester. Nøytralitetsprinsippet skal sikre at merverdiavgiften ikke påvirker virksomheters disposisjoner gjennom vridninger eller insentiver for avgiftstilpasninger. At merverdiavgiften allerede ved innføringen i 1970 innehold unntak og fritak viser at avgiften allerede på dette tidspunktet ikke var helt nøytral. Unntakene og fritakene var særlig begrunnet i at like ytelser blir underlagt samme avgiftsmessige behandling av konkurransehensyn (ofte helsetjenester, undervisningstjenester mv.), at avgiftsbelegging vil resultere i et negativt proveny (ofte subsidierte næringer) og at avgiftsreglene måtte være enkle å praktisere eller at de ikke skapte avgrensningsproblemer eller forskyvninger til andre avgiftssubjekter.

Avgiftssatser gjennom tidene

Den alminnelige avgiftssatsen var på 20 % i en årrekke før den ble økt til 22 % fra 1. januar 1993. Fra 1. januar 1995 ble den økt til 23 %, og fra 1. januar 2001 økte den alminnelige avgiftssatsen til 24 %. I tidsperioden da satsen økte ble imidlertid ikke avgiftspliktens omfang vesentlig endret. Det var først ved Merverdiavgiftsreformen 2001 at det ble innført generell avgiftsplikt for tjenester med virkning fra 1. juli 2001.

Omsetning av alle typer tjenester ble avgiftspliktig med mindre de var omfattet av nærmere angitte unntak eller fritak i loven. Denne type unntak var for eksempel helsetjenester, finansielle tjenester, undervisningstjenester, persontransport og romutleie i hotellvirksomhet.

Med merverdiavgiftsreformen ble det også innført redusert sats på næringsmidler fra 1. juli 2001. Den reduserte avgiftssatsen på næringsmidler var den gangen 12 %, men har etter hvert økt til 15 % som er gjeldende pr. i dag. Senere ble det innført avgiftsplikt på bl.a. persontransport (2004), hotellovernatting (2006) og inngangspenger til museer og visse idrettsarrangementer mv. (2010). Lav avgiftssats er pr. i dag på 12 %.

Enklere merverdiavgift med én sats – ekspertutvalg

NOU 2019:11 «Enklere merverdiavgift med én sats» er utarbeidet av et ekspertutvalg som ble oppnevnt av Finansdepartementet 18. januar 2019. Utvalget fremla sin rapport 15. mai 2019. Utvalget ble ledet av tidligere administrerende direktør i Virke Vibeke Hammer Madsen, og øvrige medlemmer var professor emeritus Vidar Christiansen ved Økonomisk institutt UiO og førsteamanuensis Anders Mikelsen ved Handelshøyskolen BI. Utvalget har hatt et sekretariat bestående av personer fra Finansdepartementet.

Utvalgets mandat

Hovedpunktene i utvalgets mandat var som følger:

Utredningen skal vurdere hvordan dagens merverdiavgiftssystem kan utformes enklere og med færre satser. Utredningen skal foretas overordnet. Det forventes ikke en vurdering av forenklinger i merverdiavgiftssystemet på mer detaljert nivå, men i den grad det er relevant for satsdifferensieringen kan utredningen peke på sammenhenger.

Det bes også vurdert om det kan være hensyn som begrunner reduserte satser og nullsatser i merverdiavgiften, for eksempel fordelingshensyn, folkehelse, miljø eller annet. Det skal vurderes om differensiering av merverdiavgiften er egnet for å ivareta hensyn som nevnt over eller om det finnes andre virkemidler som kan være mer målrettet. Eventuelle gevinster ved å differensiere merverdiavgiften må vurderes opp mot kostnader ved å ha flere satser.

Utredningen – overordnet

I sin utredning mener utvalget at merverdiavgiftssystemet, ut ifra sitt fiskale formål, bør utformes som en bredest mulig avgift på forbruk av varer og tjenester.

Utvalgets forslag kan kort oppsummeres som følger:

  • Dagens reduserte sats på 15 % for næringsmidler økes til alminnelig sats

  • Dagens reduserte sats på 12 % for persontransport økes til alminnelig sats

  • Dagens reduserte sats på 12 % for hotellovernatting o.l. økes til alminnelig sats

  • Dagens reduserte sats på 12 % for visse tjenester innen kultur og idrett økes til alminnelig sats

  • Dagens nullsats på aviser mv., herunder elektroniske utgaver, økes til alminnelig sats

  • Dagens nullsats på elektrisk kraft til husholdninger i Nord-Norge økes til alminnelig sats

  • Dagens nullsats på el-biler økes til alminnelig sats

  • Dagens nullsats på gravferdstjenester økes til alminnelig sats

Det foreslås at deler av endringene gjennomføres i to trinn – ved at de nevnte nullsatsområdene først økes til 12 % og deretter til alminnelig sats.

Nærmere om forslagene

Fjerning av redusert avgiftssats på næringsmidler

Innføringen av redusert sats på næringsmidler var i all hovedsak politisk begrunnet ut ifra fordelingshensyn og redusert grensehandel. I sin utredning mener utvalget at merverdiavgiften er lite egnet til å ivareta fordelingshensyn, da redusert sats på næringsmidler er lite målrettet og skaper vanskelige avgrensninger som gir økte administrative kostnader. Utvalget peker på at dersom man ønsker å støtte barnefamilier vil økt barnetrygd være mer målrettet som et kompenserende tiltak ved økning av avgiftssatsen på næringsmidler. Videre viser utvalget til at det er lite målrettet å ivareta folkehelseformål gjennom merverdiavgiften. Et alternativ kan, ifølge utvalget, være å subsidiere skolemat eller innføre særavgifter på enkelte helseskadelige matvarer.

Fjerning av lav avgiftssats på persontransport

Lav avgiftssats på persontransport er begrunnet med at næringen har betydning for distriktene og at alminnelig sats vil ha negative konsekvenser for bransjen i konkurranse med alternative tjenester og med aktører i utlandet. Utvalget mener at merverdiavgiften ikke bør brukes til å stimulere enkelte former for forbruk eller tilgodese visse næringer på bekostning av andre. Utvalget mener at økt merverdiavgift vil kunne øke prisen på tjenestene, men at undersøkelser fra Europakommisjonen indikerer at mindre enn halvparten av økningen veltes over i prisene til sluttbruker. Utvalget viser også til at flere aktører mottar offentlig støtte som innebærer at en avgiftsøkning kompenseres. For aktører som ikke kompenseres viser utvalget til at tidligere økninger i avgiftssatsen ikke har gitt store utslag i prisen. Utvalget mener videre at redusert avgiftssats ikke er et egnet virkemiddel for å hensynta et konkurranseutsatt reiseliv da persontransport også benyttes av andre enn turister. Utvalget peker på at internasjonal persontransport allerede er fritatt fra merverdiavgift, og utdyper at det vil være mer hensiktsmessig å kompensere visse enkeltruter eller selskap for å opprettholde et godt tilbud i distriktene.

Fjerning av lav avgiftssats på romutleie i hotellvirksomhet mv.

På samme måte som for persontransport er lav avgiftssats på romutleie i hotellvirksomhet mv. vært begrunnet med at næringen har betydning for distriktene og at alminnelig sats vil ha negative konkurransemessige konsekvenser for næringen. For aktører i bransjen peker utvalget på at økningen isolert sett vil tilsi at omsetningen går ned, men at det trolig vil motvirkes av generell etterspørselsvekst og produktivitetsvekst. Det påpekes videre at tidligere økninger ikke har gitt store utslag på prisen, og at endringen vil utgjøre en relativ andel av pris og etterspørsel av ferier i Norge. Utvalget peker videre på at romleie kun er en andel av turisters samlede kostnader i Norge, og at en avgiftsøkning neppe vil overveltes fullt ut i prisene. Det påpekes også videre at aktørene i stor grad har annen omsetning med alminnelig sats. Lik sats vil, ifølge utvalget, forenkle regelverket for aktørene. En eventuell stimulans til distriktene bør gis på en næringsnøytral og målrettet måte, fremfor favorisering av en sektor i hele landet.

Fjerning av lav avgiftssats på adgang til enkelte kulturtilbud og idrettsarrangementer

Når det gjelder redusert avgiftssats for adgang til visse kulturtilbud og idrettsarrangementer (f.eks. museer og fornøyelsesparker), vurderer utvalget at næringene står i en noe annen stilling enn andre mer kommersielle tjenester. Bakgrunnen for dette er at de positive virkningene av hva som tilbys ofte ikke reflekteres fullt ut i betalingsvillighet. Næringen har også betydelig innslag av offentlig støtte der inngangsbilletter vil utgjøre en mindre del av inntektene, som gjør at bransjen ofte har negative skattemeldinger og dermed mottar utbetalinger fra staten gjennom merverdiavgiftssystemet. Utvalget mener at direkte støtte fremstår som et mer målrettet og effektivt virkemiddel enn indirekte støtte. Utvalget peker også på at flere aktører i bransjen omsetter flere typer varer og tjenester med forskjellig avgiftssats slik at felles sats vil gi et enklere regelverk uten krevende vurderinger for virksomhetene og skatteetaten. Selv om det ligger utenfor utvalgets mandat anbefaler utvalget at det foretas en ny vurdering av å innlemme flere deler av bransjen i merverdiavgiftssystemet da dagens regler er utstrakt og gir et uoversiktlig regelverk.

Fjerning av avgiftsfritak på aviser, nyhetstjenester, tidsskrifter og bøker

Aviser, tidsskrifter og bøker har siden innføringen av merverdiavgift i 1970 vært fritatt for merverdiavgift. Pr. i dag er også elektroniske utgaver fritatt, herunder elektroniske nyhetstjenester. Fritakene begrunnes blant annet med at Norge er et lite språksamfunn, hensynet til fri opinionsdannelse og kulturelle hensyn. Utvalget stiller spørsmål ved at dagens fritak er det best egnede virkemiddelet for å ivareta slike formål. Utvalget peker på at utgavene som selger mest og trenger minst støtte får mest. Utvalget vurderer også at en avvikling av gjeldende fritak kan medføre økte priser på de fritatte publikasjonene. Utvalget mener at støtte til medie- og litteraturbransjen i større grad kan målrettes via pressestøtten i form av produksjonstilskudd, skattelettelser eller i form av rettighetsbaserte tilskuddsordninger. Dersom man er opptatt av prisnivået på bøker, foreslår utvalget at man kan vurdere å oppheve bokleverandørenes unntak fra konkurranseloven.

Fjerning av avgiftsfritak på elektrisk kraft mv. i Nord-Norge

Fritaket for omsetning av elektrisk kraft mv. i Nord-Norge er begrunnet med å redusere forskjellen mellom leveomkostningene i de nordligste delene av landet og landet forøvrig. Fritaket begrunnes av de klimatiske forholdene i Nord-Norge og at husholdningene ofte har et relativt høyt forbruk av elektrisk kraft. Fritaket fungerer som en støtteordning og medfører regional differensiering av strømprisene der fordelen tilfaller husholdningene. Utvalget mener at det er ønskelig at det bør vurderes hvorvidt merverdiavgiften er ønskelig virkemiddel for å støtte strømforbruket. Utvalget vurderer at støtte gjennom merverdiavgiften fører til større forbruk av kraft enn ellers, noe som er vridende og gir mindre effektiv ressursbruk. Fritaket bidrar ifølge utvalgets konklusjon til en komplisering av regelverket og gir utfordringer knyttet til avgrensning og etterlevelse. Utvalget foreslår at økt bostøtte vil være et bedre alternativ.

Fjerning av avgiftsfritak på elbiler

Dagens avgiftsfritak for elbiler begrunnes ut ifra mål i klima- og miljøpolitikken, herunder målet om utslippskutt fra transportsektoren. Utvalgets vurdering er at avgiftsfritaket for elbiler ikke er et målrettet virkemiddel i klimapolitikken. Utvalget vurderer at avgiftsfritaket er en av mange støtteordninger for kjøp og bruk av elbiler, og at støtten gjennom avgiftsfritak ikke er treffsikker for å nå miljømål da støtten avhenger av pris og ikke miljøkriterier. Utvalget konkluderer med at det i dag foreligger en rekke tiltak utenfor merverdiavgiftssystemet som favoriserer nullutslippskjøretøy. På denne bakgrunn mener utvalget at det ikke er behov for ytterligere målrettede tiltak utenfor merverdiavgiftssystemet selv om avgiftsfritaket fjernes.

Fjerning av avgiftsfritak på gravferdstjenester

Dagens aktører innen gravferdstjenester omsetter varer og tjenester i unntatt, fritatt og avgiftspliktig virksomhet. Utvalget vurderer at dette gir et komplisert regelverk som skaper administrative byrder for aktørene. Utvalget mener derfor at det er betydelige forenklingsgevinster ved et mer enhetlig regelverk og anbefaler derfor at det innføres alminnelig sats på tjenester som er fritatt.

Proveny

Som nevnt ovenfor er utvalget delt i synet på om den alminnelige avgiftssatsen bør være 23 % eller 25 %. To utvalgsmedlemmer ønsker lavere alminnelig sats på 23 %, mens ett utvalgsmedlem ønsker å beholde dagens alminnelige sats på 25 % og bruke det økte provenyet til å redusere andre skatter og avgifter som har større vridningseffekt enn merverdiavgiften. Utvalget antar at en alminnelig sats på 23 % vil være provenynøytral slik at statens inntekter forblir uendret, mens en alminnelig sats på 25 % vil øke statens proveny med 30 milliarder kroner.

Alle utvalgsmedlemmene er enige om at det bør settes av inntil 5 milliarder kroner som skal brukes til mer målrettede støtteordninger og kompenserende tiltak, slik at husholdningene kompenseres for store deler av merutgiftene som følger av avviklingen av reduserte satser og nullsatser.

Antatte virkninger av forslagene

Merverdiavgiften er som nevnt innledningsvis en forbruksskatt som ikke skal være en kostnad for næringsdrivende med fradragsrett for merverdiavgift. Det er således privatpersoner, næringsdrivende uten fradragsrett for merverdiavgift og andre uten fradragsrett for merverdiavgift som vil bli direkte berørt av satsendringer og fjerning av fritak.

For å få en fullstendig oversikt over virkningene er det imidlertid også viktig å se på de indirekte effektene av forslagene. Det er ganske åpenbart at også næringsdrivende med fradragsrett vil kunne oppleve negative effekter i form av markedsglidning, handelslekkasje o.l. på områder hvor det er mulig for kundene å kjøpe alternative ytelser. Dette er effekter som kan oppstå i konkurransen både mellom innenlandske aktører og i konkurransen mellom innenlandske og utenlandske aktører.

De forslagene som trolig vil føre til de største negative effektene for registrerte næringsdrivende, er forslaget om økte merverdiavgiftssatser for reiselivsnæringen. Norge befinner seg allerede høyt på listen over land hvor det er kostbart å være turist. En økning av merverdiavgiftsnivået for overnattingstjenester og persontransport må derfor antas å få negative virkninger på reiselivsbransjen i form av redusert antall turister. Et redusert antall turister vil ikke bare medføre effekter for aktører som omsetter de aktuelle tjenestene som får endret sats, men vil også medføre lavere konsum av alle varer og tjenester som turister benytter seg av – også varer og tjenester som i dag har alminnelig merverdiavgiftssats. Det må også forventes at en eventuell økning av avgiftssatsen på næringsmidler kan føre til økt grensehandel.

Mottakelse

Utvalgets forslag ble sendt på høring 29. mai 2019 med høringsfrist 29. august 2019, og det har kommet totalt 154 høringssvar. Utvalgets forslag har møtt sterk motstand fra sentrale høringsinstanser innenfor en rekke samfunnsområder, særlig aktører rundt reiselivsnæringen og interessenter på kultur- og idrettsområdet, men også aktører med snevrere interessefelt. Både Revisorforeningen og Advokatforeningen er negative til forslagene.

Vurdering av forslaget

Fra et rådgiverperspektiv er vår erfaring at det ikke er reduserte satser og nullsatser som skaper de store utfordringene og konsekvensene for næringslivet. Dette fordi registrerte næringsdrivende har fradragsrett i disse tilfellene. Reduserte satser og nullsatser innebærer noe merarbeid når de implementeres, men når de først er på plass er det vårt inntrykk at de ikke er særlig ressurskrevende å håndtere. Fra vårt ståsted er det derimot merverdiavgiftsunntak (omsetning utenfor loven), og ikke reduserte satser og fritak, som skaper størst utfordringer for registrerte næringsdrivende.

Siden vi ikke ser de store forenklingene i forslagene, og fordi det vil innebære mye merarbeid å implementere det store antallet endringer som foreslås, er vi av den oppfatning at forslaget ikke forenkler merverdiavgiften i særlig grad. Man kan alltids diskutere om reduserte satser har en fornuftig begrunnelse eller passer i merverdiavgiftssystemet, men etter vår oppfatning er dette mer et spørsmål om beskatningspolitikk og systemteknikk, enn en reell forenkling av merverdiavgiftsregelverket. I dette perspektivet kan man stille spørsmålet om utredningens tittel er beskrivende for realitetene.

Hva skjer videre?

Forslaget har som nevnt ovenfor fått en negativ mottakelse av en rekke sentrale høringsinstanser. I tillegg var finansminister Siv Jensen raskt ute og understreket at den sittende regjeringen er opptatt av å holde skatter og avgifter nede for folk flest, samt at hun er opptatt av å støtte opp om de hensyn som ligger bak både reduserte avgiftssatser og nullsatser i dag. Finansministeren uttalte videre at hun derfor ikke så for seg at regjeringen vil følge utvalgets forslag.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon