Det norske fagmiljøet for klimatilpasning bugner over av veiledere og kunnskap, men ingen adresserer de spesifikke utfordringene for småkommuner. Uten praktiske, lokale løsninger og støtte til tverrsektoriell planlegging blir klimatilpasning en ekstrabelastning i en allerede presset kommunehverdag.

I denne artikkelen ser jeg nærmere på behov og barrierer ved små og mellomstore kommuners arbeid med klimatilpasning. Den bygger på en undersøkelse utført av Vestlandsforsking for KS, våren 2019, hvor vi intervjuet representanter fra 11 små og mellomstore kommuner som tidligere har erfart naturskader relatert til flom, skred, storm og stormflo, og som har hatt påfølgende store naturskadeutbetalinger. Hvordan opplever de det å drive klimatilpasningsarbeid, og hvordan organiserer de arbeidet? Har kommunene den kunnskapen de trenger, og opplever de tilstrekkelig støtte fra staten?

Vi finner at kommunene i stor grad sliter med å omdanne generell klimatilpasningskunnskap til praktiske, lokale løsninger som passer deres behov. Liten kapasitet og manglende økonomiske ressurser gjør at klimatilpasning blir en uønsket ekstrabelastning i de sektorer hvor klimatilpasning ikke naturlig er integrert. En vesentlig styrking av statlige midler er helt nødvendig for å sikre at det kommer på plass effektive klimatilpasningstiltak i kommunene som er basert på kontekstrelevant kunnskap.

Hva visste vi fra tidligere undersøkelser om barrierer?

Det finnes et veletablert kunnskapsgrunnlag for Norges arbeid med klimatilpasning. Primært var arbeidet som ledet til NOU 2010:10 Tilpassing til eit klima i endring (2010) et av de første dokumenter som grundig oppsummerte kunnskapsstatus for klimatilpasning i Norge (Aaheim, m.fl., 2009). Den omtalte anbefalinger om hvordan forstå og analysere klimasårbarhet i lokalsamfunn, og identifisering av lokale forutsetninger og barrierer for tilpasning. Her kommer det frem at det lokale klimatilpasningsarbeidet er lite formalisert, og var igangsatt i etterkant av ekstremhendelser, som flom og skred. En oppfølging av dette kom i KS sin studie av barrierer fra 2011, og finner at hoved barrierene for klimatilpasningsarbeid er mangelfull lokal kompetanse, utilstrekkelig administrativ kapasitet, manglende risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS), usikkerhet om klimaframskrivning, manglende ansvarsfordeling, og manglende hensyn til klimaendringer i planer (Aall, m.fl., 2011).

En spørreundersøkelse gjort for KS i 2017, som vår studie bygger videre på, viser at arbeidet i kommunene har forbedret seg når det kommer til å integrere klimatilpasning i arealplanlegging siden 2011 (Wang, 2018). Derimot har ikke kommunene lykkes i å innarbeide hensynet til klimatilpasning i strategiplaner eller i økonomiplan. Samtidig viser samme studie at større økonomiske rammer i kommunene er den viktigste faktoren for å styrke arbeidet med klimatilpasning. Hvorfor er det slik at kommunene har lykkes bedre når det gjelder integrering av klimatilpasning i arealplanlegging enn i kommunale budsjett? Dette er bekymringsfullt, da studier viser at kostnadene ved å handle etter at skadene er skjedd i de fleste tilfeller vil være vesentlig høyere enn dersom man hadde gjort et tilfredsstillende forebyggende arbeid (Aall, m.fl., 2015, Finans Norge, 2019a). Finans Norges tall (figur 1) over naturskadeutebetalinger de siste årene viser en markant økning de siste syv årene, og at naturskadene kommer oftere enn før.

Figur 1.

Utvikling i naturskadeerstatning, i millioner kroner. Kilde: Finans Norge, 2019b.

Seks av de ti verste naturskadeårene siden 1980 er kommet i løpet av de åtte siste årene (Finans Norge, 2019a). Dermed er det trolig bare et spørsmål om tid før forsikringsbransjen vil stille strenge krav til klimatilpasning og sikring i kommunene, og at det trolig også vil bli dyrere å forsikre eiendommer, kanskje også differensierte premier ut fra om forsikringsobjektet ligger i et område med høy eller lav risiko for klimarelaterte naturskadehendelser.

I 2018 ble det på oppdrag fra Miljødirektoratet laget en oppdatering av kunnskapsstatusen fra 2009 lagt frem i forbindelse med NOUen om klimatilpasning (Aall, m.fl., 2019). Den viser at flere av de samme utfordringene fortsatt henger igjen som vist til innledningsvis, med henvisning til Aaheim, m.fl. (2009). Den nye kunnskapsstatusen viser til et forbedret kunnskapsgrunnlag siden 2009, spesielt med opprettelsen av Norsk Klimaservicesenter som produserer klimaframskrivinger, og at klimatilpasning er godt på vei til å bli integrert i kommuners helhetlige ROS-analyser. Likevel viser rapporten fra 2018 at kommunene fortsatt finner det vanskelig å omsette kunnskapen om klimaendringer til klimatilpasning, at staten fremdeles er utydelig og dårlig koordinert på tvers av sektorene når det gjelder forventninger til innsats fra kommunene, og, delvis derfor, at den tverrsektorielle koordineringen er krevende (Aall, m.fl., 2019). Dette siste poenget blir tydeliggjort i en studie fra 2014 som fant at tiltak som krever tverrsektoriell koordinering blir lavere prioritert enn de tiltakene hvor ansvaret er plassert i én sektor (Hanssen, m.fl., 2014).

Likt utgangspunkt?

Hvordan er det så med mindre kommuner? Mye av forskning og utviklingsarbeidet rundt lokal klimatilpasning har vært gjort på og delvis med såkalte foregangskommuner; noe som trekker i retning av hovedsakelig å omfatte større til fordel for små og mellomstore kommuner (Aall, m.fl., 2019). Det er allerede påpekt i NOU (2010:10) at små kommuner har behov for mer statlig oppfølging, og sjelden har forutsetninger for å ha nødvending kompetanse innen egen organisasjon, sammenlignet med store kommuner. Dette var også motivasjonen for at vår studie var avgrenset til nettopp det å hente inn erfaringer fra små og mellomstore kommuner, begrenset til kommuner med 50.000 eller færre innbyggere. En viktig erfaring fra vår studie er at selv om det er store forskjeller mellom kommuner når det gjelder antall innbyggere, er ikke nødvendigvis erfaringer knyttet til behov og barrierer så ulike. Andre faktorer, som systematiske forskjeller i næringsgrunnlag og naturgeografi, og tilfeldige forskjeller når det gjelder forekomst av «ildsjeler» i administrasjonen kan i mange tilfeller slå sterkere ut.

Kommuneutvalg

Etter forespørsel om NTNUs bearbeidede data fra Finans Norges Naturskadestatistikk fikk vi oversikt over kommunefordelte forsikringsutbetalinger etter naturskadene flom, skred, storm og stormflo, i perioden 2007–2017. Her valgte vi kommunene som hadde hatt størst utbetalinger, samtidig som vi ønsket et representativt utvalg når det gjaldt geografisk lokalisering. Tabell 1 og kartet på figur 2 viser utvalgte kommuner.

Tabell 1.

Utvalgte kommuner inndelt etter innbyggertall og type naturskade.

Type naturskade

Folketall

0–5.000

5.000–20.000

20.000–50.000

Skred

Lyngen

Namsos, Gjerdrum

Flom

Aurland, Lund, Ringebu

Voss

Nedre Eiker

Storm (vind)

Vestvågøy

Stormflo

Ørskog

Harstad

Figur 2.

Geografisk spredning av kommuner som har inngått i undersøkelsen.

Opprinnelig var planen å intervjue én på overordnet nivå og én på utøvende nivå, slik som henholdsvis rådmann og klimarådgiver. Grunnet kommunesammenslåing slet flere rådmenn med å finne tid til intervju. I tillegg hadde svært få av kommunene klimaråd­givere, og dermed ble intervjuobjektene en mix av forskjellige utøvende planleggere og sjefer. I forkant av intervjuene ble relevant planmateriell fra kommunene gjennomgått.

Nedbør i økende kjent stil

Vår studie viser at økt nedbør er den største utfordringen i de kommunene vi studerte, og dette slår ut i form av flom og overvannsproblematikk, skred og erosjon. Ofte opplever kommunene en kombinasjon av disse, og vi ser et stort spenn i måten kommunene håndterer og forebygger disse skadene. Vi ser tydelig at de kommunene hvor naturfare truer næringslivet virker til å prioritere klimatilpasning høyest. Et eksempel er Lund kommune, hvor hjørnestensbedriften Nordan i 2015 opplevde en alvorlig oversvømmelse med store materielle skader. I etterkant har administrerende direktør uttalt at bedriften er på smertegrensen av hva de kan tåle av flomhendelser, og at å flytte produksjonen ut av kommunen vil være en siste løsning. Dette vil være kritisk for kommunen, da bedriften er arbeidsplass til et flertall av kommunens innbyggere, og dermed vil skape stor samfunnsmessig sårbarhet.

Figur 1.

Lund Kommune får kjenne på kroppen konsekvensene av uværet Synne i 2015 Foto: Peter Monstad.

Heller etter-snar enn føre-var

Blant kommunene i studien ser vi fra tidligere planarbeid at klimatilpasningsarbeidet har fått prioritet og er mer fokusert etter at naturskadehendelsene fant sted. Dette, som omtales som et «focusing event» av Dannevig m.fl. (2013), gir grunnlag for et reaktivt klimatilpasningsarbeid, hvor kommunene arbeider for å forhindre at lignende skader skal skje igjen. Men kommunene handler ut ifra kjente naturfarer, basert på erfarte hendelser. Sikring knyttet til større usikkerhet blir ikke adressert, som sannsynligvis er en konsekvens av liten lokal kompetanse. Kommunene har utfordringer med dårlig lokalt fagmiljø, samtidig som veiledere og kunnskap oppfattes som generelle. Alle kommunene poengterer at det er et stort behov for forslag til lokale, praktiske løsninger, og dette kommer frem som en av to hovedutfordringer. Idéen om at små kommuner skal skaffe seg og vedlikeholde spisskompetanse på klima kan trygt sies å være urealistisk med mindre kommunene får økt tildeling av statlige ressurser. Samtidig fremheves utfordringen med en sentralisering av fagmiljøene i de større byene, som igjen undergraver muligheten til å opparbeide seg fagkunnskap. For småkommuner langt unna disse sentrene er det utfordrende å finne midler til å delta på seminarer og kurs, som innebærer lang reisetid og høye kostnader.

Eksterne eksperter eller lokale ildsjeler

De fleste kommunene bruker eksterne fagmiljøer til å tilrettelegge og utføre klimatilpasningsarbeidet. Dette viser klart en prioritering av klimatilpasning, men dessverre også at det skjer liten intern kompetansebygging i kommunene. Det finnes likevel unntak, som Aurland og Voss kommune. Her er to situasjoner som skiller seg ut i flere sammenhenger. Den ene er at Aurland har en ansatt med høy personinteresse på klimafeltet, og som har hatt samme stilling som beredskapssjef over lang tid. Dette har resultert i høy intern kompetanse og kontinuitet i arbeidet, og på godt norsk kan man kalle dette ildsjel-effekten, noe som er kjent som en viktig suksessfaktor i mange kommuner (Dannevig m.fl., 2013). Den andre er en kommune med ressurser nok til å ansette en person dedikert til klimaarbeidet. I begge tilfeller er mye av kunnskapen generert lokalt ved å delta i forskningsprosjekter med kommunene som case, som har resultert i et godt, lokalt forankret klimatilpasningsarbeid over tid i de respektive kommunene. Effekten av sistnevnte på klimatilpasningsarbeid ble særlig tydelig under den tidligere ordningen med øremerkede midler til stillingen som miljøvernrådgiver i kommunene, og enda tydeligere da midlene ble lagt inn i de ordinære rammeoverføringene, hvilket betydde at stillingene da gradvis ble omgjort eller fjernet (Aall, 2006).

Generell kunnskap uten lokal relevans hjelper ingen

I kommunene uten en lokal ildsjel eller en heltidsansatt klimarådgiver, der det med andre ord er stor mangel på intern klimakompetanse og kapasitet, ser vi at de sliter med å omdanne kunnskapen fra generelle veiledere til lokale løsninger, og nær alle etterspør mer kontekstbasert kunnskap om lokale forhold. Det finnes mange viktige verktøy for klimatilpasning, og flere oppgir at de har kjennskap til de regionale klimaprofilene til Klimaservicesenteret, gjeldende statlig planretningslinje, og nettsider som klimatilpasning.no og miljøkommune.no. Likevel oppgir de at disse i de fleste tilfeller er for generelle, og til dels irrelevante.

Kommunene synes også det er vanskelig å navigere og prioritere i en overflod av veiledere. Dette er mildt sagt forståelig. Gjør man et raskt nettsøk på «klimatilpasningsveileder» får man et stort antall treff, fra flere legitime kilder. I en av Sintefs Klima 2050-rapporter har de gjennomgått til sammen 84 nettsider og veiledere i klimatilpasning, og beskriver at det finnes en «overveldende mengde vei­ledere. Inntrykket er at dette kan føre til forvirring og usikkerhet hos brukerne, noe som i seg selv kan være en barriere for å oppnå klimatilpasning» (Hauge, m.fl., 2016). De finner også at veilederne beskriver klimaendringer på et generelt nivå fremfor å beskrive praktiske tilpasningstiltak som enkelt kan implementeres i planlegging, hvilket spesielt er viktig for «mindre kommuner der de ansatte ofte er generalister heller enn spesialister» (Ibid.), som korrelerer med våre funn.

Et spørsmål om ressurser eller politisk vilje?

En annen hovedutfordring som framgår av undersøkelsen er at kommunene sliter med begrensede ressurser, forstått som at ressursene rett og slett ikke finnes eller at kommunene ikke er villige til å prioritere hardt nok til at ressursene stilles til rådighet for lokal klimatilpasning. De fleste kommunene poengterer at det er for små økonomisk ressurser til å kunne iverksette de klimatilpasningstiltakene de ønsker, samtidig som de ikke har midler til å utrede hvilke typer løsninger som ville være ideelle. En kommune nevner at «kostnaden er mye større enn det kommunen kan bære alene». Som et hjelpemiddel forvalter Miljødirektoratet en tilskuddsordning for klimatilpasning i kommuner og fylkeskommuner, hvor midlene «skal gå til å øke kunnskapen om hvordan klimaendringene berører kommunens eller fylkeskommunens ansvarsområder, og til utredninger om hvilke tiltak kommunen må sette i verk for å møte klimaendringene.» (Miljødirektoratet, 2019). Dette adresserer flere av de utfordringer som kommer frem i vår studie, så hvorfor benytter ikke flere kommuner seg av denne ordningen? Flere av kommunene påpeker at søknadsprosessen er for omfattende og krevende, slik at kommunen ikke har kapasitet til å søke. Ser man på hvilke kommuner og fylkeskommuner som er blitt tildelt midler de siste fem årene finner man at majoriteten er større kommuner over 15 000 innbyggere, med bykommuner over 50 000 som går igjen over flere år (Ibid.). Her ser vi tydelig en prosess som må forenkles og en ordning som må rettes mot mindre kommuner.

Tverrsektoriell koordinering – en umulig oppgave?

Et sentralt prinsipp for klimatilpasningsarbeidet slått fast i Stortingsmeldingen om klimatilpasning, er sektorprinsippet; altså at det er den enkelte sektor som har hovedansvaret for tilpasningsarbeidet innen sine respektive områder, dette til forskjell fra det motsatte der man alternativt kunne tenke seg et slags sentralisert «tilpasningsdepartement». Små økonomiske ressurser slår også ut som liten administrativ kapasitet, slik at det, som allerede påpekt over, er vanskelig å opparbeide seg klimakompetanse internt. Meget få kommuner har egne klimarådgivere. I stedet er det ofte ulike funksjoner; planleggere, tekniske sjefer, beredskapssjefer, som har fått tildelt ansvaret for klimatilpasning, som vist i tabell 2 over informanter og deres stillingskategori. Ingen av våre undersøkte kommuner oppgir at de har en eksplisitt ansvarsavklaring når det gjelder koordinering, og flere opplever en manglende felles forståelse for klima på tvers av sektorer. Dermed blir klimaoppgaver i andre sektorer en uønsket ekstrabelastning i en allerede hektisk kommunehverdag. Et fragmentert politisk og administrativt ansvar for klimatilpasning resulterer også i en gjennomgående mangel på formalisering av arbeidet, som kan være en årsak til lite samsvar mellom kommuneplan og økonomiplan.

Tabell 2

Stillingskategori blant informantene i studien, og totalt antall av hver enkelt.

Kategori informanter

Antall

Kategori informanter

Antall

Rådmann

4

Beredskapsansvarlig

1

Teknisk sjef

2

Spesialrådgiver klima

1

Samfunnsplanlegger

2

Kommuneplanlegger

1

Plansjef

2

Enhetsleder arealavdeling

1

Et eksempel er Ørskog kommune, hvor det overordnede klimatilpasningsansvaret er tildelt formannskapet og kommuneplanutvalget, under kommunestyret. Med formannskapet ansvarlig for budsjett, og kommuneplanutvalget for arealstyring, gir det utfordringer for en helhetlig oppfatning av klima. At økonomiplan ikke reflekterer klimahensynet adressert i kommuneplan vitner om liten kommunikasjon de to imellom. Dette gir til slutt en manglende kontinuitet ved gjennomtrekk av ansatte, som også flere av kommunene opplever.

I Miljødirektoratets kunnskapsoppsummering (Aall, m.fl., 2019) rapporteres det om dårlig tverrsektorielt arbeid også på statlig nivå, og det er ikke utenkelig at dette gir ringvirkninger nedover i forvaltningen. Flere kommuner oppgir at de opplever å bli «kasteball» mellom statlige instanser grunnet dårlig kommunikasjon instansene imellom. I den nevnte Sintef-undersøkelsen fant de at ingen av veilederne som omhandlet helhetlig planlegging omtalte koordinering mellom sektorer (Hauge, m.fl., 2016). Man kan stille seg spørsmålet om Miljø­direktoratets strategi om at ansvaret for klimatilpasning skal tillegges aktuell sektor er realistisk (Miljødirektoratet, 2018) uten å øke kommunale midler eller insentiver for å gjennomføre oppgaver som ikke er lovpålagt (Dannevig, m.fl., 2013).

Størrelse betyr mye – men ikke mest

Funnene viser at mangel på lokal kunnskap, liten administrativ og økonomisk kapasitet, og svak tverrsektoriell koordinering er utfordringer som henger igjen siden klimatilpasning kom på dagsorden i 2007. Uten en sammenlignbar undersøkelse av større kommuner er det vanskelig å konkludere om størrelse på kommuner har betydning for klimatilpasningsarbeidet. Men inntrykket er at utfordringene kartlagt i vår studie også resonnerer med utfordringer presentert innledningsvis. Dog er én utfordring knyttet spesielt til avstand til storbyer og til innbyggertall, og det å opprettholde et relevant fagmiljø. Mest sannsynlig vil et lavt innbyggertall lede til en dårligere forutsetning for å kunne arbeide systematisk med klimatilpasning, grunnet svekkede institusjonelle vilkår, og avstand vil kreve mer økonomiske ressurser ved kompetansebygging. Her vil øremerkede tilskudd til en kommunal klimakoordinator kunne sikre kapasitet og kunnskap til å jobbe med klimatilpasning. Et alternativ vil være et interkommunalt samarbeid om en fagperson.

I alle tilfeller er det essensielt med en vesentlig styrking av statlige midler, spesifikt til denne type kommuner, for å sikre tilfredsstillende integrering av klimatilpasningstiltak. Det må samtidig arbeides med å gjøre eksisterende veiledningsmateriell mer praktisk anvendelig, konkret og løsningsorientert, og å samle dette på en mer oversiktlig måte; en veileder gjør liten nytte om ingen bruker den. Vel så viktig er det å utarbeide veiledere om tverrsektoriell koordinering og hvordan behandle det i helhetlig planlegging.

Referanser

Aaheim, H. A., Dannevig, H., Ericson, T., Oort, B. V., Innbjør, L., Rauken, T., … & Groven, K. (2009). Konsekvenser av klimaendringer, tilpasning og sårbarhet i Norge. Rapport til Klimatilpasningsutvalget. Cicero Report.

Aall, C. (2006). Forsøk og reformer i den kommunale miljøpolitikken. I: William Lafferty, Carlo Aall, Gard Lindseth og Ingrid T. Norland (red.), 35–64.

Aall, C., Groven, K., Heiberg, E., Øyen, C. F., Hafskjold, L. S. and co-authors (2011). Klimaendringenes konsekvenser for kommunal og fylkeskommunal infrastruktur. Sluttrapport.

Aall, C., Baltruszewitcz, M., Groven, K., Almås, A.-J. and Vagstad, F. (2015). Føre-var, etter-snar eller på-stedet-hvil? Hvordan vurdere kostnader ved forebygging opp mot gjenoppbygging av fysisk infrastruktur ved naturskade og klimaendringer? Vestlandsforsking, Oslo

Aall, C., Aamaas, B., Aaheim, A., Alnes, K., van Oort, B., Dannevig, H., Hønsi, T. (2019): Oppdatering av kunnskap om konsekvenser av klimaendringer i Norge. M-1209, Miljødirektoratet/CICERO/Vestlandsforsking.

Dannevig, H., Hovelsrud, G. K., & Husabø, I. A. (2013). Driving the agenda for climate change adaptation in Norwegian municipalities. Environment and Planning C: Government and Policy31(3), 490–505.

Finans Norge, 2019a. «Klimarapport 2019». Finans Norge rapport.

Hanssen, G. S., Hovik, S., & Hundere, G. C. (2014). Den nye vannforvaltningen-Nettverksstyring i skyggen av hierarki. Norsk statsvitenskapelig tidsskrift30(03), 155–180.

Hauge, Å. L., Almås, A. J., & Flyen, C. (2016). Veiledere for klimatilpasning av bygninger og infrastruktur–oversikt og tematisk analyse.

Miljødirektoratet, 2018. Klimatilpasning 2018–2022. Strategi og handlingsplan for Miljødirektoratet.

Miljødirektoratet, 22. juni, 2019. Tilskudd til klimatilpasning. Hentet fra https://www.klimatilpasning.no/hva-er-klimatilpasning/tilskudd-til-klimatilpasning/

NOU 2010:10 (2010). Tilpassing til eit klima i endring. Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2010–10/id624355/

Wang, L. (2018): 1 Klimatilpasning i kommunene – nasjonal spørreundersøkelse for KS høsten 2017. Drammen: insam as