Det er i dag et stort gap mellom behovet for offentlige planleggere og hvor mange som utdannes. For å møte behovet må utdannings­kapasiteten godt og vel dobles. Hvem som kan gjøre noe med dette, og hvordan, framkommer av et nasjonalt strategidokument for å øke utdanningskapasiteten i offentlig planlegging som ble lagt fram i høst.

Norsk planlegging er sterkt institusjonalisert gjennom lovverk, pålagte planoppgaver og organisasjonsstrukturen i offentlig sektor. For at dette systemet skal fungere etter hensiktene, kreves ressurser, blant annet i form av tilstrekkelig kompetent personale til å utføre oppgavene.

I dag utdannes imidlertid ikke nok planleggere. Samtidig som ansvaret for utdanningskapasiteten hviler på regjering og Stortinget, i form av finansiering av studieplasser, så må også flere av landets studieprogrammer ta et større ansvar for å innføre planfaglige emner. FUS og KS’ strategidokument kan være et viktig verktøy i arbeidet med å sikre nok planleggere.

Under sin behandling av stortingsmeldingen «Berekraftige byar og sterke distrikt» (Meld. St. nr. 18 (2016–2017)) fattet Stortinget 29. mai 2017 et anmodningsvedtak som har implikasjoner for planleggerutdanningene: «Stortinget ber regjeringen sette igang et arbeid for å øke utdanningskapasiteten i offentlig planlegging.» (Dokument 8:44 S (2016–2017)) Det er Kunnskapsdepartementet, som ansvarlig departement for høyere utdanning, som er hovedadressat i regjeringen, sammen med KMD som har et særlig ansvar for innholdet i saken, nemlig hensynet til kompetansen og kapasiteten i planlegging etter plan- og bygningsloven. I etterkant av vedtaket har de to departementene innledet et samarbeidet om oppfølgingen: i statsbudsjettet for henholdsvis KD og KMD for 2018 het det at: «Kunnskapsdepartementet vil samarbeide med Kommunal- og moderniseringsdepartementet og sektoren for å vurdere nærare korleis utdanningskapasiteten i offentleg planlegging kan aukast». (Prop. 1 S (2017 – 2018)) De to departementene har også nærmet seg både utdanningsinstitusjonene og brukerfeltet på en ny og konstruktiv måte. Nylig kunne et felles strategidokument overrekkes Rebekka Borsch og Lars Jacob Hiim, statssekretærer henholdsvis for høyere utdannings- og forskningsminister Iselin Nybø og for kommunal- og moderniseringsminister Monica Mæland. Det følgende gir et innblikk i hva dette dokumentet representerer for fagmiljøet, og hvilke problemstillinger som har preget utformingen av det.

Et strategidokument

I etterkant av stortingsvedtaket satte Forum for utdanning i samfunnsplanlegging (FUS), i samarbeid med KS, i gang en dialog med sine medlemmer om hva som kreves for å kunne bidra til å øke utdanningskapasiteten i offentlig planlegging. (Grønning & Berby 2017) Som interessepolitisk organ for kommunesektoren har KS i lengre tid kartlagt det offentlige behovet for planleggerkompetanse, noe også stortingskomiteen henviser til i anmodningsvedtaket. FUS utgjør derimot et interessepolitisk organ for universiteter og høgskoler med fagfelt innenfor planlegging. Det er ikke noe formelt organ i universitets- og høgskolesystemet, og har dermed ingen myndighet, men representerer en 30 år gammel sammenslutning av norske utdanningsinstitusjoner med studieprogrammer i planlegging. Dette sammensatte fagområdet faller ofte utenom fagpolitiske spørsmål langs de klassiske skillelinjene mellom ulike disiplin- og profesjonsutdanninger. På bakgrunn av problemstillingen i denne spesifikke saken, har FUS vist seg å være et viktig, koordinerende organ for de aktørene som er engasjert i den.

En signifikant kapasitetsøkning av det nasjonale utdanningstilbudet i offentlig planlegging er ikke mulig uten at regjeringen setter av midler til nye fullfinansierte studieplasser og professorater. Med tydelige signaler om at saken var satt på departementenes dagsorden, begynte KS, FUS og KMD i 2018 et arbeid med å nedsette en samarbeidskomite. Formålet med denne var å gi de ansvarlige departementene oversikt over utdanningsfeltet og å koordinere raskt og effektivt en eventuell tilføring av midler over statsbudsjettet for 2019 mot institusjonene i utdanningsfeltet, som hadde begynt å samarbeide om saken i regi av FUS. Komiteen ble nedsatt like over sommeren 2018, med et tydelig mandat og med en sterk representasjon fra hele feltet (KS, FUS, KMD, kommuner og fylkeskommuner), for å arbeide parallelt med budsjettprosessene i Stortinget. Utover høsten 2018 ble det imidlertid klart at det ikke ville tilføres friske midler over statsbudsjettet for 2019. Komiteen rigget seg derfor om for å fokusere på de mer langsiktige og strategiske spørsmålene i mandatet og forberede grunnen for framtidige budsjettbehandlinger. Med rapporten som komiteen nå har levert fra seg, har feltet fått oversikter over behovene, målsettingene og mulige tilnærminger samlet i ett dokument. (Grønning & Aarsæther mfl. 2019) Det kan være et viktig strategisk verktøy, og en felles referanse for alle som involverer seg i det videre arbeidet med saken. I denne rammen kan det være nyttig å notere seg noen av diskusjonene som ble viktige i komiteens arbeid: betydningen av å fokusere på en felles problemforståelse; hva slags ulike begreper om kompetanse aktørene legger til grunn for sine behov og bidrag; og hvordan rapporten kan hjelpe aktørene videre i arbeidet med kapasitetsøkning.

Felles problemforståelse – kapasitetsbehovet vs. utdanningsvolumet

«Offentlig planlegging» er ikke noe etablert begrep som utdanningene uten videre kjenner seg igjen i. Det har derfor vært en utfordring å avklare hva slags virksomhetsområde og kompetanse som omfattes av stortingsvedtaket. Strategidokumentet fokuserer på planleggingsoppgaver som etter plan- og bygningsloven og annet planrelevant lovverk er pålagt offentlige myndigheter, også når dette utføres ved bruk av private konsulenttjenester (i offentlig regi). Det er evnen den norske utdanningssektoren har til å mette dette kompetansebehovet som står på spill.

Ulike estimater tyder på at kommunene alene trenger en tilgang på 350–400 nye planleggere hvert år, mens det per i dag uteksamineres 150–200 med den rette kompetansen. For å oppnå tilstrekkelig utdanningskapasitet, har det vært komiteens klare oppfatning at man må se realistisk på hvordan institusjonene kan bidra kvalitativt og kvantitativt til å dekke behovet for offentlige planleggere. Rapporten behandler med andre ord ikke spørsmålet om hva som er den ideelle planleggerutdanningen, men fokuserer på tiltak som kan gi offentlig sektor den planleggerkompetansen den trenger – i tilstrekkelig monn.

Rapporten anser den spredte utdanningsstrukturen som kjennetegner det norske samfunnet som en god forutsetning for å utvikle adekvat kompetanse og på sikt mette kapasitetsbehovet. Vi kan se for oss at norsk planleggerutdanning i framtida vil bestå av noen «rene» profesjonsutdanninger, der spørsmål om hva planlegging er og bør være diskuteres, men at kjernekompetansen i dette feltet også gjøres tilgjengelig innenfor flere utdanningsløp, og at denne modellen utvikles i flere av landets regionale utdanningstilbud. Slik kan kandidater som kommer fra tilgrensende disiplin- og profesjonsutdanninger vise til kunnskap om forvaltning, beslutningsprosesser og planleggingens rettsgrunnlag. Uten disse komponentene i utdanningen skyves belastningen over på arbeidsgiverne, som må gi ansatte opplæring på arbeidsplassen. I dokumentet foreslås en meny av tiltak som, utover den forutsatte satsingen fra regjeringens side, spenner fra utvikling av etter- og videreutdanningstilbud, omstilling og regional samordning av esksisterende utdanninger, til satsing på forskerutdanning og lærerrekruttering.

«Kompetanse» i ulike betraktninger – rammer, kjerne, profiler

En sentral problemstilling i arbeidet med rapporten har vært hvordan utdanninginstitusjonene settes i dialog med avtakerfeltet (brukerne) om nødvendig kompetanseutvikling. Offentlige arbeidsgivere har gitt uttrykk for at de er avhengige av å bruke betegnelser som er nedfelt i lovverket, for eksempel i stillings­annonser, inndelt i kategoriene samfunnsplanlegger og arealplanlegger. I praksis er likevel innholdet i arbeidsoppgavene i stor grad overlappende. Her har størrelsen på fagmiljøene mye å si. I store bykommuner har det hensikt å organisere arbeide i spesialiserte oppgaver, ledet av fagfolk som dekker hele feltet. Mindre kommuner krever større grad av generalister, fagfolk som kan settes til alle typer oppgaver.

Dette spennet mellom institusjonelle rammer og akademiske fagprofiler i planlegging har komiteen håndtert ved å definere en slags «planfaglig kjernekompetanse», på innspill fra arbeidsgivere, som en orientering til akademiske institusjoner om relevansen utdanningene har i forhold til behovet. Elementene i denne kjernen spenner fra planteori, rettsregler, prosess og metode, til bærekraftig utvikling, vel å merke i et samspill med et bredt felt av samfunnsfag og arealbrukstema i ulike utdannings­miljøer (figur 1).

Figur 1

I utdanningsfeltet ser problemet annerledes ut. Utdanningsinstitusjonene har ansvar for å utruste framtidige utøvere til å håndtere oppgaver i et virksomhetsområde som stadig forandrer seg, noe brukerne ikke nødvendigvis har oversikt over eller tar hensyn til i ansettelser. På et medlemsmøte i FUS synliggjorde ulike institusjoner variasjonen i fagprofiler innenfor landets planleggerutdanninger, basert på en framstilling av faglige grunnkomponenter, og ulike kombinasjoner av dem (figur 2). Formålet med framstillingen var ikke å kategorisere eller standardisere utdanningene, heller ikke å komme fram til noen konsensus om hvordan de bør utvikles; formålet var å komme fram til et felles språk diskutere fagprofiler. For å synliggjøre hvor den faglige tyngden i et studieprogram ligger, og hvilke planfaglige kjerneelementer som vil styrke bidraget til offentlig planlegging, så trengs en felles framstillingsmåte. Forsøket viste at utdanningsinstitusjonenes framstilling er annerledes og begrunnes ulikt, enn de kategoriene arbeidsgiverne bruker. I det videre arbeidet med saken er det viktig å se disse nyansene og ha gehør for ulike standpunkter og utsagn.

Figur 2

Hvordan bruke strategidokumentet?

Strategidokumentet henvender seg ikke kun til regjeringen, men utgjør et slags «veikart» for alle aktører i feltet. For den enkelte utdanningsinstitusjon gjør dokumentet det mulig å lese seg selv inn i en nasjonal sammenheng. Dette kan være avgjørende for å synliggjøre behovet internt ved universiteter og høgskoler, der planleggerutdanning ikke nødvendigvis har høy prioritet i konkurransen med andre fagområder. Det kan også bidra til at man i større grad våger å gå inn på institusjonsovergripende samarbeid. For KMD gir dokumentet et grunnlag som kan brukes til å iverksette mindre tiltak, samt å anerkjenne initiativer som ikke utløser store budsjettprosesser i Stortinget, men som likevel kan bidra til å bygge momentum i saken. Det gir også et grunnlag for KD til å forstå feltet utover budsjettdialogen med hver enkelt utdanningsinstitusjon, og at feltet har sine særtrekk som krever andre tilnærminger enn hva man har til saker som gjerne prioriteres høyere – som behovet for sykepleiere eller lærere, eller det økende behovet for datasikkerhet og IKT-kompetanse. Dessuten er dokumentet innrettet for at saken ikke skal miste framdrift. Utdanning i planlegging er stort og sammensatt felt, med mange ulike interesser, prioriteringer og beslutningsarenaer, og finansiering og utvikling av utdanningstilbud er preget av stor strukturell treghet. Ikke minst er det krevende å holde kontinuitet i en sak som håndteres av svært mange aktører, med jevnlig utskifting av personale i ulike verv og ansvarsområder. Et dokument som viser sakens historikk, problemstillinger, målsetninger og muligheter kan være et avgjørende for å opprettholde retningen og ivareta interesse for saken over tid.

«Hvordan øke utdanningskapasiteten i offentlig planlegging?» er ikke en visjon eller en handlingsplan, men et strategisk verktøy. Dokumentet er utformet for å gjøre det fristende å ta initiativ, slik at alle som vil ta et felles nasjonalt ansvar kan utvikle sitt eierskap til saken.

Mange planleggere i Norge har gått på NMBU. Foto: Laurkr/Wikimedia Commons.

Marius Grønning, førsteamanuensis i by- og regionplanlegging, NMBU, har tidligere ledet programrådet for det 5-årige studiet i by- og regionplanlegging ved NMBU. I den rollen var han også norsk representant i AESOP og styreleder i FUS. Han har ledet komiteen som utarbeidet strategidokumentet for økt utdanningskapasitet i offentlig planlegging.

Referanser

Berby, H. & Grønning, M (2017), «Utdanning i offentlig planlegging – hvordan øke kapasiteten?,» Plan 6/2017 s. 58–60.

Database for statistikk om høgre utdanning (DBH), http://dbh.nsd.uib.no/statistikk/

Dokument 8:44 S (2016–2017), Innst. 300 S (2016–2017), Vedtak 708.

FUS medlemsmøte 2017, «Hvordan øke utdanningskapasiteten i offentlig planlegging?,» FUS, NMBU Campus Adamstuen, 25. september 2017.

FUS medlemsmøte 2018, «Utdanningskapasitet i offentlig planlegging – et felles nasjonalt ansvar», FUS, Kulturhuset, Youngsgate 6, Oslo, 22. november 2018.

Grønning, M & Aarsæther, N m.fl. (2019), Hvordan øke utdanningskapasiteten i offentlig planlegging? – et strategidokument, Oslo: KS & Forum for utdanning i samfunnsplanlegging. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/hvordan-oke-utdanningskapasiteten-i-offentlig-planlegging/id2676014/

NIVI analyse (2014), NIVI-Rapport 2014:1 Kartlegging av plankapasitet og plankompetanse i kommunene. Utført på oppdrag fra KS Prosjektleder Magne Langset.

Prop. 1 S (2017 – 2018) Statsbudsjettet for budjsettåret 2018