Klimaendringer vil gjøre norske kommuner mer utsatt for ekstrem­­vær­hendelser, men kommuner kan bli mer robuste ved strategiske klima­tilpasninger. Bruk av historiske naturskadedata kombinert med en analyse av robusthet vil være nyttig for beslutninger om hvor klima­tilpasningstiltak skal igangsettes og hva slags tiltak dette bør være.

Selv om norske kommuner delvis kan beskytte seg mot kjente farer, er det sannsynlig at uforutsette , men alvorlige hendelser vil skje. Majoriteten av Norges befolkning bor langs en værhard og ulendt kystlinje hvor ekstreme værhendelser som storm, stormflo, flom og skred skjer jevnlig. Dersom utslippene av klimagasser fortsetter å være høye, forventes det at fastlands-Norge vil få en temperaturøkning på 3,3 – 6,4 °C innen 2100 (Aamaas m.fl., 2018). Effektene av en slik temperaturøkning vil være at ekstremværhendelser vil forekomme hyppigere og med større skadepotensial. Ekstreme værhendelser kan gå upåaktet hen hvis de verken skader folk eller bygninger. Kommuner og lokalsamfunn som er godt tilpasset ekstreme hendelser, og som er motstandsdyktige, vil ta liten skade. Dette kaller vi gjerne resiliente – eller robuste – lokalsamfunn. Når lokalsamfunn som i liten grad er tilpasset ekstreme værhendelser blir rammet, kan imidlertid konsekvensene bli katastrofale. Hvor hardt rammet et lokalsamfunn vil være etter en ekstremhendelse, er ikke bare avhengig av hvor eksponert stedet er, vel så viktig er lokalsamfunnets evne eller kapasitet til å forberede seg til, respondere på og reetablere seg etter en naturkatastrofe. Mao. hvor resilient samfunnet er. For å få et bilde over i hvilken grad norske kommuner er i stand til å takle ekstreme værhendelser, blir det dermed sentralt å kartlegge resiliensnivået.

Det er heldigvis sjelden at folk omkommer på grunn av ekstreme værhendelser i Norge. Norge anses derfor som et meget robust samfunn. For at Norge også i fremtiden skal kunne håndtere ekstremværhendelser er det viktig å vite hvor de mest utsatte områdene er, og hvilke egenskaper som gjør et lokalsamfunn mer eller mindre robust. Dette er problemstillinger vi har jobbet med i et forskningsprosjekt som er i avslutningsfasen, Climate change and natural hazards: the geography of community resilience in Norway (Climres). Det er store lokale geografiske variasjoner i robusthetsnivået. Vi har derfor utviklet en indeks over i hvilken grad norske kommuner er rustet for å takle ekstremværhendelser (Scherzer, Lujala & Rød, 2019).

Selv om det i Norge er sjelden at det er fare for folks liv, har ekstremværhendelser betydelige økonomiske konsekvenser. Vi har i Norge en av de mest omfattende forsikringsordningene i Europa når det gjelder håndtering av naturskader (Prytz, 2010). Gode forsikringsordninger er således også et viktig kjennetegn på robuste samfunn. I Climres-prosjektet har vi derfor utviklet et nettbasert visualiseringsprogram1 som viser historien og geografien til naturskadeutbetalingene fra Norsk Naturskadepool (Opach & Rød, 2018). Vi har også inkludert kart for resiliensindeksen i dette visualiseringsprogrammet, der en på egen hånd kan undersøke robusthetsindeksen nærmere og eventuelt gi tilbakemeldinger på denne.

Historisk og geografisk oversikt over naturskadeutbetalinger i Norge

I Norge er alle bygninger med brannforsikring ved lov også automatisk forsikret mot naturskade. Alle forsikringsselskaper som selger brannforsikringer i Norge er medlem av Norsk Naturskadepool. Naturskadepremien er for tiden på 0,07 promille av brannforsikringssummen, og den er lik for alle uansett hvor en bor i Norge, eller hvilket forsikringsselskap en bruker. Ordningen administreres av Norsk Naturskadepool, som ble etablert i 1979 og har registrert naturskadeutbetalinger siden 1980. Ifølge data fra Norsk Naturskadepool har naturfarene storm, stormflo, flom og skred resultert i utbetalinger på til sammen NOK 22,6 milliarder i perioden 1980 til 2018 (justert til 2018-verdien av kronen ved konsumprisindeksen). Figur 1 viser den historiske utviklingen av disse utbetalingene. På førsteaksen vises årstall for perioden 1980 til 2018, og på andreaksen nivå på utbetalingene (i millioner NOK inflasjonsjustert til 2018 verdien på kronen). I diagrammet er det lagt inn en trendlinje som viser at utbetalingene fra Naturskadepoolen er økende. Flere ekstremværsituasjoner som en følge av klimaendringer fører til en økning i utbetalinger, men en økning påvirkes også av en økning i befolkningstetthet og av en økning i velstand. En økt befolkningstetthet betyr at flere blir rammet ved en ekstrem naturhendelse, og en velferdsøkning betyr at befolkningen har større verdier som kan gå tapt. For å kunne fastslå om økningene i naturskadeutbetalingene skyldes klimaendringer kreves det en statistisk analyse der det kontrolleres for befolknings- og velferdsøkning, noe som ikke gjøres i denne artikkelen.

I figur 1 vises utbetalinger av skader på bygg på grunn av storm, stormflo, skred og flom. Storm er definert som vindstyrke med fart fra 20,8 m/s til 32,5 m/s, og angis vanligvis i henhold til tre graderinger på Beaufortskalaen (liten, full eller sterk storm). Sterkere vind kalles orkan. Grensen for erstatning fra Norsk Naturskadepool på grunn av stormskade er vindstyrke tilsvarende liten storm eller sterkere. Mer enn halvparten (ca. 56 %) av utbetalingene fra Naturskade­poolen i perioden 1980 til 2018 skyldes stormskade. I figur 1 skiller årstallet 1992 seg ut som et år med svært høy utbetaling grunnet skader etter Nyttårsstormen.

Figur 1.

Historisk oversikt over utbetalinger fra Naturskadepoolen i perioden 1980 til 2018 fordelt på storm, stormflo, flom og skred

Figur 2.

Climres visualiseringsprogram – hovedmeny

Et tilsvarende, men interaktivt diagram er tilgjengelig fra Climres geovisualiseringsprogram – velg data display fra hovedmenyen (se figur 2).2

Det er stormflo når en springperiode (høyeste målinger i den årlige tidevannsyklus) sammenfaller med en periode med lavt lufttrykk og kraftig vind fra én retning, slik at vannstanden blir ekstra høy. Stormflo er altså en heving av vannflaten i forbindelse med uvær. Det er særlig effekten av lufttrykk, vind og tidevann som bidrar til stormflo. Når et lavtrykk kombineres med pålandsvind, skyves vann i en bølge inn mot kysten. Når denne bølgen når grunt vann, blir den høyere, og om stormflo kommer samtidig med høyt tidevann blir effekten forsterket, og stormfloen kan bli særlig skadelig. Erstatningsandelen fra Naturskadepoolen som skyldes stormflo er relativt lav (ca. 6 %). De høyeste utbetalingene fra Norsk Naturskadepool grunnet stormflo var i 2011. Da var særlig kommunene i Lofoten sterkt utsatt. Dette kan utforskes i Climres visualiseringsverktøy ved å gå inn på map display 3 eller dashboard fra hovedmenyen (se figur 2). Ved å velge stormflo (storm surge) og årstallet 2011, kan en forstørre kartet for å studere kompensasjon i Nordland for skade grunnet stormflo i 2011 (se figur 3).

Figur 3.

Climres visualiseringsverktøy innstilt på året 2011 og utbetalinger på grunn av skader etter stormflo.

Skred er større eller mindre masser av stein, jord, leire eller snø som raser ut. Som naturulykke innebærer et skred at det er masser opplagt av naturen selv som raser ut, og det omfatter bl.a. snøskred, sørpeskred, steinskred, løsmasseskred. Det er ingen definert minstegrense, slik at steinsprang og blokkfall regnes med, men det forutsettes at hendelsen utløses plutselig. Langsomme prosesser som telepress, leirsig og jordtrykk på murer omfattes ikke av skredbegrepet, heller ikke snøsig, drivsnø eller snøras fra tak. Erstatningsandelen fra naturskadepoolen som skyldes skred er relativt lav (ca. 7 %), men utbetalingene øker mest for denne type naturskade. Skred er også den type hendelse som med­fører flest omkomne i Norge. Mange av de som omkommer er skikjørere som selv utløser snøskred.

Det er flom når bekker, elver og innsjøer (vassdrag) oversvømmes, går over sine bredder (sitt naturlige tverrsnitt) og derved gjør skade. Ved flom er det karakteristisk at vannet er eller har vært i bevegelse. Vann som bare samler seg i fordypninger i terrenget etter nedbør, gir ikke en flomsituasjon som dekkes av Naturskadepoolen. Når et vassdrag oversvømmer sitt naturlige tverrsnitt og flommer utover, kan det dannes villbekker i skrånende terreng.

Slike skader dekkes som flom fordi vannet opprinnelig kommer fra et vassdrag. Nesten en tredjedel (ca. 31 %) av utbetalingene fra Naturskadepoolen skyldes skade på bygg på grunn av flom. I figur 1 skiller årstallet 1995 seg ut som et år med svært høy utbetaling grunnet skader etter vårflommen i Gudbrandsdalen (Vesleofsen). Snøsmelting er en viktig årsak til elveflom om våren når snøen smelter i fjellet. Varmere temperatur om vinteren og våren i et fremtidig klima betyr at det samles mindre snø i fjellet. Dermed kan vi flere steder få mindre snøsmelteflommer, men det er store geografiske variasjoner i forventet elveflom i fremtiden. Dersom vi ikke reduserer utslippene av klimagasser, kan økningen i flomstørrelse ifølge NVE nå 40 – 60 % på Vestlandet og i Nordland. I deler av Finnmark vil vi derimot kunne få en nedgang i flomstørrelse på omlag 50 % (Lawrence, 2016).

Regnflom er en type flom som ikke dekkes av Naturskadepoolen siden deres definisjon av flom er at vannet må komme fra en elv. Regnflommer kan ha kort varighet ved bygenedbør, men de kan bli svært intense ved ekstremnedbør. I de siste 30–40 årene har vi sett en økning i antall regnflommer i mindre elveløp og det forventes at denne tendensen vil vedvare når temperaturen stiger og nedbøren som tidligere falt som snø kommer som regn (Vormoor m.fl., 2016). Særlig i urbane områder kan regnflommer medføre store skader. Etter regnflommen som rammet København 2. juli 2011 (da falt det 135 mm nedbør i løpet av 2,5 time), har det vært stor oppmerksomhet rettet mot hvordan samfunnet kan og bør tilpasse seg regnflommer. For eksempel ble det i 2015 utgitt en offentlig utredning om overvann i byer (NOU, 2015) og Direktoratet for Samfunnssikkerhet og Beredskap (DSB) utgav året etter rapporten Risikoanalyse av regnflom i by (DSB, 2016). Overvann er en samlebetegnelse på nedbør eller smeltevann som renner på overflaten istedenfor å infiltrere i bakken. I byer med mange tette (f.eks. asfalterte) overflater hindres naturlig infiltrering. Overvann er derfor særlig et urbant problem. I naturen er infiltreringsevnen betydelig større enn i de asfalterte byene, men etter langvarig nedbør vil jorden bli mettet og vi får overvann og større sjanse for skred. I løpet av de siste tiårene har nedbøren økt i Norge og hendelser med ekstremnedbør skjer oftere. Det er forventet at episoder med kraftig nedbør øker vesentlig både i intensitet og hyppighet. Dette vil også føre til mer overvann som vil virke ødeleggende på infrastruktur og bebyggelse.

Forsikringsbransjen har systematisk registrert vannskader etter regnflom siden 2008, og i løpet av de siste 11 årene er det utbetalt i gjennomsnitt 1,13 milliarder per år i vannskadeerstatning. Utbetalinger som skyldes vannskader etter regnflom i perioden 2008 til 2018 er større enn de samlede utbetalinger fra Naturskadepoolen i samme periode (dvs. fra skader grunnet storm, stormflo, flom og skred). Historikk og geografi til vannskader kan også undersøkes i Climres visualiseringsprogram (Figur 4 viser en skjermdump der vannskader er normalisert med befolkningsdata). For Asker kommune tilsvarte erstatningsbeløpene for vannskadene i 2016 for bygg i kommunen 2557 NOK per innbygger.

Figur 4.

Vannskader i 2016 der særlig bebyggelse i Asker var utsatt.

Flere detaljer om hvordan en kan utforske naturskadeutbetalingene er tilgjengelig fra demovideoen for hvordan du bruker Climres-instrumentbord.4

Geografisk variasjon i hvor resiliente norske kommuner er

Evnen til å forberede seg på, handle under og komme seg etter en krise er grunnleggende viktig for norske kommuner, og er evner vi altså gjerne beskriver med begrepet resiliens. Resiliens brukes bl.a. for å forstå sammenhenger mellom klimaendring, naturfare og lokalsamfunn. Kommunene er pålagt å gjøre risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser), dvs. å identifisere sårbarheten til et samfunn. I Norge har imidlertid ingen god oversikt over hvor resiliente kommunene er, dvs. hvor god evne samfunnet har til å håndtere store ulykker og katastrofale hendelser, og gjenopprette en normalsituasjon etterpå. Å utvikle motstandsdyktige samfunn er en primæroppgave for krisehåndtering verden over. Samfunn med stor motstandsdyktighet vil ha færre tap, og komme seg igjen fortere etter en alvorlig hendelse. For kommuner som har en målsetting om å styrke arbeidet med klimatilpassing er det derfor sentralt å jobbe med å identifisere hvordan de kan bli bedre forberedt på ekstremværhendelser.

Vurdering av resiliens baseres gjerne på bruk av indikatorer som er operasjonaliserte representasjoner (variabler) av karakteristikker eller egenskaper ved en geografisk enhet. Hver egenskap forteller sin lille historie om hva som gjør en kommune resilient eller ikke, og vi vil trenge mange slike representasjoner for å kunne gi en numerisk sammenfatning av resiliensbegrepet. Fordelen med en slik numerisk sammenfatning er at en kan rangere og sammenlikne kommuner ut fra hvor resiliente (eller ikke resiliente) kommunene er, og en kan følge en utvikling over tid for å avdekke om kommunene styrker sin evne til å takle ekstremhendelser.

Vi har utviklet en resiliensindeks for norske kommuner basert på kommuneinndelingen fra 2014 (428 kommuner). Indeksen er basert på 47 variabler gruppert i seks tematiske områder:

  • Miljøresiliens (f.eks. naturens beskaffenhet mot ras og flom, mat­varesikkerhet).

  • Institusjonell resiliens (f.eks. ressurser til brann- og redning, kommuneøkonomi, andel offentlige arbeidsplasser, nærhet til regionalt senter).

  • Infrastruktur- og boligresiliens (f.eks. kvaliteten på bygnings­massen, tilfluktsrom, evakueringssikkerhet, veisikkerhet, nærhet til flyplass, sykehus).

  • Sosial resiliens (f.eks. alderssammensetning i befolkningen, utdanningsnivå).

  • Fellesskapskapital omhandler også sosial resiliens, men er en egen gruppe for å fremheve egenskaper ved hele lokalsamfunnet (f.eks. lag og foreninger, evne til informasjonshenting, barneomsorg, kreativitet, innovasjon).

  • Økonomisk resiliens (f.eks. sysselsettingsgrad, antall bedrifter, større bedrifter, tilgang på ressurser).

Figur 5 viser et samlet bilde av resiliensindeksen (stort kart) samt de seks tematiske områdene. I kartene i Figur 5 vises kommuner med høy resiliensverdi med grønn farge (desto mørkere grønn, desto mer resilient), mens kommuner med lav resiliensverdi vises med rød farge. Bykommunene Oslo, Bergen, Stavanger, Trondheim, Drammen, Stavanger, Tromsø og Bodø har alle høyt resiliensnivå.

Figur 5.

Samlet resiliensindeks og dens seks tematiske områder kartlagt for norske kommuner

Forhåpentligvis vil en kartlegging av resiliens øke bevisstheten om at det er viktig for norske kommuner å bli mer robuste, og at dette arbeidet kan være et utgangspunkt for en debatt om hvordan dette kan og bør gjøres. Som et hjelpemiddel for slik utforskning har vi i Climres visualiseringsprogram laget en egen deltagende funksjon der en kan utforske de enkelte resiliensvariablene og eventuelt lage sin egen resiliensindeks.

Utforsk resilensvariablene og lag din egen resilensindeks

Ved å velge menyvalget helt til høyre i hovedmenyen for Climres visualiseringsprogram (participatory tool – se figur 2) åpnes et brukergrensesnitt med to paneler (se figur 6). I panelet til venstre vises kartet over resiliensindeksen normalisert til verdier mellom 0 og 1. Symboliseringen er tilsvarende som i Figur 5: Desto mørkere grønn, desto mer resilient er kommunen og dermed i stand til å takle ekstremværhendelser. Desto mørkere rød, desto mindre resilient. Alle de 47 variablene er tilgjengelig fra de seks tematiske gruppene, og en kan overføre (ved «klikk-og-dra) til panelet til høyre. Panelet til høyre vil da vises med den eller de variablene en har overført.

I figur 6 er variabelen Extreme weather events overført til panelet til høyre. Dette er en variabel der vi har summert antall krav til forsikringsbransjen i femårsperioden fra 2010 til 2014 for å dekke skader påført av storm, stormflo, flom og skred, og delt på fem for å få et femårs gjennomsnitt. Deretter har vi invertert verdiene. Bykommuner får lav verdi for denne variabelen siden antall forsikringskrav vil korrespondere med befolkningsstørrelse. Flere detaljer om denne delen av Climres visualiseringsverktøy kan sjekkes i demovideoen.5

Figur 6.

Kart over resiliensindeksen (til venstre) og panel for å utforske en eller flere resiliensvariabler (til høyre)

Avsluttende kommentarer

En kommune som er robust eller resilient vil ha et bedre utgangspunkt for å takle en ekstrem værhendelse og håndtere de skadene som har skjedd etterpå, enn en kommune som ikke er det. For å vurdere dette har vi brukt 47 variabler som beskriver forhold som påvirker resiliens overfor ekstreme værsituasjoner, til å utvikle en indeks for relativ resiliens mellom kommuner i Norge. Å lage en resiliensindeks som rangerer norske kommuner er naturlig nok kontroversielt. Resiliensindeksen må derfor ikke oppfattes som en fasit på hvor robust eller ikke-robust norske kommuner er, men kan fungere som et utgangspunkt for diskusjon. Langt mindre kontroversielt er de fakta som skadeut­betalingene fra Norsk Naturskadepool viser. At det finnes en datakilde for naturskade­utbetalinger i Norge, er unikt. I de fleste andre land må man samle inn data fra mange ulike kilder, for eksempel forsikringsselskaper, om slike data overhodet er tilgjengelig. Vurderinger av temporale og romlige variasjoner i naturskadeutbetalinger kan da bli vanskelig å utføre. Med Climres visualiseringsprogram håper vi å gjøre data over naturskadeutbetalinger lett tilgjengelig for alle.

Selv om klimaendringer vil gjøre norske kommuner mer utsatt for storm, flom, stormflo og skred, kan kommuner bli mer motstandsdyktige overfor naturskade ved strategiske klimatilpasninger. Da er det viktig å få identifisert hvilke kommuner som er minst resiliente og som derfor kan ha størst behov for klimatilpasningstiltak. Det er også viktig å vite hvorfor bestemte kommuner er mindre robuste enn andre. Er det f.eks. på grunn av flomutsatthet, skredutsatthet eller andre naturfarer, eller er det på grunn av dårlig kapasitet i lokalsamfunnet til å møte ekstreme hendelser? Bruk av historiske naturskadedata kombinert med en analyse av resiliensvariabler vil kunne være nyttige for kommunene og andre som skal ta beslutninger om hvor eventuelle klimatilpasningstiltak skal igangsettes, og hva slags tiltak dette bør være.

Referanser

Aamaas, B., Aaheim, H. A., Alnes, K., van Oort, B., Dannevig, H., & Hønsi, T. (2018). Oppdatering av kunnskap om konsekvenser av klimaendringer i Norge. CICERO Report 2018:14. Hentet fra: https://www.miljodirektoratet.no/globalassets/publikasjoner/m1209/m1209.pdf

DSB. (2016). Risikoanalyse av regnflom i by. Krisescenarioer 2016 – analyser av alvorlige hendelser som kan ramme Norge. Hentet fra: https://www.dsb.no/globalassets/dokumenter/rapporter/delrapport_-regnflom_2016.pdf

Lawrence, D. (2016). Klimaendring og framtidige flommer i Norge. NVE Rapport nr 81–2016. Hentet fra: http://publikasjoner.nve.no/rapport/2016/rapport2016_81.pdf

NOU. (2015). Overvann i byer og tettsteder – Som problem og ressurs. 2015:16. Hentet fra: https://www.regjeringen.no/contentassets/e6db8ef3623e4b41bcb81fb23393092b/no/pdfs/nou201520150016000dddpdfs.pdf

Opach, T., & Rød, J. K. (2018). Using open source to develop a dashboard visualizing compensation data on damages caused by natural hazards. Kart og Plan, 78(3), 207–220. Tilgjengelig fra: http://www.kartogplan.no/Artikler/KP3–2018/Utvikling%20av%20et%20verktoyspanel%20som%20visualiserer.pdf

Prytz, S. K. (2010). Norsk Naturskadepool – en modell for Europa. Nordisk försäkringstidskrift, 19(1), http://www.nft.nu/node/1506

Scherzer, S., Lujala, P., & Rød, J. K. (2019). A community resilience index for Norway: An adaptation of the Baseline Resilience Indicators for Communities (BRIC). International Journal of Disaster Risk Reduction, 36, 101107. doi:https://doi.org/10.1016/j.ijdrr.2019.101107

Vormoor, K., Lawrence, D., Schlichting, L., Wilson, D., & Wong, W. K. (2016). Evidence for changes in the magnitude and frequency of observed rainfall vs. snowmelt driven floods in Norway. Journal of Hydrology, 538, 33–48. doi:https://doi.org/10.1016/j.jhydrol.2016.03.066