Sikrer lovgivningen at det utøves tilstrekkelig kontroll med vedtak truffet med hjemmel i plan- og bygningsloven? – Lovgivningen legger til rette for at det kan føres intensiv kontroll, men loven sikrer ikke at det faktisk gjøres. Systemet er sårbart, mener forfatterne.

Høsten 2017 ble det avdekket omfattende svikt i byggesaksbehandlingen i Tjøme kommune (nå Færder kommune). I flere år var det gitt tillatelser i strid med loven, i strid med politikernes vedtak og med urovekkende nære koblinger mellom utbyggere og kommunens ansatte. Til tross for flere varsler fra innbyggere i kommunen var det først da rikspressen omtalte saken at den alvorlige svikten i kontrollen med saksbehandlingen kom for dagen.

Granskningen av byggesaksbehandlingen i Tjøme kommune pågår i skrivende stund, og vi har ingen intensjoner om å felle dom i saken. Vi vil snarere belyse prinsipielle spørsmål som har oppstått i kjølvannet av denne saken. Sikrer lovgivningen at det utøves tilstrekkelig kontroll med vedtak truffet med hjemmel i plan- og bygningsloven? Tar fylkesmannen sitt kontrollansvar på alvor? Har den økte vektleggingen av kommunalt selvstyre svekket kontrollen?

Vi skal her se på forvaltningskontrollen med planprosesser og vedtak. Mer konkret: Vi skal se på den kontrollen som skjer gjennom bruk av innsigelse, og kontrollen som skjer ved klage og lovlighetskontroll. Innsigelse er ment å være forvaltningens eget kontrollsystem i planprosesser. Vi reiser spørsmålet om Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD), gjennom sine instruksjoner, har gitt en praksis som er i strid med lovgivers vilje. I så fall kan det stilles spørsmål ved lovligheten av instruksjonene.

Vi vil hevde at kontrollen med saksbehandling og håndhevingen av loven gjennom en årrekke har vært for svak, og at den gjennom senere års lov- og praksisendringer er ytterligere svekket.

Behovet for kontroll er spesielt stort innenfor miljøforvaltningen. Plan- og bygningsloven kan omtales som vår viktigste miljølov. Dette til tross for at loven i seg selv ikke fremhever miljøet som en særskilt, prioritert interesse. Loven er ment å være sektornøytral; den likestiller i prinsippet alle interesser, og gir forvaltningen vide fullmakter til å avgjøre hvilke interesser som skal tillegges størst vekt i den enkelte sak. Like fullt vil ethvert vedtak som treffes med hjemmel i plan- og bygningsloven vil ha betydning for miljøet. Det er derfor av sentral betydning at slike vedtak treffes på grunnlag av grundige utredningsprosesser, og med bred medvirkning fra berørte aktører. Vel så viktig er at det finnes effektive kontrollmuligheter som kan avdekke de tilfeller hvor kommunene ikke har fulgt lovens krav eller der vedtaket i for liten utstrekning tar hensyn til de negative miljøeffekter.

Den såkalte Tjøme-saken avdekket at det i flere år var gitt tillatelser i strid med loven, i strid med politikernes vedtak og med urovekkende nære koblinger mellom utbyggere og kommunens ansatte. Foto: Miszczkurde/Wikimedia Commons.

2. Om fylkesmannens kontroll med kommunale vedtak

Fylkesmannen er tillagt en sentral rolle når det gjelder kontroll med vedtak kommunene treffer med hjemmel i plan- og bygningsloven.

Fylkesmannens kontroll kan deles inn i tre ulike kategorier:

  • Kontroll ved klage, jf. plan- og bygningsloven § 1–9, jf. forvaltningsloven § 34.

  • Kontroll ved krav om lovlighetskontroll, jf. kommunelov § 59 nr. 1 (kommunelov 2018 § 27–1 første ledd).

  • Kontroll på eget initiativ; krav om opplysninger om enkeltsaker eller sider av kommunens virksomhet, jf. kommuneloven § 59 nr. 6 (kommuneloven 2018 § 27–1 andre ledd).

Kontroll ved klage

De enkeltvedtak kommunene treffer kan påklages til Fylkesmannen. Dette omfatter blant annet reguleringsplaner, byggetillatelser og dispensasjoner. Fylkesmannen kan i klagebehandlingen «prøve alle sider av saken», jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd. Dette omfatter for det første de juridiske sidene ved vedtaket, altså om lovens vilkår er oppfylt, om kommunen har tolket loven korrekt, om saksbehandlingsreglene er fulgt og om alle relevante hensyn er vektlagt. I det å prøve alle sider av saken ligger også at hensiktsmessigheten ved vedtaket kan kontrolleres, altså det «frie skjønnet». Dette gjelder f.eks. spørsmålet om det er lagt tilstrekkelig vekt på de miljømessige konsekvenser av vedtaket. Utgangspunktet er altså at fylkesmannen kan drive en svært omfattende kontroll med kommunene i sin klagebehandling. I forvaltningsloven § 34 har likevel lovgiver gitt uttrykk for at hensynet til det lokale selvstyret skal tillegges vekt ved prøving av hensiktsmessigheten av et vedtak. Ved en lovendring i 2018 ble hensynet til det lokale selvstyret understreket i forvaltningsloven § 34. Ordlyden ble endret fra «legge vekt på» til «legge stor vekt på det lokale selvstyret» ved prøvingen av hensiktsmessigheten.

I klagebehandlingen er det svært viktig at fylkesmannen skiller mellom det som er en prøving av vedtakets juridiske sider, og det som er en prøving av hensiktsmessigheten. Ved juridisk kontroll kan og bør fylkesmannen utøve en intensiv prøving. Det er av stor betydning for respekten for regelverket, opplevelsen av rettferdighet og tilliten til systemet, at fylkesmannen ikke er tilbakeholden i sin prøving på dette punktet. Skillet har også betydning ettersom hensynet til det lokale selvstyret er irrelevant når det gjelder den juridiske kontrollen. Hvordan lovtekst skal tolkes, hvilke krav saksbehandlingsreglene setter og hvilke hensyn som er relevante ved lovanvendelsen beror på en tolkning av lovgivers vilje. Det farer derfor galt av sted dersom fylkesmannen begrunner sin tilbakeholdenhet i slik kontroll ut fra hensynet til det kommunale selvstyret. Om vilkårene for å gi dispensasjon er oppfylt, om et utbyggingstiltak er reguleringspliktig, om et tiltak eller en plan skal underlegges konsekvensutredning er med andre ord spørsmål hvor hensynet til det kommunale selvstyret ikke skal vektlegges i fylkesmannens kontroll.

I prøvingen av hensiktsmessigheten stiller dette seg noe annerledes. Men hva ligger det egentlig i at det skal «legges stor vekt på det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønn»? Forarbeidene er tydelige på at terskelen for å prøve det frie skjønnet er hevet med lovendringen. Likevel er det viktig å merke seg det som uttales i forarbeidene (Prop. 64 L. (2016–2017)):

Regelen i tredje punktum inneber difor ingen rettslege avgrensingar i kompetansen til klageinstansen, men legg generelle føringar for korleis klageinstansen skal vekte omsynet til det kommunale sjølvstyret ved prøving av det frie skjønet.

Det uttales videre i forarbeidene at denne standardregelen må tilpasses etter de ulike områdene alt etter hvor sterkt grad hensynet til det kommunale selvstyret gjør seg gjeldende. Vi mener dette må forstås dithen at det først og fremst er i de tilfeller hvor det er tale om lokale interesser i arealbruken, at terskelen for å prøve hensiktsmessigheten er hevet. Om kommunens vedtak strider mot regionale og nasjonale interesser og føringer, må man også være varsom med å innsnevre kontrollen med hensiktsmessigheten. Dette synet har også støtte i LB-2014–40734 og SOM 2018/1219.

Kontroll ved krav om lovlighetskontroll

Kommuneloven åpner opp at medlemmer av kommunestyret selv krever at fylkesmannen gjennomfører en kontroll med et konkret vedtak fattet av kommunen. Slik kontroll krever at minst tre kommunestyrerepresentanter stiller seg bak kravet, jf. kommuneloven § 59 første ledd. Ved lovlighetskontroll tas det stilling til om vedtaket er; innholdsmessig lovlig, er truffet av rette myndighet og for øvrig blitt til på lovlig måte. I forarbeidene er det fremhevet at kontrollen ikke bare retter seg mot enkeltvedtak. Eksempelvis kan kommuneplanvedtak og beslutning om ikke å foreta ulovlighetsoppfølging, jf. plan- og bygningsloven § 32–1 andre ledd, bringes inn for lovlighetskontroll. Dette er etter vår syn svært viktig å merke seg. Her er vi nemlig inne på beslutninger som ikke er å anse som enkeltvedtak, og hvor det dermed ikke er klagerett. Fylkesmannen kan uansett utøve lovlighetskontroll, og oppheve kommunens avgjørelse dersom feil påvises.

Lovlighetskontrollen som iverksettes som følge av et krav fra tre kommunestyrerepresentanter er i det alt vesentligste videreført uendret i ny kommunelov (2018) som i skrivende stund ikke er trådt i kraft.

Tjøme kommune engasjerte revisorfirmaet BDO for å avdekke eventuelle habilitetskonflikter. Flere har ment at dette ikke var tilstrekkelig. Her tidligere ordfører Bente K. Kleppe. Foto: GAD/Wikimedia Commons.

Kontroll på eget initiativ

Fylkesmannen kan også drive kontroll av kommunen av eget tiltak. Slik kontroll kan skje med utgangspunkt i en enkeltsak, eller med utgangspunkt i en virksomhet i kommunen. I forarbeidene er det trukket frem som et eksempel at det ikke stiller seg tre kommunestyrerepresentanter bak et krav om lovlighetskontroll. Ordlyden og eksempelet fra forarbeidene viser at lovgiver har sett for seg en med vid adgang for fylkesmannen til å drive lovlighetskontroll på eget initiativ.

I den nye kommuneloven er det gjort endringer i lovens ordlyd på dette punktet, jf. kommuneloven 2018 § 27–1 andre ledd, som lyder:

Hvis særlige grunner tilsier det, kan departementet på eget initiativ kontrollere om et vedtak er lovlig.

Her er forarbeidene etter vårt syn svært klargjørende. Departementet uttaler om bestemmelsen (Prop. 46 L. (2017–2018)):

Ordningen skal være en sikkerhetsventil til bruk hvis fylkesmannen blir oppmerksom på saker hvor det er tvil om lovligheten, for eksempel gjennom henvendelser fra borgerne eller media. Som i dag vil det være opp til fylkesmennenes frie skjønn om det skal foretas lovlighetskontroll. Flere kommuner har i sine høringssvar uttalt at endringen vil innebære at terskelen for lovlighetskontroll av eget tiltak blir hevet, sammenliknet med dagens regler. Utvalget omtaler imidlertid ikke endringen slik, og etter departementets vurdering er dette heller ikke hensikten. Departementet foreslår å ta inn krav om «særlig grunner» i lovteksten som en form for kodifisering og tydeliggjøring av gjeldende rett. Terskelen for fylkesmannens vurderinger blir således som før.

Saken i Tjøme kommune kan kanskje trekkes frem som et eksempel hvor fylkesmannen burde utøvet lovlighetskontroll på eget initiativ. Varslene fra kommunens innbyggere burde med andre ord vekket interessen til fylkesmannen i Vestfold.

Grunnlagene for kontroll som vi har gått gjennom ovenfor er alle knyttet etterfølgende kontroll med kommunale vedtak. Hvordan stiller det seg med kontroll i planprosesser?

3. Innsigelsespraksis i strid med lov?

I det offentlige ordskiftet trekkes ofte innsigelse inn som et eksempel på et byråkrati som ikke fungerer og en utidig innblanding i det kommunale selvstyret. Innsigelse skal sikre at kommunale planforslag, som enten bryter med lov, som er i strid med overordnet plan eller som kommer i konflikt med regionale eller nasjonale interesser, blir underlagt ny vurdering av overordnet organ. Siden regjeringsskiftet i 2013 har det blitt gitt flere instrukser om bruken av innsigelse, og fylkesmannen har nå fått myndighet til å både samordne og avskjære innsigelser. Målet var å redusere antallet innsigelser og unngå det KMD omtalte som «byråkratiske omkamper». Endringene fungerte etter intensjonene – praksis viser en betydelig nedgang i antall innsigelser. Men det som er KMDs intensjoner er ikke nødvendigvis sammenfallende med lovgivers intensjoner. La se på hva som har vært lovgivers intensjoner bak bestemmelse om innsigelse.

Bestemmelser om innsigelse kom først inn i plan- og bygningsloven av 1985. Intensjonene bak bestemmelsene er klare når man leser forarbeidene (Ot.prp.nr.56 ( 1984–1985)). Her sies det:

På denne bakgrunn ser heller ikke departementet noen betenkeligheter ved å gjøre ordningen med egengodkjenning landsomfattende og permanent, dog slik at kommunestyrets myndighet begrenses til planforslag der det ikke foreligger innsigelser fra fylkeskommunen eller statlig fagmyndighet. (vår understrekning)

Det er etter vårt syn vanskelig å forstå dette som noe annet enn at lovgiver mente det var nødvendig med en kontroll med kommunene i selve planprosessen. Dette som en kompensasjon for at loven av 1985 ikke lenger krevde at departementet stadfestet kommunens planer.

Grunnlagene for å fremme innsigelse fremgår av plan- og bygningsloven § 5–4 første og fjerde ledd. Første ledd tar for seg tilfeller der den kommunale planen kommer i konflikt med regionale og nasjonale interesser. Fjerde ledd tar for seg tilfeller der planforslaget fra kommunen er i strid med bestemmelser i loven, forskrift, statlig planretningslinje, statlig eller regional planbestemmelse, eller overordnet plan.

For å nå plan- og bygningslovens målsettinger om bærekraftig arealbruk er det helt avgjørende at det fremmes innsigelse mot arealbruk som er i strid med regionale og nasjonale interesser. Innsigelser som retter seg mot planforslag som er i strid med loven, må det vel være en plikt å fremme? Planforslag som strider mot overordnet plan bryter med en hovedintensjon i loven, nemlig at overordnet plan skal danne grunnlaget for arealdisponeringer som skjer i mer detaljerte planer.

Vi reiser spørsmål ved om de nye instruksene på området, som innebærer at fylkesmannen kan avskjære innsigelser, vil kunne være problematisk rettslig sett. I forarbeidene til plan- og bygningsloven synes det nemlig å ligge som en forutsetning at det er fagmyndighetene som skal ta stilling til om det er grunnlag for å fremme innsigelse etter plan- og bygningsloven § 5–4.

Forarbeidene slår fast (Ot.prp. nr. 32 (2007–2008)):

Det er vedkommende myndighet selv som skjønnsmessig avgjør om et spørsmål er av nasjonal eller vesentlig regional betydning.

Vi mener det må utvises forsiktighet med å begrense muligheten til fremme og få behandlet en innsigelse, uten først å få flertall for en lovendring. Med grunnlag i lovens ordlyd i § 5–4, intensjonene bak reglene om innsigelse, og at forarbeidene slår fast at det er innsigelsesmyndigheten selv som skal ta stilling til om et spørsmål er av nasjonal eller regional betydning, mener vi instruksjonene fra KMD kan være problematiske.

Vi tør minne om at plan- og bygningsloven § 3–2 fjerde ledd slår fast at alle offentlige organer har rett og plikt til å delta i planleggingen når den berører deres saksfelt.

I bunn og grunn vil sterke føringer på fagmyndighetenes bruk av innsigelse svekke sakenes utredninger og opplysning, noe som vil være et demokratisk problem. Man synligjør regjeringens prioriteringer når avgjørelser treffes av statsråden i innsigelsessaker. Det kan dermed også drives kontroll med om prioriteringene er i tråd med lovgivers intensjoner, og om avgjørelsen er forsvarlig begrunnet. Sivilombudsmannen foretok en slik kontroll i sak 2018/1219. Saken gjaldt innsigelse til en kommunedelplan som blant annet la til rette for en vei som vil gi betydelige inngrep i og oppsplitting av et stort sammenhengende natur- og kulturlandskap med viktige landbruks,- natur, frilufts- og landskapsverdier. KMD godkjente kommunedelplan til tross for innsigelsen. Ombudsmannen kom til at departementet ikke hadde vurdert naturmangfoldlovens prinsipper i tilstrekkelig grad, og reiste spørsmål ved den store vekten departementet har lagt på hensynet til det kommunale selvstyret i en sak hvor det foreligger nasjonale interesser.

4. Samlede betraktninger

Vi må kunne slå fast at det i lovgivning er lagt til rette for en relativt intensiv forvaltningskontroll med kommunen i saker etter plan- og bygningsloven. Samtidig finnes det flere eksempler på uforsvarlig forvaltning uten at det gripes inn. Dette gir grunn til å stille spørsmålet om hvor svakheten i systemet ligger. Er det kontrollmulighetene som ikke benyttes, eller kan svakheten spores tilbake til et regelverk som gir forvaltningen for stor frihet i vurderingen av når kontroll skal utøves? Svaret er muligens å finne i en kombinasjon av disse elementene. Vi går ikke videre inn på en diskusjon av dette, men vil allikevel forsøke å gi noen samlede betraktningen av svakhetene ved å trekke frem noen elementer fra Tjømesaken. Vi skal også illustrere viktigheten av at det fremmes innsigelser i planprosesser.

Tjømesaken

I Tjømesaken er det avdekket en rekke kritikkverdige forhold. Et spørsmål som ble stilt i forbindelse med avsløringen av svikt i byggesaksbehandlingen var i hvilken grad fylkesmannen hadde drevet noen form for kontroll med kommunen. Fylkesmannen i Vestfold har, som alle andre fylkesmenn, drevet kontroll med Tjøme kommune gjennom klagesaksbehandling. Var det anledning for fylkesmannen til å drive en ytterligere kontroll?

Representanter for fylkesmannen i Vestfold uttalte til media at de lenge hadde vært bekymret for Tjøme kommune. Dette gir et inntrykk av at man fra den kanten var kjent med svikt i byggesaksbehandlingen. Fylkesmann Per Arne Olsen uttalte til media:

Vi kunne sikkert hatt er system med svære kontrollenheter som kunne sjekket at kommunene gjør det de skal, men det har vi altså ikke.

Fylkesmann i Vestfold, Per Arne Olsen (FrP) er skeptisk til svære kontrollenheter i byggesaksbehandling. Foto: Lars Åge Kamfjord, Wikimedia Commons.

Det fremstår som uklart hva fylkesmannen her legger i uttrykket «svære kontrollenheter», men vi har jo fylkesmannen. Man må kunne stille spørsmål ved om ikke fylkesmannen burde iverksatt kontroll med kommunens byggesaksbehandling av eget tiltak, jf. kommuneloven § 59 nr. 6. Det er rettslig adgang til dette.

I forbindelse med medias gjennomgang av dispensasjonssaker sendt fylkesmannen for uttalelse, kunne man også se tilbakemeldinger til kommunen som gav klart uttrykk for at lovens vilkår for å gi dispensasjon ikke var oppfylt, men at fylkesmannen samtidig opplyste at vedtak ikke ville bli påklaget.

Fylkesmann Per Arne Olsen uttalte videre at man har et tillitsbasert system. Dette er vi enige i. Vi vil likevel understreke at dette ikke bare må forstås som tillit til at kommunen følger loven, men også om tillit til at det faktisk føres kontroll med kommunene.

Innsigelse BaneNOR

Bakgrunnen for at BaneNOR fremmet innsigelse var en planbestemmelse i kommunes reguleringsplan, som anga høyde på gjerde mot jernbanen til 1 meter. Innsigelsen ble fremmet med grunnlag i et krav om at bestemmelsen måtte endres til et krav om gjerde på 1,8 meter.

Departementet tok ikke innsigelsen til følge. Det kan ikke være noen tvil om at dette var en innsigelse fremmet med utgangspunkt i de interesser BaneNOR skal ivareta i planprosesser.

Uten å kjenne fagfeltet inngående stiller vi oss undrende til at fagmyndighetene ikke høres i denne typen spørsmål. Det faktum at Samferdselsdepartementet anbefalte at innsigelsen fra BaneNOR ikke ble tatt til følge endrer ikke på dette. Det er likevel begrunnelsen i departementet for ikke å ta innsigelsen som gir grunn til å reagere. Departementet uttaler nemlig:

Isolert sett er det ingen tvil om at et 1,8 meter høyt gjerde gir bedre sikring mot uønsket ferdsel i sporområdet enn et 1 meter høyt gjerde, og særlig når det ligger snø på bakken. I denne saken mener departementet det fremstår som lite hensiktsmessig med et 1,8 meter høyt gjerde på en kort strekning, mens gjerdet på naboeiendommen i nord kun er 1 meter høyt og i sør mangler helt.

Det er vanskelig å se hvordan jernbanemyndighetene, gjennom innspill til arealplaner, skal kunne ivareta sikkerheten langs jernbanen når dette er departementets holdning til effekten av planlegging.

Slike begrunnelser understreker etter vår syn viktigheten av at fagmyndigheten fremmer innsigelse. Departementets prioriteringer blir synlige.

Innledningsvis reiste vi følgende spørsmål: Sikrer lovgivningen at det utøves tilstrekkelig kontroll med vedtak truffet med hjemmel i plan- og bygningsloven? Tar fylkesmannen sitt kontrollansvar på alvor? Har den økte vektleggingen av kommunalt selvstyre svekket kontrollen?

På grunnlag av det ovenstående vil vi hevde at dagens lovgivning i for liten grad sikrer at det faktisk utøves kontroll med kommunale vedtak etter plan- og bygningsloven. En direkte konsekvens er at vedtak som enten er i strid med lov, eller som i for liten grad tar hensyn til miljøinteresser, ikke blir underlagt prøving.

BaneNOR ønsket høyere gjerde mot skinnegangen. Avslaget fra Samferdselsdepartementet var svært dårlig begrunnet. Foto: Espen Franck-Nielsen.

Når det gjelder spørsmålet om fylkesmannen tar sitt ansvar som kontrollmyndighet på alvor vil dette neppe kunne besvares generelt. Vi har imidlertid pekt på visse elementer i dagens lov- og forvaltningssystem som gir grunnlag til å reise spørsmålet. Blant annet påstår vi at det hersker en usikkerhet når det gjelder skillet mellom juridisk kontroll og kontroll av kommunenes hensiktsmessighetsskjønn.

Styrkingen av det kommunale selvstyret ved prøvingen av hensiktsmessigheten i klagebehandling kan ha svekket kontrollen generelt. Det er etter vårt syn ikke rettslig grunnlag for å tillegge hensynet vekt i lovlighetskontrollen. I innsigelsessaker bør heller ikke hensynet tillegges særlig vekt. Innsigelse er jo nettopp ment å være kontroll med kommunene.

Alt i alt vil vi hevde at lovgivningen legger til rette for at det kan føres intensiv kontroll, men at loven ikke sikrer at det faktisk gjøres. Systemet er sårbart.