Plan- og bygningsloven 2008 legger et tydelig ansvar på de folkevalgte for planleggingens overordnede og strategiske deler. Politikerne innfrir ikke denne ambisjonen i tilstrekkelig grad. Det blir lettere å oppnå politiske ambisjoner ved å lovfeste planstrategier og å skape en direkte kobling mellom samfunnsdel og økonomidel, ifølge forfatterne.

Hvilken rolle inntar politikerne når strategiene for utvikling av kommunen skal utmeisles? Klimahensyn og enkeltprosjekters sterkere rolle i kommunal planlegging har skapt behov for å legge sterkere vekt på strategisk planlegging. Forskningen viser at det politiske engasjementet i slik planlegging er svakere enn ønsket. Dette er ikke overraskende, ettersom strategisk planlegging bygger på en logikk som står i et spenningsforhold til viktige politiske dimensjoner. Samtidig er det tegn på at det går i riktig retning, og at politikerne er på vei til å finne sin strategiske rolle. Lovendringer kan styrke denne utviklingen.

De endringene av plan- og bygningsloven (pbl) som ble vedtatt i 2008, inneholdt tydelige ambisjoner om å styrke plansystemets strategiske innretning. Endringene har flere elementer. For det første ble nye planformer innført, som planstrategi og områderegulering. Videre ble kommuneplanens samfunnsdel styrket. Begrunnelsen for disse endringene var ønsket om å styrke bærekraft- og klimahensyn i samfunnsutviklingen og gi planmyndighetene gode redskaper for helhetlig by- og områdeutvikling. Bestemmelsene kom blant annet som svar på en utvikling der enkeltstående prosjekt ble stadig sterkere vektlagt, ofte på bekostning av helhet og bærekraft. Interessen for strategisk planlegging har økt i Europa, og tolkes gjerne som at det er behov for redskaper for å hanskes med komplekse problemer og for å håndtere usikkerhet. Spørsmålet er om de endringene som ble foretatt i pbl har ført til at strategisk planlegging har fått en sterkere rolle i praksis. Er «en strategisk dreining» som Higdem og Kvalvik (2018) omtaler, en beskrivelse som er dekkende for de endringene vi ser i kommunenes planleggingspraksis?

Det at politikerne tenderer til å overlate planleggingen til planleggerne, er en velkjent kritikk. Bak de ulike grepene som er gjennomført i pbl 2008 ligger derfor også ambisjonen om å få politikerne høyere opp på banen i planprosessene og bidra til at de tar et ansvar for planlegging som en helhetlig politisk forpliktelse (Ot.prp. 2007–2008:208). Når vi i denne artikkelen undersøker om vi har fått en «strategisk dreining» i norsk kommunal planlegging etter innføringen av pbl 2008, er vi derfor særlig opptatte av å undersøke om denne er politisk styrt.

Vi vil først se nærmere på hva som karakteriserer strategisk planlegging. Hvor kommer den fra? Hvordan skiller den seg fra andre forståelser av planlegging? Hvilke redskaper er i bruk? Hva legger vi i betegnelsen «politisk styring»? I siste del av artikkelen presenterer vi funn fra forskningen om den politiske styringen av konkrete strategiske elementer i pbl 2008.

Tromsø: Da første generasjon planstrategier skulle utformes, i 2011, hadde kommunen nettopp innført et parlamentarisk system, og «byregjeringa» ønsket å sette sitt tydelige stempel på planstrategien. Foto: Wikimedia Commons/Manxruler.

Den teoretiske forankringen

Strategisk planlegging er ikke noe nytt. Ideene om offentlig, romlig strategisk planlegging er tydelig inspirert av organisasjonslitteratur fra 1980- og 1990-tallet, med Bryson (1988) og Mintzberg (1994) som kjente amerikanske referanser. Innenfor planleggingslitteraturen har blant annet Albrechts (2006), Amdam og Amdam (1990), Friedmann (2004), Healey (1997) og Hillier (2007) kommet med viktige bidrag. På et overordnet nivå kan strategisk planlegging beskrives som det å skape en visjon og med denne visjonen som utgangspunkt definere mål, prosesser og virkemidler som samlet uttrykker helheten i den romlige og sosiale enheten som det planlegges for.

Teori om strategisk planlegging forgreiner seg i ulike retninger. I den ene enden finner vi de som er opptatte av å finne gode, praktiske grep for å «ta ned» strategiene til et operativt nivå – å skape forbindelser mellom visjonene og bakkeplanet, bokstavelig talt. I den andre enden argumenteres det for at strategisk planlegging nettopp ikke må dreie seg om å produsere planer, men må forbli i de strategiske diskusjonene, for å gi innsikt og vedlikeholde en offentlig debatt. Vi finner likevel noen elementer som trer fram som viktige i de fleste diskusjoner og definisjoner av strategisk planlegging. Ringholm og Hofstad (2018) løfter fram fem karakteristika basert på Albrechts (2006) perspektiv på strategisk planlegging. De mener strategisk planlegging bør være 1) selektiv, ved at den søker etter den mest relevante responsen på utfordringene, 2) relasjonell og prosessuell, ved at den foregår i et samvirke mellom ulike aktører, 3) visjonær, 4) integrert horisontalt og vertikalt og 5) handlingsorientert. I og mellom disse karakteristikkene ligger det imidlertid en rekke spenninger. Det selektive momentet handler gjerne om en «overordnet» fortelling om byens eller kommunens muligheter – men vil alltid være en av flere fortellinger. Det samme gjelder for de strategiske visjonene, spørsmålet er hvordan og av hvem de utvikles. At det strategiske innebærer et samvirke mellom flere aktører må ikke forveksles med at alle har like stor innflytelse, det er så godt som alltid tale om «nøkkelaktører». Og strategisk planlegging er svært sjelden bottom up, men hviler sterkt på fag -og ekspertkunnskap, særlig knyttet til framskrivninger av aktuelle utviklingsbaner og innsikt i hvordan aktører i det bredere handlingsmiljøet vil respondere. At strategisk planlegging er handlingsorientert er imidlertid et udiskutabelt kjennetegn. I prinsippet lages ikke strategier for skrivebordsskuffen eller arkivet.

Begynner å haste: Kommuneplanens samfunnsdel styrket i 2008. Målet var å styrke bærekraft- og klimahensyn i samfunnsutviklingen og gi planmyndighetene gode redskaper for helhetlig by- og områdeutvikling. Foto: Wikimedia Commons.

En ting er at strategisk planlegging utfordrer «forskriftoppfyllende» og gradvise, inkrementelle arbeidsmetoder. Men strategisk planlegging kommer i et kritisk forhold også til det systemiske og kanskje det synoptiske ved planlegging. Etoset om å sjekke ut alle eksternaliteter står slett ikke sterkt i strategisk planlegging, og strateger kan være villige til å «gå utenom» systemkomponenter som kan svekke styringsfarten (Healey 1997). Tilhengere av strategisk planlegging fnyser kanskje av et krav om planprogram før planen, det tar for mye tid; åpninger som er identifisert kan bli lukket.

Dette er store spørsmål og dilemma, og spørsmålet er om politikerne har evne og vilje til å gå inn i disse gjennom strategisk styring av planleggingen slik de er forventet å gjøre.

Politisk styring

Innfrir politikerne ambisjonen om å opptre som tydelige aktører i den strategiske planleggingen? Pbl 2008 legger et svært tydelig ansvar på de folkevalgte når det gjelder planleggingens overordnede – og strategiske – deler. Det er «kommunestyret selv» (pbl § 3–3) som «har ledelsen av det kommunale planarbeidet». Hva mener vi med politisk styring? Som et absolutt minimumskrav betyr dette at planer skal behandles og vedtas i politiske organer. Strategisk styring innebærer imidlertid noe mer. Når politisk styring vektlegges i pbl 2008, er det politikernes aktive rammesetting en er ute etter. Et eksempel de folkevalgtes tydelige rolle i utformingen av planstrategien, et strategidokument (ikke en plan) som vedtas av hvert nye kommunestyre. Et annet er den økte vekten pbl 2008 legger på kommuneplanens samfunnsdel som en strategisk rammesetter for areal- og detaljplanleggingen.

Strategisk planlegging er noe helt annet enn det vi kan kalle lovoppfyllende planlegging. For strategisk planlegging gir bare mening om den tar utgangspunkt i planaktørens behov, visjoner og mål. Der det er nødvendig, vil strategisk planlegging heller dreie seg om å tøye statlige retningslinjer enn å sikre etterlevinga. For folkevalgte kan invitasjonen til å tenke og planlegge strategisk gjøre at planarbeidet lettere oppfattes som relevant og nyttig. Her ligger det en klar tvetydighet i loven, for fra 2011 er Nasjonale forventninger innført, med krav om at disse skal følges opp i kommunene (og fylkene). Imidlertid er kravene nokså åpne slik at de gir rom for lokal tilpasning. De nasjonale forventningene (2015-utgaven) forventer at visjonen om et klimatilpasset samfunn tas over i et bestemt utbyggingsmønster (fortetting ved kollektivknutepunkter). Noe som gir god mening i sentrale, større bykommuner med omland, men som i beste fall irrelevant for strategisk planlegging i de ca. 300 øvrige kommunene. Strategisk planlegging skiller seg også fra den inkrementelle metoden, der de folkevalgte styres mot konsensus og ro ved at en begrenser seg til å foreslå marginale endringer i forhold til gjeldende utviklingsretning i kommunesamfunnet. Strategitenkning åpner for radikale endringer og tydelige prioriteringer, noe som er blitt høyaktuelt i møte med behovet for klimavennlige omstillinger.

Ved å legge opp til endring og omstilling vil nettopp strategisk planlegging utfordre mange interesser, både lokalt og oppover i det politisk-administrative systemet. Derfor handler strategisk planlegging om å inkludere nøkkelaktører og interessenter. Både de som kan være støttespillere for de folkevalgte, men også slike som potensielt kan legge hindringer i vegen for gjennomføring av en strategisk plan – såkalt kooptering.

Her skiller strategisk planlegging seg fra det som beskrives som den åpne, kommunikative vendinga i planlegging. Det vil ofte være «nøkkelaktørene» som blir invitert inn, de som antas å sitte med strategiske ressurser i form av for eksempel kunnskap, iverksettingskapasitet, økonomiske ressurser, kreativitet og evne til visjonær tenking. Bredt anlagte medvirkningsprosesser, der befolkninga inviteres inn og der også «bremseklossene» får en rolle, kan svekke dynamikken og tempoet i den strategiske prosessen.

Politisk styring i strategisk praksis

Hvordan har så kommunepolitikerne møtt forventningene om å delta mer aktivt i strategiske planprosesser? I varierende grad, viser funn fra EVAPLAN 2008. Det er helt klart de profesjonelle planleggerne som først og fremst er på banen. Responsen på prosjektets to spørreundersøkelser – til planansvarlig og til ordfører i alle norske kommuner kan tjene som illustrasjon: Vi mottok svar fra mer enn 200 planansvarlige, men bare et åttitalls ordførere fylte ut det elektroniske spørreskjemaet om planlegging i egen kommune.

Planstrategien, der de folkevalgte i loven er tillagt en tydelig rolle, utarbeides først og fremst av planleggerne. De folkevalgte ser stort sett ikke ut til å delta aktivt ut over å gjøre vedtak i kommunestyret (Kvalvik, 2018). Ett eksempel på at politikerne tok ledelsen og satte premisser i utarbeidelsen av planstrategien, fant vi i Tromsø kommune. Da første generasjon planstrategier skulle utformes, i 2011, hadde kommunen nettopp innført et parlamentarisk system, og «byregjeringa» ønsket å sette sitt tydelige stempel på planstrategien.

Når den politiske medvirkningen i utarbeidelsen av planstrategier er såpass beskjeden, henger det etter alt å dømme sammen med at de vurderer at andre plandokumenter har større strategisk betydning, nemlig kommuneplanens samfunnsdel og økonomiplanen (Johnsen, 2017). Kommuneplanens samfunnsdel blir beskrevet som et av de mest vellykkede grepene i pbl 2008 (Aarsæther og Hofstad, 2018) og annen forskning understøtter denne konklusjonen. Kommuneplanens samfunnsdel bringer både politikere og borgere inn i den strategiske prosessen, og sikter mot å definere helhetlige og bærekraftige grep for utviklingen i kommunen. Her opplever politikerne at det er meningsfullt å bruke strategiske planleggingsgrep, og det viser seg at borgermedvirkning står sentralt i dette arbeidet. Administrasjonen har en viktig rolle, ikke minst i å «spille politikerne gode» ved å støtte og stimulere til at de tar den rollen de etter loven er forventet å ta.

Hva rapporterer så ordførere selv og planansvarlige i norske kommuner om de folkevalgtes involvering og engasjement i kommuneplanens samfunnsdel? I surveymaterialet til EVAPLAN ser vi at en stor andel i begge disse gruppene opplever at den politiske involveringen og engasjementet er stort. Men planansvarliges vurdering er i gjennomsnitt mindre positiv enn politikernes1. Spriket i resultatet har sannsynligvis forbindelse med et tilsvarende sprik i forventningene til de folkevalgtes involvering. De planansvarlige har planlegging som sitt ansvarsområde og ønsker naturlig nok et sterkt politisk engasjement omkring de oppgavene de arbeider med. De folkevalgte skal dekke hele bredden av kommunens aktiviteter og ordførerne forventer derfor trolig ikke et like stort engasjement som planleggerne gjør.

Vurderingen av selve planverktøyet, kommuneplanens samfunnsdel, følger samme mønster. På spørsmål om kommuneplanens samfunnsdel sin viktighet som politisk styringsinstrument ser vi av tabell 1 at ordførernes vurderinger er langt mer positive enn de planansvarliges.

Tabell 1:

Samfunnsdelens viktighet som politisk styringsinstrument. Ordførere og planansvarlige. Prosent.

Lite/noe viktig (1–3)

Viktig/svært viktig (4–6)

Ordførere (n= 85)

14

86

Planansvarlige (n=194)

33

63

Tallene viser at flertallet i begge gruppene mener kommuneplanens samfunnsdel er et viktig politisk styringsinstrument. Men andelen er langt større blant ordførerne enn blant de planansvarlige. Intervjudataene som er hentet inn som en del av EVAPLAN bidrar til å fylle ut dette bildet:

Inntil nå innrømmer jeg at samfunnsdelen, det har vært annenrangsarbeid. Den har vi nesten aldri brydd oss om politisk (…) det har mest vært et sånt administrasjonsverktøy, altså, administrasjonen har skrevet noe som alle kunne være enig i, men som egentlig ikke har forpliktet oss i noe særlig grad. Men arealdelen, den er viktig (lokalpolitiker).

Sitatet understreker noe flere av informantene er opptatt av, nemlig at den politiske holdningen til samfunnsdelen tradisjonelt har vært avmålt. Samfunnsdelen er noe «akademisk» som det er best at administrasjonen tar hånd om. Politikere ønsker å løse problemer og føler seg langt mer hjemme i detaljplanleggingen. Bevisstheten om kommuneplanens samfunnsdel som et kontinuerlig styringsvirkemiddel også mellom rulleringene av planen har vært lav blant politikerne. Imidlertid ser informantene en gryende endring. De opplever at samfunnsdelen har fått økt oppmerksomhet de siste årene:

Hos oss har man virkelig tatt i bruk både kommuneplanens arealdel og samfunnsdel og gjort dem til et viktig styringsverktøy ut fra at man ser at det er et viktig grunnlag for å få vekst og utvikling i kommunen. Det er rådmannen i førersetet som da går i veldig godt tospann med ordfører og bruker det for det det er verdt og for å få til en ønsket utvikling (kommuneplanlegger).

I tillegg til det generelle bildet, at ordførerne generelt har en lavere forventning til de folkevalgtes involvering og bruk av samfunnsdelen og dermed har en mer positiv vurdering enn de planansvarlige, kan den høye scoren blant ordførerne også være et uttrykk for en økt politisk bevissthet om betydningen av strategisk planlegging. Denne bevisstheten har ikke nødvendigvis gitt seg utslag i endret praksis ennå. Aller tydeligst vil et slikt engasjement komme til uttrykk når kommuneplanens samfunnsdel rulleres, noe som kjent gjøres en gang hver kommunestyreperiode.

Arealstrategi og økonomiplan: Koblingen mellom det strategiske og det operative er et gjennomgående tema i litteraturen om strategisk planlegging. Det melder seg også her. Kommuneplanens samfunnsdel oppfattes som for svakt koblet til så vel arealdelen som til økonomiplanen. Denne svakheten ble drøftet i Planlovutvalget (1998–2003). Planlovutvalget foreslo å innføre en «arealstrategi» i kommuneplanens samfunnsdel, som et obligatorisk koblingsinstrument. Utvalget drøftet også muligheten for å kutte ut «handlingsdelen», slik at det kunne bli en direkte kobling mellom samfunnsdel og økonomiplanen (etter kommuneloven). I sitt forslag til ny lov hadde planlovutvalget tatt inn obligatorisk arealstrategi, men dette kom ikke med i det endelige lovvedtaket 15.juni 2008. Handlingsdelen var imidlertid beholdt, og vi kan si at lovgiverne ikke tok skrittet helt ut for å gjøre plansystemet gjennomført sammenhengende og strategisk.

Ute i kommune-Norge var det mange som hadde lest planlovutvalgets innstilling, og som så det åpenbart nyttige i å innføre arealstrategi og å prioritere opp økonomiplanen på bekostning av arbeidet med handlingsprogram. I våre case-kommuner er det flere som har innført arealstrategi i samfunnsdelen. Men ettersom arealstrategi rettslig sett ikke eksisterer i planleggingen, er dette opp til hver enkelt kommune. Oslo kommune har utformet et eget strategidokument som i omfang og detaljering nærmer seg en arealplan, mens i Kristiansand kommune er arealstrategien begrenset til å legge noen overordnede premisser for arealutviklingen i kommunen (Hanssen og Aarsæther 2018). Evalueringsteamet foreslår å innføre arealstrategi som et obligatorisk element i kommuneplanens samfunnsdel i en framtidig lovrevisjon, og å formulere retningslinjer som er i tråd med den forståelsen bl.a. Kristiansand kommune har lagt til grunn.

Konklusjon

Kommunepolitikerne er et stykke unna det å realisere lovgiverens ambisjon om at det skal være reell politisk styring av de strategiske elementene i plansystemet. Særlig kommer dette til uttrykk i fraværet av politisk engasjement i utformingen av planstrategi. Samtidig er det en tydelig positiv utvikling når det gjelder kommuneplanens samfunnsdel og økonomiplanen. Å lovfeste planstrategi samt gjøre en direkte kobling mellom samfunnsdel og økonomiplan vil trolig gi et nødvendig puff i strategisk retning.

Referanser:

Albrechts, L. (2006): Shifts in Strategic Spatial Planning. Environment and Planning A. Vol. 38, s. 1149–1170

Amdam og Amdam (1990): Strategisk og mobiliserende planlegging. Planlegging etter dugnadsmetoden. Oslo: Det Norske Samlaget

Bryson, J. (1988): Strategic planning for public and nonprofit organizations. San Fransisco: Jossey-Bass

Friedmann, J. et al. (2004): Strategic spatial planning and the longer range. Planning Theory & Practice, 5 (1), s. 49–67.

Hanssen, G. S. & Aarsæther, N. red (2018) Plan- og bygningsloven – en lov for vår tid?. Oslo: Universitetsforlaget.

Healey, P (1997) Collaborative Planning. London: Macmillan.

Higdem, U. og K.J. Kvalvik (2018): Regional planstrategi – strategi for planleggingen eller ny fylkeplan? I Hanssen, G. S. & N. Aarsæther (red): Plan- og bygningsloven – fungerer loven etter intensjonene?. Oslo: Universitetsforlaget.

Hillier, J. (2007): Stretching Beyond the Horizon. Farnham GB: Ashgate

Johnsen, Å. (2016): Strategic Planning and Management in Local Government in Norway: Status after Three Decades, Scandinavian Political Studies, 39:4, 333–365

Healey, P. (1997): Collaborative Planning. London: Macmillan

Minzberg, H. (1994): The rise and fall of strategic planning. London: Prentice Hall

NOU 2001:7: Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven – Planlovutvalgets første delutredning

Ot.prp. nr.32 (2007–2008): Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (plandelen

Ringholm, T. og H. Hofstad (2018): Strategisk vending i planleggingen. I Hanssen, G. S. & N. Aarsæther (red) (2018) Plan- og bygningsloven – en lov for vår tid?. Oslo: Universitetsforlaget

Aarsæther, N. og H. Hofstad (2018): Samfunnsdelen – Flaggskipet i PBL-flåten? I Hanssen, G. S. & N. Aarsæther (red): Plan- og bygningsloven – fungerer loven etter intensjonene?. Oslo: Universitetsforlaget.