I forbindelse med behandlingen av den siste regional-meldingen, Berekraftige byar og sterke distrikt (Meld. St. 18 (2016–2017)), vedtok Stortinget 29. mai i år å be regjeringen «sette i gang et arbeid for å øke utdannings-kapasiteten i offentlig planlegging» (Dokument 8:44 S (2016-2017)). I forslag til statsbudsjett for 2018 er ved-taket fulgt opp, og «Kunnskapsdepartementet vil sam-arbeide med Kommunal- og moderniseringsdepartementet og sektoren for å vurdere nærare korleis utdannings-kapasiteten i offentleg planlegging kan aukast» (Prop. 1 S (2017-2018)). Men hva kreves for å øke kapasiteten, og hva slags utdanningsprofiler bør utdannings- institusjonene satse på?

Forum for utdanning i samfunnsplanlegging (FUS) og KS har i flere år samarbeidet for å øke antall fullfinansierte studieplasser i planlegging. Med Stortingets anmodningsvedtak og Kunnskapsdepartementets budsjettforslag, oppfatter vi at saken er etablert på den politiske dagsorden. Innledningsvis gjør vi kort rede for bakenforliggende forhold, deretter tar vi opp noen implikasjoner for utdanning og offentlig planlegging, for til slutt å si noe om hvordan anmodningsvedtaket bør følges opp.

Manglende kapasitet på planlegging i offentlig sektor, særlig i kommunene

Et flertall av kommunene mangler nødvendig kapasitet både når det gjelder areal- og samfunnsplanlegging. Det er hovedfunnet fra en landsomfattende undersøkelse NIVI Analyse gjennomførte for KS i 2014 (se figur 1). Og opplevelsen av manglende kapasitet øker med fallende kommunestørrelse. Mange kommuner har 0,5 årsverk eller mindre tilgjengelig for å drive planlegging, men det kreves langt mer for å ha et fagmiljø.

Figur 1

Antall årsverk som er avsatt for å arbeide med areal- og samfunnsplanlegging i kommunen. N=222 (NIVI Rapport 2014:1 s.20)

Undersøkelsen avdekker at det langt på vei er en avgrunn mellom plan- og bygningslovens ambisjoner på den ene siden og mange kommuners ressurser og gjennomføringsevne på den andre. Plan- og bygningsloven stiller en rekke krav og forventninger til

kommunene som planmyndighet. I tillegg kommer plankrav i ulike særlover og forskrifter. Disse ambisjonene skal realiseres med svært knappe ressurser og i små eller manglende fagmiljøer i et flertall av kommunene. Små fagmiljøer og høyt gjennomtrekk i nøkkelstillinger kan gi svak kobling mellom kommuneplanen og økonomiplan, og planlegging fungerer i mange tilfeller ikke som det styringsverktøyet det er ment å være.

Kapasitetsutfordringen gir seg utslag i mange ledige stillinger innenfor planfeltet. Nesten 90 prosent av kommunene ser behov for å rekruttere som følge av at folk slutter eller går av med pensjon. NIVI estimerte årsverksbehovet til 615 de neste fem år, eller 120 årsverk per år for kommunene alene. For å møte behovet er det nødvendig med økt utdanningstilbud og interne omorganiseringer og rekrutteringstiltak, konkluderer NIVI.

Planleggerutdanning er blitt mer populært, uten at det fører til kapasitetsøkning

Innenfor de planrelaterte utdanningstilbudene utdannes det hvert år 100–150 mastergradskandidater, noe som svarer til behovet i kommunesektoren alene. Database for statistikk om høgre utdanning (DBH) viser at den totale, årlige gjennomføringen på alle studieprogrammer i Norge ligger rundt 70 000 kandidater. Kun 2 promille av de som gjennomfører norske studieprogrammer er altså systematisk trent i planperspektivet – det å se styringsutfordringer i rom og tid.

Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) viser samtidig i sitt studiebarometer at planleggerutdanning gjennomgående skårer høyt på målinger av studentenes opplevde kvalitet ved utdanningen, samt på yrkesrelevans og jobbmuligheter. Flere av utdanningsstedene erfarer at fagets og studietilbudenes popularitet har fått et oppsving. Eksempelvis er antall førstevalgssøkere på 5-årig master i By- og regionplanlegging ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU) firedoblet over en tiårsperiode – fra rundt 25 til 104 det siste året – uten at kapasiteten har økt nevneverdig. Universitetet i Tromsø (UiT) erfarer økt pågang til utdanningen i Samfunnsplanlegging og kulturforståelse. En evaluering av bachelorkullet ved UiT høsten 2017 viser at studentene som valgte denne utdanningen, gjorde det helt uten relevant veiledning fra videregående skole.

At det er blitt en større interesse for å søke planstudier, til tross for fravær av veiledning og liten satsing fra utdanningsinstitusjonene, er påfallende. Den økte interessen har gjort at noen utdanningsinstitusjoner, blant annet universitetene i Agder og Oslo, har utviklet planrelaterte studietilbud ved å omdisponere ressurser. Men framtidas behov vil ikke dekkes uten at anmodningsvedtaket følges opp. For å tydeliggjøre utfordringene vil vi beskrive hva slags kompetanse offentlig planlegging i framtida vil trenge, og gjøre noen vurderinger av hvordan utdanningstilbudene bør innrettes for å møte det nødvendige behovet.

Behov for flere planleggere i kommuner og regioner

Planinstituttet har tverrpolitisk legitimitet, som den felles arenaen det er ment å være. Kommunereformen underbygger dette: Tilstrekkelig kapasitet, relevant kompetanse og effektiv tjenesteproduksjon, inkludert behandling og produksjon av planer, trekkes fram som kriterier for en god kommunestruktur (Meld. St. 14 (2014-2015)). Regionreformen innebærer dessuten mer sammensatte planrelaterte oppgaver på regionalt nivå:

«Regional planlegging omfatter de tre hoveddimensjonene ved samfunnsutviklerrollen; å gi strategisk retning til samfunnsutviklingen, å mobilisere privat sektor, kulturliv og lokalsamfunn og å samordne og koordinere offentlig innsats og virkemiddelbruk» (Meld. St. 22 (2015-2016) s.28).

Forvaltningspolitiske reformer innebærer et økt fokus på planlegging. Men det gjør også regionalpolitikken, basert på prinsipper om mer aktiv storbypolitikk og planlegging som et avgjørende verktøy. Gjennom planlegging skal kommuner og fylkeskommuner:

«finne løysingar for å utvikle samfunnet i den retninga dei ynskjer, med strategiar og tiltak som er tilpassa regionale og lokale føresetnader. Planlegging blir såleis det viktigaste verktøyet til folkevalde organ på kommunalt og regionalt nivå. Dei folkevalde må difor utøve leiarskap i planprosessane og i gjennomføringa av planane» (Meld. St. 18 (2016-2017) s.129).

Regionalmeldingen trekker fram behovet for bedre kopling mellom samfunnsplanlegging og økonomisk planlegging, tydeligere arealstrategier, mer retningsgivende og forpliktende regionale planer, og bedre og raskere arealplanlegging. I tillegg pekes det på at kunnskapsgrunnlaget for planlegging må styrkes gjennom samordnete former for informasjonsdeling. Fagfeltet som beskrives krever planleggere og planstaber med en sammensetning av lokal, regional og global substanskunnskap, systemkompetanse, prosessferdigheter, bestillerkompetanse og ledelse. For å møte disse forutsetningene er det viktig å se mot det kunnskapspolitiske feltet og på sammenhengen det har med forvaltnings-og regionalpolitikk. Som ledd i gjennomføringen av det grønne skiftet har det blitt et kunnskapspolitisk mål å satse på tverrfaglighet:

«En omstilling mot lavutslippssamfunnet krever en helhetlig forsknings- og innovasjonsinnsats og tverrfaglig samarbeid mellom samfunnsvitenskap, humaniora, teknologifagene og naturvitenskapene. Utdanningene må innrettes slik at de fagfolkene vi utdanner i Norge, blir pådrivere og sentrale aktører i omstillingen» (Meld. St. 7 (2014-2015) s.23).

Kunnskapspolitikken retter dessuten oppmerksomheten direkte mot forskning og utdanning innen FUS-institusjonenes kjerneområde:

«Kunnskap om en fremtidsrettet og moderne by- utvikling bidrar til at forvaltningen og myndighetene kan planlegge og tilrettelegge byene for klima- og miljøvennlig transport og mer effektiv energibruk» (s.23).

Sett fra kommunesektoren er det viktigst å styrke kommunenes kapasitet i overordnet, proaktiv planlegging (kommuneplanens samfunnsdel og arealdel). Det handler om å kunne bruke planlegging som politisk styringsverktøy, men også som prioriteringsredskap for rådmannen. Uten høy kompetanse og tilstrekkelig kapasitet for disse oppgavene svekkes kommunenes maktposisjon i samfunnsutviklingen. Kapasitetsøkning vil imidlertid ha liten virkning uten samtidig å vurdere spørsmålet om hva slags kompetanse som trengs. Meldingen til Stortinget om Kultur for kvalitet i høyere utdanning tydeliggjør prinsippene:

«Å utvikle gode utdanninger krever godt samarbeid i fagmiljøene og evne og vilje til å prioritere utdanningskvalitet på alle nivåer ved universitetene og høyskolene. Kvalitet og kvalitetskultur utvikles og stimuleres både gjennom samarbeid og gjennom konkurranse» (Meld. St. 16 (2016-2017) s.80).

FUS har i lenge arbeidet etter tilsvarende prinsipper, blant annet ved å arrangere en årlig «Nasjonal masterklasse», en tre-dagers samling av studenter og veiledere rundt arbeidet med masteroppgaver som tar for seg planlegging etter plan-og bygningsloven. Tiltaket har vært finansiert av Kommunal-og moderniseringsdepartementet, Planavdelingen, og gjort det mulig for veiledere og studenter å utveksle erfaringer og drøfte problem-stillinger, tilnærminger og kvalitet i kunnskaps-utviklingen. Masterklassen har vært svært vellykket, og flere av utdanningsstedene opplever at en konsolidering av det nasjonale fagfellesskapet stimulerer til en god kultur i utdanningsmiljøene; samarbeidstiltak av denne typen svekker rivalisering og uhensiktsmessige barrierer mellom fagmiljøer med ulike profiler. På bakgrunn av disse erfaringene mener FUS å ha lagt viktige forutsetninger for at en kapasitetsøkning skal kunne foregå i tråd med kunnskapspolitiske føringer.

Utdanningsmessige implikasjoner

Det er mange synspunkter på hva som er den ideelle planleggerutdanningen. Diskusjonen er like gammel som profesjonen, og den skal fortsette i det videre arbeidet med å utvikle fagfeltet. Å møte framtidas behov for offentlig planlegging, krever imidlertid en realistisk tilnærming, der kapasitetsøkning løses innenfor det eksisterende institusjonelle landskapet. Dagens utdanningstilbud er delvis et resultat av tidligere samfunnsbehov; den nære sammenhengen mellom planlegging og lovverk, politikk og forvaltning gjør at studieprogrammene gjerne har oppstått som et resultat av nye samfunnsoppgaver. Senere tids bevegelser innen utdanningsfeltet kan gi en indikasjon på hva slags tilnærminger vi kan velge.

Vi har en kjerne av planfaglige utdanninger som kan deles inn langs noen skillelinjer: de strategisk- operasjonelle perspektivene ved for eksempel NMBU og NTNU, de samfunnsøkonomiske og kulturelle perspektivene ved UiT og Høgskulen i Volda, og samfunns- og brukerrettede perspektiver som vi finner i erfaringsbaserte utdanninger i regi av SAMPLAN, AHO, Volda og NMBU. Et pågående arbeid med utdanningstilbudet ved NTNU bringer den planfaglige kjernen inn i andre studieprogrammer, særlig ingeniør- og arkitektutdanningene. Fra å trekke planfaget ut fra disiplinene det kom fra, føres det nå tilbake, uten å svekke en selvstendig kjerne. Ved det nye Fakultet for landskap og samfunn ved NMBU ser vi også en interaksjon med et bredere fagfelt, med eiendomsfag (jordskifte) og landskapsarkitektur, og nå også folkehelsevitenskap, utviklingsstudier, internasjonale miljøstudier og internasjonale relasjoner.

Samtidig ser vi en utvikling av ulike faglige fokusområder: Urban ecological planning ved NTNU, utvidelse av tilbudet innen landskapsarkitektur på AHO, nytt tilbud ved NMBU i Masters of Landscape Architecture – Global Challenges and Solutions, og ny mastergrad ved UiO i Urban studies and planning, for å nevne noen. Vi ser også tegn på internasjonalisering, som det nye Nordic Urban Planning Studies som er en felles master mellom universitetene i Roskilde, Malmö og Tromsø. Utviklingen fører til overlappende ekspertiser, og en kapasitetsøkning må løses ved å sette planleggerferdigheter både i periferien og i sentrum av utdanningene.

På bakgrunn av de erfaringene vi har gjort gjennom FUS og KS, mener vi at kapasitetsøkning kan håndteres ved å satse parallelt på fire områder:

  • For det første må de strømlinjeformete profesjonsutdanningene (planlegger med stor P) videreutvikles. De vil være viktige referanser for hvordan ulike fagområder integreres med en planfaglig kjerne.

  • Kapasiteten må suppleres med gode etter- og videreutdanningstilbud, som gir fleksibilitet i forhold til behovene og ivaretar prinsippet om livslang læring.

  • Vi må kunne stille krav til en felles planfaglig kjerne, utdanningene som de ulike studieprogrammene kan bygge inn for å sikre nødvendig kompetanse.

  • Det handler dessuten om å øke kapasiteten innenfor et bredt og sammensatt utdanningstilbud. Det vil kreve en identifisering og tydeliggjøring av bestemte utdanningsprofiler, som utvikler seg i en samhandling mellom studieprogrammene, etter modell fra masterklassen.

I tillegg til satsing på disse områdene må vi arbeide for at utdanningene motiverer kandidater til å søke arbeid i offentlig sektor – i hele landet – og at de ved endt utdanning er faglig trygge på å utføre oppgaver som offentlig planlegging innebærer. Dette krever samspill mellom myndigheter, universiteter, høgskoler og utdanningsprogrammene. Vi vil trenge alle, og alle skal med.

Trenger en komité

Å nedsette en komité bestående av representanter fra KD og KMD, KS og FUS, eventuelt også fra institusjoner som Universitets- og høgskolerådet, kan være en god start. Det vil gjøre det mulig å se kapasitetsøkende tiltak i sammenheng med hvordan utdanningene innrettes for å møte kommende behov for offentlig planlegging. Sentralt i arbeidet vil være å drøfte framtidige profiler, en kjerne av planfaglig kompetanse og praksisordninger i landets kommuner og fylkeskommuner. Dessuten vil vi trenge en slik komité for å håndtere koblingen mellom utdanningskapasitet, undervisning og forskerutdanning, og for å sikre koordinering og god forankring av en gradvis og hensiktsmessig fordelt kapasitetsøkning.

Referanser

Database for statistikk om høgre utdanning (DBH), http://dbh.nsd.uib.no/statistikk/

Dokument 8:44 S (2016-2017), Innst. 300 S (2016-2017), Vedtak 708.

FUS fagmøte 2017, “Hvordan øke utdanningskapasiteten i offentlig planlegging?,” FUS, NMBU Campus Adamstuen, 25. september 2017.

FUS-notat 29. september 2017, Hvordan øke utdanningskapasiteten i offentlig planlegging? – oppsummering av fagpolitisk møte 25. september 2017, v/ styreleder Marius Grønning.

Meld. St. 7 (2014-2015) Langtidsplan for forskning og høyere utdanning 2015–2024.

Meld. St. 14 (2014-2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner.

Meld. St. 22 (2015-2016) Nye folkevalgte regioner – rolle, struktur og oppgaver.

Meld. St. 16 (2016-2017) Kultur for kvalitet i høyere utdanning.

Meld. St. 18 (2016-2017) Berekraftige byar og sterke distrikt.

NIVI Rapport 2014:1, Kartlegging av plankapasitet og plankompetanse i kommunene, utarbeidet på oppdrag av KS.

Prop. 1 S (2017-2018) Statsbudsjettet for budsjettåret 2018.

www.regjeringen.no, tema Nye kommuner [hentet 23.11.2017].