I 2015 ble det ifølge SSB innvilget 15 100 dispensjoner i Norge. Få studier er gjort av dispensasjons- praksisen i byggesaker. Dispensasjoner griper inn i forholdet mellom plan og iverksetting. Mange dispensjoner svekker planen som styringsredskap. I en i hovedsak markedsbasert byutviklingsmodell vil et stort antall dispensasjoner kunne svekke planens legitimitet. Er det planens kvalitet som avgjør antallet dispensasjoner eller er det andre mekanismer som råder grunnen? I denne artikkelen illustreres denne problematikken med en studie av utbyggingen av bydelen «Solneset» i en norsk mellomstor by.

En viktig ambisjon i siste revisjon av plan- og bygnings loven var å få på plass en mer politikerstyrt planlegging. Det nye kommunestyret skulle lage sin egen planstrategi, bestille sine egne planer, som de så skulle bli stilt til ansvar for før de eventuelt ble byttet ut etter fire år. Ambisjonen var også at selve den kommunale planleggingen skulle styrkes, i møte med sterke krefter utenfor kommunehuset. Planstyring heller enn markedsstyring, byutvikling heller enn eiendomsutvikling var intensjonen.

I en nylig masteroppgave fra Universitetet i Tromsø, Norges Arktiske Universitet, som omhandler et utbyggingsprosjekt i en mellomstor norsk by, kommer det fram at det fortsatt er et stykke igjen før disse ambisjonene er innfridd. Heller enn politikerstyrt, viste det seg at prosessen i stor grad ble utbygger styrt (Nordahl, 2000). I oppgaven kommer det fram hvordan utbyggere maktet å styre prosessen.

I en idéell planprosess godkjennes planforslaget av politikerne, enten det er administrasjonen i kommunen eller private som fremmer det. Slik sikrer en at prosjekter harmonerer med de generelle og overordnede målene som kommunen har satt seg i samfunnsdelen. Dette var også tilfellet i utbyggingen på «Solneset». Kommunen hadde behov for flere boliger. Da en utbygger fremmet forslag i 2002 om et prosjekt som ville gi 450 leiligheter i blokker like utenfor sentrum, passet dette godt med kommunens behov, og også til den boligpolitiske handlingsplanen. Prosjektet ville, hvis det ble utformet på en god måte, kunne vitalisere hele området, som i for stor grad fungerte som en soveby. I planbeskrivelsen er først og fremst de mange kvalitetene både ved området og planen fremhevet:

Avvik fra plan ved dispensasjoner er utbredt i nye boligprosjekter, noe som både svekker planens legitimitet og dens rolle som politisk styringsverktøy. Boligprosjektet på bildet har ingen sammenheng med innholdet i artikkelen. (Foto: Miliarium Bolig)

«Med sin beliggenhet er neset som stikker ut i sundet sikret både solgang hele døgnet, inkludert midnattssol om sommeren, fri utsikt langs sundet både sør, vest og nordover. Denne kvaliteten medfører også utsatthet for vind og vær. En hovedforut setning er å ivareta sol og utsikt som vesentlige bokvaliteter samtidig som en skjermer bebyggelser og spesielt uteoppholdsplasser mot vind.»

«Alle balkonger bør ha sol fra kl. 12, og skal ha sol fra kl. 16-20.»

«Nærheten til sjøen som visuelle opplevelser, ikke bare for de som bor ytterst»

«Den nye bydelen skal bli byens første vestvendte bymessige boligområde med direkte sjøkontakt. Bydelen skal dyrke de fantastiske sol- og utsikts forholdene … det skal legges spesielt vekt på planlegging av gode og varierte utearealer for å sikre best mulig bokvalitet … Private uteoppholdsplasser må skjermes mot sommervinder nordfra.»

«Kvalitetskrav til den enkelte leilighet skal styre utforming av bebyggelsen, uteoppholdsplass og skal være skjermet og ha maksimalt med sol.»

«Leiligheter skal i størst mulig grad være gjennom gående og i passelige størrelser. Det tillates ikke leiligheter og uteplasser med ensidig orientering mot nord»

Reguleringsplanen for «Solneset» ble behandlet på ordinær måte. I løpet av planbehandlingen ble ytterligere krav tilføyd, for eksempel at en nærlig gende offentlig strand ikke måtte bli privatisert av de nye leilighetene. Det ble også presisert at alle leiligheter skulle ha tilgang til privat uteplass og at alle leiligheter skulle ha utsikt og sol. God variasjon i størrelsen på leilighetene ble også presisert. Planen omfattet byggingen av 447 leiligheter totalt. I september 2003 godkjente kommunestyret planen. Ble så disse kvalitetene beskrevet i planen realisert?

Fra plan til iverksetting

Når prosjektet i skrivende stund fullføres, kan vi observere at det er et stort gap mellom intensjonene og det ferdige prosjektet. At en ender ut med 694 leiligheter, 244 flere enn forutsatt, er bare ett av avvikene. Et annet avvik er en stor dominans av små to-roms leiligheter som ikke tilfredsstiller Husbankens minstekrav. Den høye arealutnyttelsen har også ført til at mange leiligheter har svært dårlige solforhold og utsyn, friarealer har skygge store deler av dagen, og det er anlagt alt for få parkeringsplasser.

Et betydelig antall leiligheter vender mot nord-nordvest. Dette er stikk i strid med et av kravene i reguleringsplanen om at hovedretningen ikke skulle ha en ensidig orientering mot nord eller nordvest. Et krav til uteplassen var at den skulle ha solinnfall minst 2 timer mellom kl. 12 og 18 midtsommers. Dette handler om avgjørende bokvaliteter i en region med korte somre og lange vintre, og der vinden i særlig grad kommer fra nord. Ute plasser mot nord er derfor direkte uegnet. Likevel ble det gitt tillatelse til å bygge 29 leiligheter i en av blokkene med orientering mot nord. Det er de minste to-roms leilighetene som er plassert mot nord, der det aldri vil være sol, og med utsatte vindforhold. Et annet eksempel på avvik er at det ble søkt om tillatelse til å bygge balkonger på 4 m2, mens kravet i planen var 6 m2. Tillatelse ble innvilget, men balkongene som ble bygget var på knappe 2 m2.

Disse avvikene mellom plan og virkelighet er ikke enestående, men det vi kommer på sporet av her er på hvilken måte, og systematikken i hvordan utbyggingen regisseres av noen få aktører. For at politisk vedtatte planer skal bli gjennomført, slik at utviklingen blir politikerstyrt, må handlings- rommet til aktører med andre interesser reduseres så mye som mulig. Det vi ser i denne saken er at handlings rommet er stort, fordi det utvides av dyktige aktører etter at politikerne har sagt sitt. Vi ønsker i det videre å peke på noen uheldige trekk ved måten denne prosessen har foregått på.

Styre arkitekter

En norsk studie (Nordahl, 2000) viser at utbygger trolig er mer opptatt av å finne en arkitekt som kan styres, enn hva arkitekten kan tilføre av kvalitet i prosjektet. I dette prosjektet kan det ikke utelukkes at arkitekten er styrt. Et eksempel er et par som kjøpte en større fire roms leilighet på prospekt.

De hadde behov for et hjemmekontor og et rom med plass til dobbeltseng, slik at de kunne ta imot barnebarn, annen famille og venner. På overtakelsesdagen ble skuffelsen stor. Soverommet som var tiltenkt venner og familie hadde en sjakt på den ene veggen. Denne var så stor at det ikke var mulig å få inn en dobbeltseng. Paret ønsket å heve kjøpet, men ble frarådet dette.

Kvinnen forteller: «I ettertid har jeg snakket med arkitekten som bekrefter at sjakten var tegnet inn før blokka ble bygd fordi utbygger ville dele de store leilighetene under vår i to små og derfor måtte ha en ekstra luftesjakt. Vi ble regelrett svindlet.»

Dersom paret hadde kjent til forholdet med sjakten, ville de ikke ha kjøpt leiligheten. Spørsmålet her er hvorfor arkitekten ikke sier ifra? Virkningen av endringen for de som kjøpte leiligheten var kjent, og det er derfor fristende å antyde at arkitekten er «i lomma» på utbygger. Kontakten mellom utbygger og arkitekt synes å være viktigere enn kvaliteten i prosjektet, slik Nordahls studie viste.

Under radaren

Et annet verktøy er å gå «under radaren» til politikerne, ved å be administrasjonen i kommunen om å få avvike fra planen.

Et ferdig utbygd prosjekt er sjelden en ren kopi av den politisk vedtatte plan. Det kan være mange gode og praktiske årsaker til det. Utbyggere kan møte utfordringer i gjennomføringen som det ikke var tenkt på i planbehandlingen, kanskje til og med utfordringer som gjør at prosjektet ikke er økonomisk gjennomførbart. Derfor er det anledning til å be om dispensasjon fra planen, gitt at ingen er berørt av endringen. Da vil endringen kunne godkjennes av det faste utvalg for plansaker, uten å involvere kommunestyret, de tradisjonelle medvirknings kanalene, nabovarsling, offentlig høring m.m.

Det sentrale her er selvsagt ordene «ingen er berørt av endringen». Hvordan skal dette fastslås? Hvem skal bestemme at endringen ikke berører noen? Som vi har sett er det mange endringer i dette prosjektet som berører både naboer og de som har kjøpt leiligheter. Så hva har skjedd?

Et viktig moment her er at utbygger har rett til å søke mindre vesentlige endringer (MVE) fra plan, og som vil (dersom den blir godkjent) erstatte tidligere planer. Denne type endringer underlegges ikke samme planprosess som ved ordinære planer, men avgjøres i administrative skjønnsvurderinger. Administrasjonen, ikke de folkevalgte, avgjør altså både hvilket nivå endringen skal vurderes på og om endringen kan godkjennes eller ikke.

I begge tilfeller gjøres dette administrativt, ofte uten at kommunestyret som øverste planmyndighet blir gjort kjent med dette. Kommunestyret bestemmer kun tilsynelatende, men den private forslagstilleren har nærmest fri adgang til å fremme forslag om detaljregulering. Dette er et problem ikke bare på «Solneset». Børrud og Røsnes (2016) mener vi her har å gjøre med en forstyrrelse i planhierarkiets styringsteknologi, som den norske planmodellen mangler redskap til å håndtere.

Stykkevis og delt

På «Solneset» ble det gitt dispensasjoner for mange endringer som ble behandlet enkeltvis. Dette gjør at de blir oppfattet som kun justeringer. Det kan for eksempel oppfattes som uvesentlig at en gir dispensasjon fra krav til inneboder og reduserer størrelsen på private uteplasser. Gjør det noe om en tillater verandaer og karnapper utover regulert byggelinje, med argumentasjon om at dette er i høyden og således ikke berører friarealet på bakkeplan? Ja, til sammen gjør alle disse endringene noe.

Det er heller ikke tilfeldig at en søker om disse endringene. Når dette gjennomføres i stor skala, gir summen et stort antall kvadratmeter som kan brukes til andre formål. Utbygger kan bygge flere leiligheter eller frigjøre ekstra areal til de mest attraktive og lett salgbare leilighetene, som så kan selges for en høyere pris. Alle endringer som er gjort, synes å ha hatt maksimering av antall leiligheter som overordnet mål.

Utbygger kan altså gjennom søknad dele opp prosjektet og dette gjør at endringene vurderes hver for seg, mens effekten totalt sett ikke nødvendigvis blir vurdert som helhet. Men hvorfor kan ikke saks behandlerne vurdere denne helheten? Det er ofte et stort press på byggesakskontoret fra utbyggere som for alt i verden vil unngå at det må lages en ny reguleringsplan, dersom endringene er omfattende. Byggesaksbehandlere jobber normalt tett med tiltakshaver. Mye av ansvaret hviler på byggesak, hvis skjønn i ytterste konsekvens kan være avgjørende for retningen som byutviklingen styres i (Aarsæther og Bjørnå, 2017). Saksbehandleren følger en mal hvor alle de formelle opplysninger er forhåndsutfylt, og legger så til resten og tilpasser denne til hvert enkelt tilfelle. Fokuset er teknisk og økonomisk. Hvordan og hvor fort kan man tilpasse saken? Mange byggesaks behandlere har imidlertid bare en teknisk bakgrunn, og derfor er det ikke gitt at de har de nødvendige forutsetninger for å mene noe om virkningene av dispensasjonene, utover det tekniske. For å kunne si noe om virkningene må det totale antallet dispensasjoner sees i en sammenheng. Dette ville kreve et koordineringssystem som i dag ikke finnes.

Et eksempel er en av blokkene som politikerne ikke ville skulle kaste skygger på et friareal. Utbygger ville bygge denne blokken høyere, større og plassert lengre ut i sjø, med tilsvarende lengre skygger til friareal – og byggesak gikk med på det: «Slik vi ser det, vil ønsket utvidelse/endring neppe få noen planmessig betydning. Dette gjelder både forholdet til sjø og landareal. Omsøkt endring kan synes som en bedre løsning med hensyn til utsikt og bokvalitet for nabobebyggelsen og generelt gjøre utomhus området mellom blokkene mer attraktivt. Byggesakssjefen er av den formening at fordelene er større enn ulemper i denne konkrete saken.»

Problemet her er at effekten på friarealet, som politikerne var opptatt av, ikke blir gjenstand for en helhetlig vurdering.

Manipulering

I Habermas’ teori om kommunikativ planlegging heter det at alle deltakerne bør være åpne om sine egentlig hensikter. Det har nok ikke utbygger vært i dette prosjektet. Det mest alvorlige funnet fra denne studien, slik vi ser det, er måten politikerne og allmenheten bevisst føres bak lyset, i en vel regissert tilnærming som utbyggere og eidendomsutviklere har høy kompetanse på. Det er ikke bare underveis at en ser mulighet for å endre litt, dette var trolig planen hele tiden.

Utbygger sørger alltid for holde seg innenfor rammen av hva som kan behandles og godkjennes av kommunestyret, for senere å søke endringer fra denne «stykkevis og delt» som dispensasjon eller mindre vesentlige endringer (MVE). Planen er å bygge i tråd med den «egentlige» prosjekteringen, sin egen og ikke kommunens plan. Utbyggers egen plan er ikke gjort offentlig kjent – og på denne måten omgår man at krevende problemstillinger underlegges en ordinær demokratisk planprosess. Spørsmålet er om tiltakshaver ifølge loven er gitt en for fleksibel adgang til å tilpasse utbyggingsprosjekter?

Hva blir konsekvensene?

Planer er ofte fylt med gode intensjoner som det kan være vanskelig å realisere, og det kan være mange gode grunner til å dispensere fra disse underveis i et byggeprosjekt. Når dispensasjoner og MVE derimot anvendes som redskap for fleksibel markedstilpasning av private utbyggingsprosjekter er det grunn til å se nærmere på ordningen. Det er også åpenbart et spenningsfelt mellom plan og byggesak. Byggesak har anledning til å skjønnsvurdere dispensasjoner fra vedtatte planer. Det er derfor, slik vi ser det, i realiteten byggesak som styrer hva og hvordan det skal bygges, og ikke planen. Når hovedregelen er at dispensasjoner innvilges, står planer i fare for å miste sin funksjon.

Konsekvensene av mange dispensasjoner er oftest ikke synlige før i ettertid, når utbyggingen er gjennomført. Og heller ikke da gjøres det noen helhetlig vurdering. Utover det tekniske blir det ikke foretatt konsekvensanalyser av den helhet den enkelte dispensasjon inngår i.

Men føres det ikke tilsyn i ettertid? Vel, tilsyn er heller ingen garanti for at avvik oppdages. Tall fra KOSTRA viser at tilsyn er en lite brukt kontrollmetode, og anvendes i gjennomsnitt i knappe 10 % av antall byggesaker for landet som helhet. Det er med andre ord liten sjanse for å bli kontrollert. Tilsyn gjennomføres sjelden eller aldri for en hel bydel, og heller ikke i «Solneset». Her ble det gjennomført tilsyn i én av bygningene, men uten at det ble avdekket at mer enn 50 % av leilighetene hadde en plassering i strid med planbestemmelsene. Det er derfor grunn til å stille spørsmål ved om tilsyns ordningen fungerer som den skal. Det finnes i dag ikke et koordineringssystem som på en enkel måte fanger opp dispensasjoner for et større område og viser konsekvensene for området som helhet. «Solneset» ville med stor sannsynlighet ikke blitt vedtatt av politikerne slik det fremstår i dag. Dette er et demokratisk problem.

Funnene fra denne studien peker på at vi må få på plass mange nye tiltak for å sikre at nye prosjekter er styrt av innbyggerne, og ikke utbyggerne.

Litteratur

Aarsæther, N. og Bjørnå, H. (2017). Skjønnskomponenten i utøvelsen av kommunal ledelse.

Børrud, E. og Røsnes, A.E. (2016). Prosjektbasert byutvikling – mot en kvalitativ, prosjektrettet byplanlegging. Fagbokforlaget, Bergen.

Jakobsen, K. (2017). Solneset – en bydel blir til. En studie av avstanden mellom plan og byggesak. Masteroppgave i samfunnsplanlegging og kulturforståelser, UiT

Nordahl, Berit (2000), prosjektrapport «Private planer – offentlige utfordringer – behandling av kompliserte byggesaker og private planforslag i fire kommuner. Byggforsk, Norges byggforskningsinstitutt.