En trend i norsk vernepolitikk er at nye nasjonalparker ikke bare etableres i fjellområder, men i stor grad langs kysten hvor beskyttelse av det marine miljøet utgjør et sentralt vernemotiv. Ytre Hvaler nasjonalpark ble etablert i 2009, samtidig med Kosterhavet Nationalpark på svensk side. I 2013 ble Færder nasjonalpark i Tjøme og Nøtterøy kommuner innviet, mens Jomfruland (Telemark) og Raet (Aust-Agder) begge ble etablert i 2016. Hvilke nye utfordringer innebærer kystparkene for nasjonalparkforvaltningen, spesielt med henblikk på planlegging av reise-livsutvikling og friluftsliv, og hvilken grad er eksisterende forvaltningsmessige rammeverk tilpasset denne type områder?

For å belyse disse spørsmålene har vi besøkt nasjonalparkene i Kosterhavet, Ytre Hvaler og Færder. I denne artikkelen er det særlig erfaringer fra de to norske parkene som blir belyst, sett fra nasjonalparkforvalternes perspektiver, men vi trekker også noen veksler på Kosterhavet. Arbeidet er en del av PlanCoast-prosjektet, finansiert av Norges forskningsråd.1

Innledning

Det er flere slående trekk ved nasjonalparkene langs kysten og som skiller dem fra nasjonalparkene på fjellet. For det første er områdene som blir vernet langs kysten utpregede kulturlandskap med et stort og mangfoldig bruks-og besøkspress fra både land-og sjøsiden, noe som stiller store krav til skjøtsel og tilrettelegging. For det andre er disse nye parkene, med unntak av Ytre Hvaler, lokalt initierte, og ikke en del av den statlige nasjonalparkplanen (Miljøverndepartementet, 1992). For det tredje er det vårt foreløpige inntrykk at det i kystparkene er relativt få arealbrukskonflikter knyttet til vernet sammenlignet med mange nasjonalparker i fjellområdene (Overvåg et al., 2016). En mulig forklaring er at mange av interessekonfliktene er blitt avklart før nasjonalparkene ble etablert, ved at mesteparten av arealet var landskapsvernområde tidligere (Færder), arealer ervervet som offentlige friluftsområder (både Færder og Ytre Hvaler) og gjennom det generelle byggeforbudet i 100-metersbeltet langs sjøen.

Nasjonalparkene langs kysten opplever et stort og mangfoldig bruks- og besøkspress som stiller store krav til skjøtsel og tilrettelegging, som her ved Verdens ende ytterst på Tjøme, nå del av Færder nasjonalpark. (Foto: VisitVestfold.com)

På den annen side medfører det nevnte bruks-og besøkspresset store utfordringer for forvaltningen, ikke bare som følge av mange besøkende, men også gjennom nye typer reiselivs-og friluftslivsaktiviteter. Selv om det generelt er blitt større fokus på brukerperspektivene i norske nasjonalparker, blant annet gjennom den nasjonale satsingen på merkevare-og besøksstrategier (Miljødirektoratet, 2015), viser tidligere undersøkelser at de historiske føringene er sterke og at de tradisjonelle oppgavene knyttet til forvaltningen av de naturgitte verneverdiene fortsatt preger verneområdeforvaltningen i Norge (Haukeland et al., 2103). Dette gjenspeiles både i prioritering av oppgaver og kompetansekrav knyttet til den daglige forvaltningen.

På denne bakgrunn har vi i dette prosjektet vært nysgjerrige på hvordan man i forvaltningen av Ytre Hvaler og Færder nasjonalparker har evnet å ivareta besøks-og reiselivsperspektivene parallelt med verneverdiene. Begge nasjonalparkene har etablert interkommunale nasjonalparkstyrer med politisk representasjon fra de berørte kommunene og fylkeskommunen, hvor nasjonalparkforvalteren fungerer som sekretær for styret. Nasjonalparkforvalteren er ansatt av Fylkesmannen, men skal arbeide lokalt. I Ytre Hvaler har nasjonalparkforvalteren sitt arbeidssted i Skjærhalden, det største tettstedet i Hvaler kommune. Nasjonalparkforvalteren for Færder sitter hos Fylkesmannen i Tønsberg, men har én gang i uka kontorplass på nasjonalparksenteret i Tjøme.

Forvaltningsutfordringer

Begge nasjonalparkforvalterne bekreftet at en sentral utfordring for forvaltningen er det intense og mangfoldige bruks-og besøkstrykket både fra land-og sjøsiden, som stiller store krav til tilrettelegging. En karakteristisk utfordring i kystparkene er de begrensede mulighetene for å kanalisere ferdselen gjennom innfallsporter og stier. Dette er en strategi som er mye brukt i fjellparkene, men som er problematisk i kystparkene ettersom de besøkende ikke følger faste linjer, men spres ut over større områder (Hansen, 2016). Verneforskrift og forvaltningsplan må dermed ta hensyn til den åpne landskapskarakteren for marine områder, inkludert det særegne naturbaserte reiselivet/friluftslivet langs kysten, samt til det faktum at kystlandskapet er et utpreget kulturlandskap med store krav til skjøtsel for å ivareta verneverdiene. Nasjonalparkforvalteren for Færder ga i den forbindelse uttrykk for at de lokalt hadde arbeidet målbevisst for å tilpasse verneforskriften til at man også forvalter et kulturlandskap, noe man fikk et visst gjennomslag for blant juristene hos de nasjonale vernemyndighetene. Begge nasjonalparkforvalterne påpekte at man står midt i en læringsprosess knyttet til det å forvalte nasjonalparker i kystsonen, og at flere tilpasninger må til etter hvert som man gjør seg flere erfaringer.

En tilstøtende utfordring er forvaltningens kompleksitet og mangel på ressurser og kompetanse på bruker-og næringsrelaterte spørsmål. Nasjonalparkforvalteren for Færder uttrykte dette på denne måten:

«… det er jo ganske meningsløst å sette en stakkars nasjonalparkforvalter til å forvalte en sånn nasjonalpark alene. Altså, det er jo ganske umulig for én person, både kapasitetsmessig og kompetansemessig, når vi ser alle brukerne som skal håndteres, informasjon, alle problemstillingene, samarbeid med masse myndigheter, osv.»

Resultatet er at besøksforvaltningen bare har kapasitet til å ta hånd om de viktigste utfordringene, som for eksempel besøksinformasjon og service, mens for eksempel håndtering av eventuelle interesse-konflikter mellom ulike brukere ikke har særskilt prioritet. I stedet må dette håndteres primært gjennom personlig kunnskap om områdets besøkende, som lett kan resultere i ad-hoc løsninger basert på forvaltningens egne erfaringer (Hansen, 2016).

På tross av disse felles utfordringene ser vi at fokuset på besøk og reiseliv er sterkere til stede i Færder enn i Ytre Hvaler. Forvaltningsplan for Færder har et klarere brukerperspektiv, blant annet med et eget kapittel om besøksstrategi. I tillegg er det utarbeidet en rapport som ser på næringspotensialet i forbindelse med opprettelsen av Færder nasjonalpark (Vestfold fylkeskommune, 2015). Fokuset på brukeraspektene i Færder er dels et resultat av at parken er lokalt initiert, men også av at man har lokal kompetanse på brukerperspektivene. Ronny Meyer, som nå arbeider som seniorrådgiver for miljøvern i Nøtterøy kommune, ble hyret inn av Fylkesmannen i Vestfold i verneplanprosessen for Færder nasjonalpark og har bidratt til at disse perspektivene kom sterkere på dagsorden. Meyer er dr. polit. innen fagområdet besøkskartlegging med skjærgården i Nøtterøy og Tjøme som case-område (Meyer, 1999), og har stor lokal kunnskap gjennom arbeidet med å sikre kystområder for allmennheten og planarbeidet knyttet til at størsteparten av arealet lenge var et landskapsvernområde.

Forvaltningens muligheter

Sammenliknet med situasjonen i mange andre land er forvaltningsapparatet som er bygd opp rundt de norske nasjonalparkene av beskjeden størrelse (Lindberg, 2001). Mens det for Kosterhavet Nationalpark er syv statlige heltidsansatte med en nasjonalparksjef på toppen, er det kun én heltidsstilling som nasjonalparkforvalter for henholdsvis Færder og Ytre Hvaler nasjonalpark. Arbeidssituasjon for de norske forvalterne blir derfor krevende når man skal ivareta mange tradisjonelle naturforvaltningsoppgaver i en ny marin kontekst og dessuten forventes å følge opp med en mer aktiv besøksforvaltning for å integrere brukerperspektivet (den nye besøksstrategien for nasjonalparkene forventes å være implementert i norske nasjonalparker innen 2020).

En strategi på norsk side har vært å jobbe tettere i nettverk med andre faginstanser som har ansvar for skjøtsels-og tilsynsoppgaver i de samme områdene, og samlokalisere dette i faglige knutepunkter. Nasjonal-parkforvalteren for Færder uttrykte dette slik:

«En kystnasjonalpark i et tett urbant område er et svært krevende forvaltningsobjekt. Miljødirektoratet har nok ikke helt tatt inn over seg hvor krevende dette er. Så langt opplever vi at de ikke skiller nevneverdig mellom ulike typer nasjonalparker med hensyn til ressurstildeling. Eneste mulighet for å lykkes med så knappe ressurser er å bygge opp en nettverksorganisasjon, sammen med alle de organisasjonene som er tilknyttet fjordområdet. Får man til dette, kan løsningen bli bra. I Færder fungerer dette ganske godt. Men dette krever noe langt mer enn bare naturfaglig utdanning, slik det normalt står i utlysningsteksten for nasjonalparkforvaltere.»

I Ytre Hvaler nasjonalpark er forvaltningen plassert i Skjærgårdens hus (Skjærhalden), der også den interkommunale skjærgårdstjenesten (to ansatte med Hvaler kommune som arbeidsgiver) og Statens naturoppsyn (SNO) med to ansatte holder til. På såkalte knutepunktmøter er også skjærgårdstjenesten i Fredrikstad og representanter for Hvaler kommune og Oslofjorden Friluftsråd med. Selv om disse ulike aktørene er underlagt ulike offentlige forvaltningsinstanser, har man gjennom samlokaliseringen og løpende kontaktvirksomhet oppnådd en knutepunktfunksjon der viktige arbeidsoppgaver blir koordinert.

Verneverdiene i kystparkene er i mindre grad enn de tradisjonelle fjellparkene knyttet til forekomster av «uberørt» natur. På Tisler i Ytre Hvaler nasjonal- park er det en viktig oppgave å hindre gjengroing av det opprinnelig åpne kyst- og kulturlandskapet. (Foto: Hvaler Kulturvernforening)

Også i Færder nasjonalpark har man etablert en liknende nettverksorganisasjon ved nasjonalparksenteret (nå kalt besøkssenter) ved Verdens Ende ytterst på Tjøme, med samarbeid med Skjærgårdstjenesten, Oslofjordens Friluftsråd og SNO. Nettverket er fleksibelt, og personer med faglig ekspertise på friluftsliv og marinbiologi inngår. Som nevnt har nasjonalparkforvalter kontordag på besøkssenteret på Verdens Ende på onsdager, hvor flere av de nevnte aktørene møtes. Til disse onsdagsmøtene inviteres også flere andre ulike instanser, avhengig av hvilke saksfelt som diskuteres. I det daglige arbeidet søker man videre å samordne virksomhetene til flere etater som driver med oppsyn og overvåking:

«Du har politi, Statens Naturoppsyn, Fiskeri-oppsynet, Skjærgårdstjenesten og Kystvakta. Og lenge kjørte jo de rundt hver for seg, nå har de fått et system hvor de samarbeider i et tett nettverk og informerer og rapporterer til hverandre, og la oss nå si at en oppdager noe og trenger bistand, så kan de andre komme for å hjelpe … Det ble gjort en stor jobb med å etablere et sånt nettverk … Dette med tjuvfiske er vi i ferd med å ta knekken på nå, tror jeg. Det vi registrerte var at veldig mange klagde på at de ikke hadde ressurser, men når disse samles ute i fjorden, så ser vi jo at det er store ressurser egentlig.» (Nasjonalparkforvalter for Færder).

Svakheten ved dette systemet er at det blir veldig personavhengig og effektiviteten er avhengig av at samarbeidsrelasjonene fungerer godt. Nasjonalparkforvaltningen er også i endring med blant mer vekt på besøksforvaltning, og etter hvert som SNO bygger ned sine naturformidlingsoppgaver har man i Færder nasjonalpark involvert Vestfold fylkeskommune i informasjons-og undervisningsopplegg for videregående skole og ungdomsskolen. Nettverksorganiseringen er uformell – det er ingen som har en definert ledelsesfunksjon, og nasjonalparkforvalteren for Færder pekte i den forbindelse på noen utfordringer:

Kart over Færder og Ytre Hvaler nasjonalparker. (Kilde: Store norske leksikon)

«Og alle må egentlig ha kompetanse på hvordan man jobber i nettverk. For en kan fort gå skoa av deg der … Men vi må samarbeide for å greie ting ressursmessig.»

Mobilisering av frivillige organisasjoner og enkeltpersoner kan bistå og i noen grad avlaste nasjonalparkforvaltningen i deres oppgaver. I Ytre Hvaler samarbeides det for eksempel med beitelagene for å ivareta det opprinnelige åpne kystlandskapet, og det er bred lokal deltakelse i opprydningsaksjoner av marint søppel. Begge nasjonalparker har holdt vertskapskurs for lokale interessenter. I Ytre Hvaler har dette vært rettet mot næringsaktører som opererer i og rundt nasjonalparken, knyttet til et felles Interreg-prosjekt sammen med Kosterhavet Nationalpark. I Færder nasjonalpark har det vært opplæring i guidevirksomhet for ildsjeler og frivillige ressurspersoner som er opptatt av å formidle kunnskaper om fugleliv og marin biologi i området. Gjennom tildeling av diplomer og jakkemerker bygges det lokal identitet rundt nasjonalparkene. I Færder påpekte forvalteren at dette i utgangspunktet har vært en takknemlig oppgave ettersom det har vært unison oppslutning om etableringen av nasjonalparken, selv blant grunneierne, og det er en påtakelig lokal stolthet knyttet til nasjonalparkstatusen.

Begge nasjonalparker har også en formell nettverksorganisering med rådgivende referansegrupper med bred representasjon fra berørte interesser og der også ulike næringsaktører inngår. Reiselivsinteressene er imidlertid relativt fragmenterte og synes i beskjeden grad å være opptatt av å utnytte nasjonalparkstatusen i sin virksomhet. Det er også for Ytre Hvaler relativt liten og sporadisk kontakt mellom reiselivsbedriftene og nasjonalparkforvaltningen, og man mangler en tilstrekkelig oversikt over reiselivsaktørene som opererer innenfor vernegrensene. Heller ikke i Færder har næringsaktørene vært særlig proaktive, på tross av at en tett samarbeidsrelasjon mellom forvaltningen og reiselivsbedriftene er ansett som en forutsetning for å få på plass en tilfredsstillende besøksforvaltning i nasjonalparkene (McCool, 2009).

Nasjonalparkforvaltningen har løpende kontakt med de berørte kommunene gjennom den lokale forvaltningsmodellen, og kommunene har på ulike vis støttet opp om nasjonalparkforvaltningen. Hvaler kommune la for eksempel til rette for knutepunktetableringen i Skjærgårdens hus, og kommunale interesser var også pådriver bak byggingen av det nye nasjonalparksenteret ved Verdens Ende. Gjennom plan-og bygningsloven har kommunene en viktig rolle som arealplanmyndighet og tilrettelegger for friluftsliv i og rundt nasjonalparkene, og deres tiltak påvirker dermed direkte bruken av parkene også i reiselivssammenheng. I tillegg er kommunene havnemyndighet (underlagt havne-og farvannsloven), noe som krever avklaringer omkring tiltak for og reguleringer av båttrafikk. Det er generelt høy bevissthet omkring eksistensen av nasjonalparkene på kommunalt nivå – likevel ser det foreløpig ikke ut til at kommunene i spesielt stor grad søker å profilere seg utad gjennom eksistensen av disse verneområdene. De har heller ikke tatt en aktiv rolle i besøksforvaltningen. Dermed blir det vanskeligere å se for eksempel bruken av randsonene rundt nasjonalparkene, som kommunene har ansvaret for, i sammenheng med tilrettelegging for og kanalisering av ferdsel, aktiviteter og opplevelser innenfor nasjonalparkgrensene.

Nasjonalparkene langs kysten skiller seg fra innlandsparkene når det gjelder naturtyper, historiske kulturlandskaper, friluftsliv og besøkstrykk. Verneverdiene i kystparkene er i mindre grad enn de tradisjonelle fjellparkene knyttet til forekomster av «uberørt» natur. Alt dette skaper utfordringer i kystparkene, som derfor ikke bare kan basere seg på en mer eller mindre «standard» nasjonalparkforskrift og forvaltningspraksis, men må finne frem til alternative tilnærminger til og måter å drive forvaltningsarbeidet på.

Ettersom kystparkene er blitt flere og har en hel del sammenfallende karakteristika, er det naturlig at de søker å samarbeide tettere seg imellom. Disse parkene har muligheter for å utnytte faglige ressurser hos hverandre og dele kunnskap og erfaringer. Ytre Hvaler og Kosterhavet nasjonalparker inngikk i et Interreg-prosjekt i forbindelse med etableringen av nasjonalparkene i 2009, og kystparkene har i dag et relativt tett faglig nettverk, med gjensidige besøk, felles møter og konferanser. De involverte parkene samarbeider også om det såkalte kysttorsk-prosjektet, som tar sikte på restaurering av de marine områdene for å redde kysttorskbestanden. På et seminar i Tønsberg 22. mai i år signerte man en samarbeidsavtale mellom vertskommunene for kystparkene Ytre Hvaler, Færder, Jomfruland og Raet, som foreløpig skal gjelde ut 2019.

Nettverk er imidlertid en krevende styringsform, og litteraturen peker på flere mulige fallgruver og betingelser for å lykkes (Rhodes, 1997). En utfordring er at nettverk baserer seg på frivillighet og en form for gjensidighet avhengighet mellom partene. En slik styringsform har også noen demokratiske utfordringer knyttet til transparens og ansvarliggjøring. Nettverk kan fungere i «vinn-vinn-situasjoner», men kan være mer krevende når fordeler og ulemper må fordeles. Det er også en økende bevissthet om behovet for kompetanse på styring av prosesser og nettverk.

En annen løsning er å se nærmere på hvordan man har organisert forvaltningen av Kosterhavet Nationalpark i Sverige. Det gjelder både tildeling av bemanning og ressurser, og i tillegg fordeling av ansvarsoppgaver knyttet til blant annet skjøtselsplan, informasjon og naturveiledning. Samtidig bør man ikke se bort fra at Kosterhavet står overfor mange av de samme utfordringene som de norske kystparkene, ettersom marine nasjonalparker også er et nytt fenomen i Sverige. Den store forskjellen er at forvaltningen av nasjonalparkene prioriteres høyere av nasjonale myndigheter i vårt naboland, og Kosterhavet Nationalpark får dermed tilgang på langt mer ressurser for en aktiv forvaltning sammenliknet med de norske kystparkene.

Konklusjon

Gitt dagens organisering av og ressurstilgang til nasjonalparkforvaltningen, mener vi det er viktig å videreutvikle nettverkene, både lokalt knyttet til forvaltningen av hver enkelt park og mellom kystparkene. En fordel med nettverk er mulighetene for bred deltakelse og større engasjement, som dermed også kan berede grunnen for lokal forankring og eierskap. Utfordringen med nettverk er å sikre god koordinering mellom aktørene og helhetlig styring. I dagens system ser vi at nasjonalparkforvalteren har en nøkkelrolle og fungerer som et «lim» mellom ulike interesser, og en viktig forutsetning for å lykkes med dette er tett samarbeid med andre aktører som opererer i parken og i dens randsoner. I arbeidet med besøksstrategier for nasjonalparkene er det videre viktig å trekke på kompetanse fra de besøkende, det vil si både lokale friluftsfolk og tilreisende turister. I tillegg er det avgjørende å samarbeide tett med kommunene for å sikre en koordinert forvaltning innenfor og utenfor vernegrensene.

Det er imidlertid urealistisk å tro at nettverk kan kompensere for mangel på ressurser og kompetanse knyttet til slike urbane og marine parker, og vi kan i den forbindelse ha noe å lære av hvordan forvaltningen av Kosterhavet Nationalpark, som har mange av de samme karakteristika som de nye kyst-parkene langs Oslofjorden og Sørlandet, er bygget opp.

Litteratur

Hansen, A.S. (2016). Understanding recreational landscapes. Developing a knowledge base on outdoor recreation monitoring in Swedish coastal and marine areas. Doctoral thesis. Unit for Human Geography, University of Gothenburg

Haukeland, J. V., Vistad, O. I., Stokke, K. B. og Daugstad, K. (2013). Reiseliv i norske nasjonalparker – forvaltningsmessige forutsetninger og utfordringer. Utmark - tidsskrift for utmarksforskning – nr. 2

Lindberg, K. (2001) Forvaltning av verneområder i Norge – sett fra utlandet. Utmark - tidsskrift for utmarksforskning – nr. 3

McCool, S.F. (2009). Constructing partnerships for protected area tourism planning in an era of change and messiness. Journal of Sustainable Tourism, 17(2), 133–148. doi:10.1080/09669580802495733

Meyer, R. (1999). Cognitive and behavioral aspects of people-place interactions in recreational boating. The case of locals, cabin dwellers and boat tourists in the Nøtterøy/Tjøme Skerries boating area, southeastern Norway. Dr. polit-avhandling, NTNU, Fakultet for samfunnsvitenskap og teknologiledelse, Geografisk institutt

Miljødirektoratet. (2015). Veileder for besøksforvaltning i norske verneområder. Veileder M-415, 2015. http://www.miljodirektoratet.no/Documents/publikasjoner/M415/M415.pdf

Miljøverndepartementet. (1992). St.meld. nr. 62 for 1991-92. Ny landsplan for nasjonalparker og andre større verneområder i Norge. Oslo

Overvåg, K., Skjeggedal, T. og Sandstrøm, C. (2016). Management of mountain areas in Norway and the persistence of local-national conflicts. Journal of Environmental Planning and Management, 59 (7), 1186-1204

Rhodes, R.A. (1997). Understanding Governance. Policy Networks, Governance, Reflexivity and accountability. Open University Press.

Skjeggedal, T. (2007). Verneplanprosesser – reelle konflikter eller institusjonelle forviklinger? Utmark - tidsskrift for utmarksforskning, nr. 1.

Vestfold fylkeskommune (2015). Færder Nasjonalpark – kunnskap og næring. Prosjektrapport/samlerapport.