Fremtidig areal- og transportutvikling i og rundt byene skal følge prinsippene om kollektivknutepunktutvikling, flerkjernet struktur, fortetting og kompakt byutvikling. Dette krever en helhetlig og koordinert politikk på tvers av kommunegrenser, sektorgrenser og forvaltingsnivåer. For å nå disse tilsynelatende motstridende målene har en ny avtaleordning vokst frem; bymiljøavtaler og byutviklingsavtaler. Disse skal fremover reforhandles til en felles byvekstavtale. Hvordan bør disse avtalene utformes, og hvilke krav setter slike avtaleforhandlinger til byen som forhandlingspart?

Norske storbyer vokser, og særlig gjelder dette hovedstadsregionen. Som en konsekvens blir storbyens politisk-administrative grenser (byen de jure) og storbyområdets funksjonelle avgrensning (byen de facto) i stadig mindre grad sammenfallende. Samtidig har man nasjonalt fått ambisiøse politiske mål om CO2-utslippsreduksjon gjennom internasjonale klimaforpliktelser og det nasjonale klimaforliket. Som i andre europeiske land er det også her stor enighet om at nøkkelen til å møte klima- og miljøutfordringene ligger i byene, og i klimaforliket slås det fast at all fremtidig trafikkvekst i de store byene skal skje gjennom kollektivtransport, sykkel og gange.

I tillegg ser man en større bevissthet om betydningen av skjerming av naturverdier rundt byområdene. Løsningen som fremsettes nå er at fremtidig areal- og transportutvikling i og rundt byene skal følge prinsippene om kollektivknutepunktutvikling, flerkjernet struktur, fortetting og kompakt byutvikling. Dette krever en helhetlig og koordinert politikk på tvers av kommunegrenser, sektorgrenser og også forvaltingsnivåer.

Ny avtaleordning

Som en konsekvens har en ny avtaleordning vokst frem; bymiljøavtaler og byutviklingsavtaler. Disse vil til sammen utgjøre den fremtidige «byvekstavtalen». Avtalene er ment å være gjennomføringsredskaper til regional plan. Innholdsmessig brukes de til å fordele nasjonale investeringer i infrastrukturprosjekter samt komme til enighet om hvordan prinsipper i den regionale planen skal operasjonaliseres inn i kommunenes areal- og transportpolitikk. Sammen med tidligere belønningsavtaler, bypakker og byutredninger gjenspeiler disse en bredere partnerskapslogikk som griper om seg (Tønnesen 2015, se også forhandlings- og avtaleorganiseringen i helsesektoren, Hanssen mfl. 2014). Gjennom de nye avtalene forhandler storbyene i dag med staten om hvordan de skal håndtere sin vekst. Logikken fordrer sterke lokale forhandlingspartnere for å kunne parere partnerne fra statlig nivå, både når det gjelder kompetanse, forhandlingstyngde og beslutningsmyndighet.

Vi vil her diskutere hvilke forutsetninger som bør være til stede for at avtalene – og særlig «byutviklingsavtaler» (som fremover vil inngå i «byvekstavtaler») – skal bidra til en koordinert byutvikling i storbyområder. Hvordan bør avtalene utformes for å fungere som retningsgivende og bindende for partene? Og hvilke krav setter slike forhandlinger til kommunen som forhandlingspart? Vi studerer byområdene Trondheim og Stavanger/ Sandnes/Nord-Jæren og Oslo/Akershus, og vil i denne artikkelen bruke erfaringer fra sistnevnte område som case.

Utfordringsbildet som danner bakgrunnen: akutt behov for koordinering i byområder

Som ellers i Europa er konsekvensen av byvekst at storbyens politisk-administrative grenser (byen de jure) og byområdets funksjonelle avgrensning (byen de facto) i stadig mindre grad er sammenfallende. Avhengig av hvordan man forstår begrepet funksjonell region, vil dette gapet kunne illustreres som i kartet i figur 1 (Simeonova et al. 2017:60).

Figur 1

Storbyens ulike avgrensninger (Simeonova et al. 2017, ESPON).

Figur 1 viser hvordan storbyen de jure er en relativt liten kjerne i byområdet (metropolområdet) omgitt av et større område med sammenhengende bebyggelse (MUA, røde områder), mens det funksjonelle byområdet (MDA) strekker seg ytterligere utover fra kjernen – avhengig av om det er pendlingsmønster eller annet man legger til grunn som definisjon.

Figur 2 viser byspredningen slik den vil arte seg dersom utviklingen skjer etter det utbyggingsmønsteret som de eksisterende kommuneplanene i hovedstadsområdet tillater i dag. Dette er ikke et mønster som er karakterisert av fortetting og knutepunktutvikling. Som en konsekvens av en situasjon med økt befolkningsvekst i storbyområdet, vil den eksisterende plansituasjonen ikke gi optimal arealutvikling for å redusere bilbruken (og transportminimering). Det er bakgrunnen for at Oslo og Akershus i sin tid ble pålagt å utarbeide en felles regional plan for hele storbyområdet, for å koordinere de primære arealmyndighetene: Oslo og 22 Akershus-kommuner.

Figur 2

Byspredning: Utviklingen av utbyggingsmønsteret dersom man legger vedtatte kommuneplaner til grunn (Plansamarbeidet, 2015).

Den regional planen for areal og transport for Oslo og Akershus

Hovedpunktene i den regionale planen2 er fordeling av vekst og satsingsområder etter et mønster av flerkjernet utvikling langs kollektivknutepunkter. I tillegg til at Oslo skal få fremtidig vekst, gjennom kompakt byutvikling, skal veksten også fordeles på regionsentrene Lillestrøm, Asker, Ås og Ski. Samtidig skal det skje en oppbygging av kollektivaksene og en utvikling av sømløse kollektivtilbud. Logikken er at fortetting og kompakt byutvikling, samt bedre og mer effektive kollektivakser, vil redusere bilbruken og dermed sørge for utslippsreduksjon.

Planen har status som en regional plan etter plan- og bygningsloven (2008), som sier at slike planer skal «legges til grunn» for nasjonale, regionale og lokale myndigheters virksomhet (§ 8-2). Den er likevel ikke juridisk bindende, og har ikke tatt i bruk de sterkeste verktøyene loven gir (planbestemmelser). Den innehar imidlertid konkrete retningslinjer som blant annet forutsetter at kommunene i Akershus peker ut ett senter i hver kommune og lar 80 % av veksten komme her, mens resten kan komme utenfor (Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus 2015:19). Planen gir også grunnlag for innsigelse.

En stor utfordring for den regionale planens potensial som koordinerende kraft er imidlertid at flere kommuner har utfordret planen, ved å vedta arealplaner og reguleringsplaner som ikke er i henhold til prinsippene i planen. Selv om de er blitt møtt med innsigelser, har Kommunal- og moderniseringsdepartementet (ved politisk ledelse) i flere tilfeller valgt å se bort fra innsigelsene og godkjent kommunens plan. Dette svekker den regionale planens potensial for å bidra til en helhetlig utvikling av storbyområdet.

En annen utfordring er at lokaliseringsmønsteret for statlig virksomhet i og rundt byene ikke er optimalt i forhold til målet om transportminimering. Dette påvirker mulighetene for å realisere bærekraftig byutvikling. Millstein mfl. (2016) viser at nasjonale sektormyndigheter i svært liten grad er bevisst sitt lokale og regionale fotavtrykk i lokalisering av sin virksomhet, og hverken er klar over eller følger statens egne retningslinjer på området3.

Avtaleordningene – løsning for å styrke den regionale planens koordinerende kraft?

Byutviklingsavtaler presenteres av Kommunal- og moderniseringsdepartementet som nye gjennomføringsinstrumenter for de regionale areal- og transportplanene i ni byområder: Oslo/Akershus, Trondheim/Sør-Trøndelag, Bergen, Stavanger/ Sandnes/Nord-Jæren, Grenland, Buskerudbyen, Nedre Glomma, Kristiansand og Tromsø.

Figur 3

Utbyggingsmønsteret og kollektivknutepunktutviklingen i Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus (Plansamarbeidet, 2015).

Hvorfor bruker man avtaler mellom stat og kommune i det hele tatt? Tradisjonelt har staten styrt kommunene gjennom lover, forskrifter og andre former for regulering, eller gjennom finansielle bevilgninger. Avtaleordninger som vokser frem er derfor et interessant fenomen. De forteller oss om et endret forhold mellom stat og kommune. Selv om staten og kommunene fremdeles formelt er over- og underordnet hverandre, så baserer avtaler seg på et mer egalitært forhold mellom to gjensidig avhengige aktører (Hanssen mfl. 2014, Indset mfl. 2012). Staten er avhengig av kommunene for å oppnå sine nasjonale mål, noe som kommer godt frem i utformingen av avtalene.

Det institusjonelle landskapet byutviklingsavtalene skal fungere i, gir imidlertid betydelige strukturelle utfordringer for at avtalene skal fungere etter hensikten (Millstein mfl. 2016, Hofstad og Hanssen 2015, 2016, Hanssen og Hofstad 2017). Manglende konsistens i styringssystemet for statsforvaltningen innebærer en risiko for at hensynet til bærekraftig byutvikling ikke blir godt nok ivaretatt i de statlige beslutningsprosessene. Store prosjekter, for eksempel lokalisering av sykehus, utredes og besluttes forut for at de kommer inn under plan- og bygningslovens utredningskrav (bygger på konsekvensvalgutredninger, KVU). Dermed blir viktige konsekvenser av lokaliseringsbeslutningen ikke tilstrekkelig belyst før lokaliseringsavgjørelsen tas. Avtaleordningen vil antagelig ikke endre dette. Byutviklingsavtalene mangler dessuten juridisk bindende virkning.

Men det ligger også et stort potensial i avtaleordningen, ved at kommunene gjennom forhandlingsprosessen og avtaleinngåelsen kan bruke forhandlingsarenaen for å påvirke staten til å opptre på måter som er mer hensiktsmessige for kommunene. For eksempel kan de forsøke å få økte bevilgninger, få departementer og andre statlige virksomheter til å samordne seg, endre politikk osv.

Bruker kommunene og fylkeskommunene det nye handlingsrommet som en mer egalitær forhandlingsarena gir?

For å svare på dette vil vi bruke Oslo- og Akershusavtalen som ble ferdigforhandlet i juni 2017, som eksempel. Avtalen ble inngått mellom staten og planeierne, Akershus fylkeskommune og Oslo kommune. I andre byområder er også omegnskommuner part i avtalen.

Nyere forskning viser utfordringen den sektoriserte stat representerer for en helhetlig, bærekraftig utvikling av byområder (Millstein mfl. 2016, Hofstad og Hanssen 2015, 2016). Som vi allerede har pekt på, koordinerer ikke alltid statens mange hoder sin virksomhet, ei heller lokaliseringen av den, rundt den regionale utviklingsretningen som er trukket opp i regional plan. Bruker nå Oslo og Akershus sitt nye handlingsrom som en mer egalitær forhandlingsarena gir?

For å svare på dette har vi studert tilgjengelige offentlige dokumenter om forhandlingene og avtalene samt utført dybdeintervjuer av nøkkelaktører. Av dette datamaterialet går det frem at Oslo og Akershus har vært svært bevisst det nye handlingsrommet som har åpnet seg, og brukt det til å stille krav til staten. I et innledende vedtak i Akershus fylkesutvalg (20.3.2017, sak 64/17) står det for eksempel:

«Samarbeidsrådet for regional plan for areal og transport for Oslo og Akershus gis i oppdrag å forhandle med staten om en byutviklingsavtale, med følgende mandat: 1. Staten forplikter seg til oppfølging av handlingsprogrammet i regional lan.»

Videre ber fylkesutvalget om at avtalen må få staten til å forplikte seg til å følge egne planretningslinjer og legge regional plan til grunn for sine innsigelsesavgjørelser, samt å være med i regionale og kommunale planprosesser (noe loven allerede krever). Også i fylkesrådmannens anbefaling til vedtak av den ferdige avtalen, ser vi hvordan fylkeskommunen ser – og griper – det nye handlingsrommet. Her skrives det:

«I arbeidet med en byutviklingsavtale har det vært et mål for Oslo og Akershus å stimulere til at staten selv forplikter seg til oppfølging av sine ansvarsområder i regional plan for areal og transport. Denne avtalen kan benyttes som en mulighet til å få staten til å forankre regional areal- og transportpolitikk internt i departementene samt å følge opp areal- og transportpolitikken innenfor egne ansvarsområder. Byutviklingsavtalen er videre en mulighet for å få drøftet hvordan både staten og planeierne skal samarbeide om å følge opp regional plan for areal og transport for Oslo og Akershus»

(Akershus fylkeskommune 2017:187).

Her ser vi altså at det er avtalens potensial til å samordne staten som understrekes, ved å få departementene til å følge opp areal- og transportpolitikken på sine områder. I selve avtalen kommer dette svært godt frem i avtalepunktene for statens forpliktelser. Her står det at staten forplikter seg til oppfølging av Regional plan for areal og transport for Oslo og Akershus og planens handlingsprogram. Det pekes også på at staten må følge opp sine egne «statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging» og den regionale planen i lokalisering av egen virksomhet og i praktiseringen av innsigelsesordningen. Et eget avtalepunkt sier i tillegg at «berørte statlige myndigheter vil gjennom samordnet deltagelse bidra med faglige innspill i planprosessene ved rullering av kommunale planer og bidra til tidlig og tydelig avklaring av nasjonale og vesentlige regionale interesser», noe som strengt tatt allerede er et krav etter plan- og bygningsloven (2008).

Akershus fylkeskommune og Oslo kommune forplikter seg på sin side til å bidra til et arealeffektivt utbyggingsmønster basert på prinsippet om flerkjernet utvikling og bevaring av overordnet grøntstruktur og å konsentrere veksten i boliger og arbeidsplasser i prioriterte vekstområder – med bykvalitet. Og de forplikter seg til å arbeide for at kommunene følger opp planen i rulleringen av sine kommuneplaner (arealdelen), slik at utbyggingsmønsteret ikke blir slik som vist i figur 2. Forpliktelsene i avtalen følges opp i partenes løpende virksomhet, i planlegging og ved konkrete lokaliseringsbeslutninger.

Men det aller mest interessante med denne gjennomgangen er at kommunen og fylkeskommunen her bruker anledningen til å avkreve av staten at staten følger sine egne retningslinjer. Det regionale og lokale nivået legger altså press på staten til å gjennomføre statens politikk på dette området.

Avtaleordninger som flernivåkoordinering: Hva er forutsetningene for at ordningene skal fungere?

Mens bymiljøavtaler har eksistert en stund, er byutviklingsavtalene (eventuelt som integrert del av byvekstavtaler) nettopp undertegnet. Temaet for disse avtalene er, som vi har sett, utfordrende fordi det tar sikte på å gi retning for kommunenes arealpolitikk. Studiene våre av forhandlingene og planpraksisen i storbyområdene gir en indikasjon på hva som er forutsetningene for at avtaleordningen skal fungere – i selve utformingen av avtalen, og i partenes håndtering av forhandlingssituasjonen.

Blant de viktigste forutsetningene knyttet til avtalens innhold er:

  • At avtalens formelle status som politisk (og ikke juridisk) avtale likevel oppfattes som bindende, ved å gi systematisk retning for enkeltbeslutninger – det være seg planer, lokaliseringsvedtak (både leie og bygg), investeringer og annet.

  • At den regionale planen som ligger til grunn for avtalen faktisk gir tilstrekkelig retning mot et mer bærekraftig areal- og transportmønster. Regionale planer blir ofte et kompromiss mellom kommuner, og er ikke nødvendigvis substansielt gode nok til å stanse byspredning eller bygge opp gode kollektivakser/knutepunkt.

  • At det utvikles gode måleindikatorer for lokalisering av vekst, som brukes til rapportering. Og at begge parter skal måles – altså både stat og kommune/fylkeskommune.

Viktige forutsetninger for at partene skal fungere godt i rollen som forhandlere er at partene har en politisk ledelse som effektivt kan forankre de beslutningene som til enhver tid tas ved forhandlingsbordet, uten å ha for lange og tidkrevende forankringssløyfer tilbake til bystyret.

I vår studie kan det se ut til at den parlamentariske styringsmodellen har en fordel i slike forhandlingssituasjoner. I parlamentarisk styrte Oslo har byrådet den utøvende rollen og direkte kontroll over kommunens administrasjon. Byrådet har dessuten en betydelig koordinerende funksjon og innstillingsrett til bystyrets organer. Informantene i studien trekker frem at byrådet i Oslo derved får større handlekraft og myndighet i forhandlingssituasjonen sammenliknet med fylkespolitikerne i Akershus. For kommuner og fylkeskommuner som styres etter formannskapsmodellen blir det derfor særlig viktig å organisere forhandlings- og forankringsprosedyrene på en måte som ikke svekker deres forhandlingsposisjon, og som gir tilstrekkelig forankring i kommunestyret.

Partnerskapslogikken mellom staten, fylkeskommunen og byene fordrer sterkere parter på lokalt og regionalt nivå for å parere staten i en forhandlingssituasjon, slik vi tidligere har pekt på. Sammenslåing av fylkene kan bety at de får større tyngde i forhandlingene, men fylkeskommunen er ikke nødvendigvis en like sentral partner i alle byområder. I noen byområder er det primært storbyene og omkringliggende byer som omfattes av avtalen. I slike tilfeller kan det være en utfordring å få byene og fylkeskommunene koordinert i sine synspunkter overfor forhandlingsmotparten staten. I tilfeller der svært mange omegnskommuner er deltakere i forhandlingene, kan det være vanskelig å komme til en slik enighet. En felles enighet kan ofte være en forutsetning for å kunne matche forhandlingspartnerne fra statlig nivå, både når det gjelder kompetanse og forhandlingstyngde. Hvis kommunene ikke klarer å samordne sine ressurser og sine standpunkter vil de ikke være i stand til å fremme innbyggernes interesser innenfor en slik partnerskaps- og forhandlingslogikk.

Kommunene har tradisjonelt vært betydelig flinkere enn staten til å se sektorpolitikk i sammenheng. Det interessante fremover blir å se om avtaleordningen fører til at staten lærer av kommunene på dette området. Kanskje kan staten bli bedre på å samordne sine departementer, sine ulike sektorpolitiske mål og sine mange ulike underliggende statlige aktører på en måte som faktisk gir oss mer miljø- og klimavennlig byutvikling, også i praksis.

Litteratur

Simeonova, Vanya et al. (2017) Interim report. SPIMA - Spatial dynamics and strategic planning in metropolitan areas. ESPON-report.

Akershus fylkeskommune (2017a) Innkalling til fylkesutvalget. 21.06.2017

Akershus fylkeskommune (2017b) Utkast til «Byutviklingsavtale mellom Oslo kommune, Akershus fylkeskommune og Staten 2017 – 2023» i Innkalling til fylkesutvalget. 21.06.2017 Protokoll fra møte i

Akershus fylkeskommune (2017c) Protokoll fra Fylkesutvalg 21.06.2017 (11 mot 1 stemme)

Millstein, Marianne, Geir Orderud, Gro Sandkjær Hanssen og Sigrid Stokstad (2016) Staten og bærekraftig byutvikling. En kartlegging av statens ansvar og roller i byutviklingsavtaler. NIBR-rapport 2016:10. Oslo: NIBR-HiOA

Hanssen, Gro Sandkjær, Marit K. Helgesen og Ann Karin Holmen (2014) «Den forhandlende kommune i samhandlingsreformen – forhandlingspraksis og lederegenskaper», Norsk statsvitenskapelig tidsskrift, 30 (2), 108-130.

Hofstad, Hege og Gro Sandkjær Hanssen (2016) Implikasjoner av større regioner for den regionale samfunnsutviklerrollen. NIBR-report 2016: 6. Oslo: NIBR

Hofstad, Hege og Gro Sandkjær Hanssen (2015) Samfunnsutviklerrollen til regionalt folkevalgt nivå. Videreutvikling av rollen gjennom partnerskapsbasert regional utvikling og planlegging. NIBR-rapport 2015:17. Oslo: NIBR.,

Hanssen, Gro Sandkjær og Hege Hofstad (2017) «Regional planlegging som flernivåkoordinering». KART OG PLAN, Vol. 77, pp. 21–39.

Indset, Marthe, Jan Erling Klausen, Geir Møller, Eivind Smith og Hilde Zeiner (2012) Likeverdighet mellom stat og kommunesektor Samarbeidsrapport NIBR/TF

Næss, Petter 24.8.2017. Foredrag for ekspertutvalget for oppgaver til de nye fylkeskommunene.

Tønnesen, Anders (2015) Barriers and opportunities to car-use reduction. A study of land-use and transport policy in four Norwegian cities. PhD-dissertation in human geography, University of Oslo.