Sentralisering av befolkning og arbeidsplasser til byer og tettsteder har vært en langsiktig trend i Norge, som i andre industrialiserte land. Veksten i byregionene har vært sterk, særlig i storbyene, men en geografisk spredt og småskala by- og tettstedsstruktur har samtidig sikret vekst i store deler av landet og en ganske balansert utvikling mellom landsdeler, i kontrast til utviklingen i mange andre land. Utviklingen i Norge de siste 10–15 årene har vært drevet fram av høy arbeidsinnvandring, investeringsboom i olje/gassektoren og høyt aktivitetsnivå i store deler av privat og kommunal sektor. Oljeprisfall og redusert arbeidsinnvandring har imidlertid de siste årene svekket denne vekstdynamikken og økt utfordringene med å skape en mer bærekraftig regional vekst i hele landet. Selv om by- og tettstedsveksten vil fortsette, er det flere usikkerhetsfaktorer som kan påvirke regional utvikling og balanse framover.

Ulsteinvik på Sunnmøre, med ca. 5 500 innbyggere, hører til de mest innovative stedene i landet og har vokst raskt de siste tiårene takket være skipsbygging og annen maritim industri samt arbeidsinnvandring fra utlandet. Her ligger blant annet hovedkontoret til Rolls-Royce Marine som bygger skipsmotorer, og hovedkontorer til Ulstein Group som driver med designutvikling og bygging av skip og maritime systemer. Andre viktige bedrifter er Kleven Verft og Island Offshore som henholdsvis bygger og drifter servicefartøy for offshore-industrien. (Foto: Per Eide/Ulstein kommune)

Sentralisering av befolkning, arbeidsplasser og tjenestetilbud til byer og tettsteder har de siste tiårene preget utviklingen på alle geografiske nivåer og i alle deler av landet. Hele 89 prosent av befolkningen bor i dag i en byregion1, i henhold til den norske definisjonen som blant annet brukes av Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Etter EUs definisjon av byer og rurale områder (Directorate-General for Regional and Urban policy, DG Regio) bor imidlertid bare om lag 60 prosent i urbane områder i Norge, mot 71 prosent i EU. Etter dette målet er bare 27 prosent av den norske befolkningen bosatt i storbyer, mot 40 prosent i EU. Norge er det minst urbaniserte landet i Norden.

Småskala bystruktur, men høy verdiskaping

I en europeisk kontekst har Norge altså en svært småskala bystruktur. Samtidig er byene og tettstedene spredt over et stort geografisk område. I kontrast til mange andre mer urbaniserte og folkerike europeiske land, og de rådende teoriene om storbyenes økonomiske og kreative fortrinn og potensial, har den norske småskalastrukturen ikke vært til hinder for høy verdiskaping, produktivitet og befolkningsvekst i store deler av landet.

Vekstratene i befolkning og arbeidsplasser har over lang tid økt med sentralitet og størrelse også i Norge, men her er viktige nyanser. Hovedstadsregionen har lenge hatt svakere vekst i sysselsetting og verdiskaping enn de mindre storbyene Trondheim, Bergen og Stavanger. Noen små og mellomstore byregioner har også sterkere utvikling i disse indikatorene enn enkelte av storbyregionene. Det har også vært vekst i befolkning og verdiskaping i en økende andel distriktskommuner i Norge etter 2005.

Den regionale utviklingen i levekår er svakere dokumentert, men enkelte indikatorer for «økonomiske levekår» tyder ikke på noen økende divergens mellom sentrale og mindre sentrale strøk. Oslo-regionen er blant byregionene som har hatt svakest relativ vekst i verdiskaping per innbygger de siste 10–15 årene, mens flere små og mellomstore byregioner har hatt sterkere utvikling i dette målet. Ellers har det vært en sammenhengende redusert prosent spredning i medianinntektene på kommune- og fylkesnivå i forhold til landsmedian de siste par tiårene. Dette indikerer mer regional konvergens enn divergens. Samtidig er det slik at inntektsulikhetene på individnivå har vært økende innenfor alle fylker, men de klart største nivåforskjellene har man i sentrale strøk som Oslo/Akershus og Rogaland.

Den relativt balanserte utviklingen vi har hatt de siste 10–15 årene mellom landsdeler og mange by- og distriktsregioner, har imidlertid vært stimulert av en periodespesifikk kombinasjon av en unikt høy arbeidsinnvandring fra EU-land, svært høyt aktivitetsnivå i olje- og gassindustrien, men også stor aktivitet i flere andre næringer og sektorer med distriktsforankring (marine og maritime næringer, bygg/anlegg, kommunal sektor). I tillegg har gunstig bytteforhold i internasjonal handel bidratt til en sterk inntekts- og forbruksvekst. Det hører med til dette bildet at stort sett hele befolkningsveksten i mange distriktskommuner og -fylker skyldes arbeidsinnvandring. I den samme perioden har netto-utflytting av unge voksne fra distriktene fortsatt. Det høye aktivitetsnivået i næringslivet har altså ikke vært nok til å demme opp for denne utflyttingen.

Storbyvekst – og en differensiert småby- og distriktsutvikling

Sentraliseringen i Norge påvirkes av tunge strukturer og prosesser knyttet til nærings- og arbeidsmarkedsutviklingen, utdanningssamfunnet, demografiske komponenter og mer urbane bostedspreferanser. Integrasjon i internasjonal økonomi bidrar også til å forsterke flere av disse prosessene, som både bidrar til sentralisering og økt regional differensiering knyttet til fortrinn, konkurranseevne og attraktivitet. Dette har generelt bidratt til utvikling av en blandet ressurs-, kunnskaps- og forbruksbasert økonomi der over 80 prosent er sysselsatt i tjenesteytende næringer, noe som har gitt klare vekstfortrinn for større byregioner.

Samtidig har utviklingen ellers vært differensiert mellom regioner som følge av ulikheter i beliggenhet, næringsutvikling og attraktivitet. Enkelte små og mellomstore byregioner og spredtbodde strøk har hatt betydelig vekst i sysselsetting og befolkning, mens andre har vært mer preget av stagnasjon og til dels nedgang. Mindre steder med vekst i sysselsetting og bosetting har oftest hatt en gunstig utvikling i privat sektor kombinert med sterk offentlig sektorutbygging. Det er god grunn til å anta at mønsteret med fortsatt storbyvekst og samtidig en ganske sterkt differensiert utvikling blant mindre byregioner og spredtbodde strøk vil fortsette.

Regional verdiskaping og arbeidsdeling mellom by og land

Regionalt nasjonalregnskap viser store forskjeller mellom norske fylker når det gjelder verdiskaping (BNP) per innbygger. De fleste fylker ligger til dels vesentlig under landsgjennomsnittet. Det er bare et par fylker som ligger over, hvorav Oslo ligger betydelig over. Arbeidspendling har imidlertid stor betydning for resultatene. Hvis vi regner BNP per sysselsatt i stedet, forsvinner halvparten av forskjellen mellom Oslo og landsgjennomsnittet. Forskjeller i næringsstruktur har også stor betydning for den regionale verdiskapingen. Det er grunn til å minne om at verdiskapingen (normalt) er høyere i privat tjenesteproduksjon enn i vareproduksjon, slik det måles i nasjonalregnskapet. Dette betyr blant annet at en skattejurist (som vi finner flest av i byene) som selger råd om skattekutt, har mange ganger høyere verdiskaping enn en produsent av matvarer i distriktene.

Den regionale spesialiseringen innebærer at noen (distriktsområder) spesialiseres innenfor vareproduksjon, mens andre spesialiseres innenfor tjenesteproduksjon (sentrale strøk). Tar vi også hensyn til dette, vil Oslo bare ligge 10–15 prosent over landsgjennomsnittet i verdiskaping. Forskjellen kan skyldes både regionale strukturelle ulikheter og eventuelle regionale produktivitetsvariasjoner i samme næring. Hvis vi korrigerer for næringsstruktur og dividerer med sysselsetting i stedet for befolkning, ser vi altså at verdiskapingen – og dermed inntekten – i norske fylker er betydelig likere enn standardindikatoren BNP per innbygger tyder på.

Inntekt målt som lønnssummer for lønnsmottakere etter arbeidssted delt på antall lønnsmottakere (fra skatte- eller inntektsstatistikken) viser også høyere nivå i mer sentrale enn mindre sentrale bo- og arbeidsmarkedsregioner (BA, 2014). De fleste små BA-regioner ligger under landsgjennomsnittet, men det er her verdt å merke seg at de sju som ligger over landsgjennomsnittet (Oslo, Stavanger, Kongsberg, Fedje, Austevoll, Sandøy og Ulsteinvik) har helt ulik sentralitet og størrelse. Disse BA-regionene har imidlertid det til felles at de har en klar overrepresentasjon av kunnskapsintensiv forretningsmessig tjenesteyting (KIFT) og/eller havnæringer (olje/gass, maritim og marine). Dette er næringene som har hatt den høyeste verdiskaping i Norge det siste tiåret og samtidig vært lønnsledende innenfor henholdsvis tjenesteyting og industri. Det er grunn til å anta at produktivitetsforskjellene mellom BA-regioner må tilskrives en kombinasjon av næringsstruktur og en restfaktor.

Innovasjon er en viktig prosess bak økt verdiskaping. Regioner med høy innovasjonsevne vil oftest ha høyere omstillings- og konkurranseevne enn andre regioner. Regionalt innovasjonsnivå og – mønstre, slik det måles i standardundersøkelser (SSB), varierer mellom sentrale og perifere regiongrupper i Norge, men ikke veldig mye. Innovasjonsnivået, målt i andel bedrifter med innovasjon, øker noe med sentralitet. Det skyldes særlig mer produkt- og markedsinnovasjoner i sentrale enn i perifere strøk. Slike innovasjoner bidrar ofte til sysselsettingsvekst. Ratene for prosessinnovasjoner og organisatoriske innovasjoner, som bidrar til økt konkurranseevne for bedriftene, men også ofte et redusert arbeidskraftbehov, er omtrent like i sentrale og mindre sentrale regiongrupper. Analyser av innovasjonsmønstre og -rater på lavere geografisk nivå viser at vi blant de mest innovative BA-regionene i landet finner både storby- og småbyregioner, blant annet mindre byer som Kongsberg, Halden, Gjøvik, Ulsteinvik og Alta.

Den regionale arbeidsdelingen har stor betydning for den regionale fordelingen av verdiskaping og innovasjon i Norge. Sentrale og mindre sentrale regioner er spesialiserte innenfor ulike nærings- og kompetansebaser, og det er en betydelig utveksling av kunnskap, varer og tjenester mellom regionene. Bedrifter inngår i verdikjeder og innovasjonssystem på tvers av sentrum og periferi, politiske og administrative regioner. Storbyenes spesialisering i KIFT-næringer drives ikke bare av et stort lokalmarked, men også av leveranser og innovasjonssamarbeid med ressurs- og teknologinæringer i mindre byer og distrikter. Tilsvarende er innovasjons- og FoU-arbeid i mindre sentrale bedrifter ofte koplet til kunnskapsinstitusjoner i storbyregionene. Slik arbeidsdeling og gjensidig avhengighet bidrar samlet til bedre ressursutnyttelse, konkurranseevne og verdiskaping i hele landet. Dermed avhenger mye av utviklingen i sentrale strøk i betydelig grad av utviklingen i distriktene, og omvendt. Dette kommer ofte lite fram i den polariserte debatten man stadig vekk ser om by og land i norske medier.

Kongsberg i Buskerud har et attraktivt næringsmiljø og trekker til seg høyt utdannet arbeidskraft. Kongsberg teknologipark består av selskaper som opererer globalt og utvikler høyteknologiske løsninger i verdensklasse. Til sammen sysselsetter selskapene i parken 5 700 personer, og over 70 prosent av disse har høgskole- eller universitetsutdanning. Mange av de ansatte pendler til Kongsberg fra andre kommuner. (Foto: Kongsberg teknologipark).

Mot mer aktive utviklingsregioner?

Flere makrobetingelser har de senere årene stimulert til dannelse av offentlig-private utviklingsallianser og organisasjoner, men også til større aktivitet fra kommuner og fylkeskommuner i arbeidet med samfunns- og næringsutvikling. Samtidig er det etablert en rekke regionale bedriftsnettverk og klynger som arbeider med å styrke næringsmiljøets innovasjon og vekstkraft. Selv om fylkeskommunene (og mange kommuner) utvikler bedre planer og strategier for samfunns- og næringsutvikling enn før, varierer nok både muligheter, fokus, innsats og betydning av utviklingsarbeidet betydelig. Fylkeskommunene har potensielt en viktig rolle å spille i innovasjonspolitikken og omstillingen til en mer bærekraftig samfunnsutvikling. Ifølge de siste stortingsmeldingene fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet er også fylkeskommunene tiltenkt en hovedrolle som leder og aktør i arbeidet med regional samfunns- og næringsutvikling. Samtidig har KMD de siste årene kuttet kraftig i de regionale utviklingsmidlene til fylkeskommunene, og ellers gjennomført en reformprosess som ser ut til å ende opp med flere dysfunksjonelle regionale enheter i landet.

Utsikter og utfordringer

Sentralisering gjennom storbyvekst, differensiert utvikling blant småbyene og tilbakegang i de mest perifere spredtbodde strøkene har sammen med en ganske balansert utvikling mellom landsdelene vært mønsteret de siste tiårene. Dette er også et sannsynlig scenario for utviklingen framover. Det er imidlertid flere usikre faktorer som vil kunne påvirke dette mønsteret, som endringer i internasjonal økonomi og migrasjon, teknologi og næringsutvikling, nasjonal makro- og sektorpolitikk m.m.

Viktige utfordringer for det regionale Norge og en balansert utvikling mellom områder framover, vil være knyttet til hvordan vi skal få til en mer bærekraftig regional utvikling i hele landet med nye næringer, stabilt høy sysselsetting og en produktivitetsvekst og verdiskaping som tar større hensyn til klima og miljø. Et vekstregime stimulert av store investeringer og inntekter fra olje- og gassektoren og høy arbeidsinnvandring er blitt svekket og representerer ikke lenger holdbare stimuli for en mer langsiktig bærekraftig vekst og utvikling i landets regioner. Det er behov for økt jobbskaping og innovasjon for å skape mer langsiktig bærekraftig sysselsetting og verdiskaping i alle landets regioner. Da er det noe paradoksalt at sentrale myndigheter de seneste årene har svekket fylkeskommunenes økonomisk muskler for å kunne drive et aktivt utviklingsarbeid tilpasset ulike regioners forutsetninger og muligheter.

Mye av kunnskapsproduksjonen innenfor det norske regionalfeltet har de senere årene blitt mer avgrenset, enten til statsvitenskapelige styrings- og koordineringsanalyser eller til økonomiske og geografiske analyser av enkeltregioners egenskaper og utvikling, muligheter og utfordringer. Det er imidlertid økt behov for oppdatert og nyere kunnskap om pågående regionale utviklings- og omstillingsprosesser på nasjonalt og nordisk nivå, inkludert effekter av større samfunnsendringer og impulser for by og land, og ulike by- og distriktsregioner. Dette gjelder også mer systematisk kunnskap om regioners ulike forutsetninger, strategier og evner som verdiskapings- og velferdsregioner. Dette er kunnskap med høy relevans for flere politikkområder, ikke minst utfordringer knyttet til «den norske modellen» og bærekraftig utvikling i by og land.