Planlegging har endret seg fra en i hovedsak fysisk planlegging til en integrert samfunnsplanlegging. Forskning og høyere utdanning gjenspeiler denne utviklingen. Dette gjelder også planleggermiljøet på Norges miljø-og biovitenskapelige universitet (NMBU), som fyller 50 år i år.

Norge har 50 års erfaring med et nasjonalt plansystem. I dag er det få som stiller grunnleggende spørsmålstegn om behovet for et plansystem. St.meld.nr. 18 (2016-2017) slår fast at offentlig planlegging er viktig for samfunnsutviklingen. Dette gjelder også internasjonalt (OECD 2017). De fleste nasjonale plansystemer ble – som vårt – etablert etter 2. verdenskrig og har siden blitt justert og tilpasset samfunnsutviklingen. Planlegging er imidlertid ofte kontroversielt.

Perspektiv, planredskaper og prosedyrer endrer seg og planlegging har blitt mer omfattende. Nye oppgaver har kommet til, mens få oppgaver har falt bort. Plankravene øker og planprosessene er mer omfattende. Stor utbyggingsaktivitet gir i tillegg økt volum på planlegging. I denne konteksten er behovet for kunnskap og kompetente planleggere høy. Forskning og høyere utdanning har derfor blitt større både i volum og antall akademiske fagmiljøer og studenter.

Denne artikkelen har fokus på planleggingsmiljøet på NMBU. Utviklingen av dette miljøet er et speilbilde på utvikling av planlegging de siste 50 årene. Det startet forsiktig med én dosent – Erik Langdalen – i arealplanlegging i 1967. I dag har Institutt for by- og regionplanlegging 25 ansatte, 150 studenter, 10 PhD-kandidater, ansvaret for en femårig master i by- og regionplanlegging, mange forskningsprosjekter og etter- og videreutdanning. Miljøet har en akademisk og profesjonsorientert tilnærmingen til planfaget. Rammen er i hovedsak planlegging etter plan- og bygningsloven.

Utviklingen fra fysisk arealplanlegging til integrert samfunnsplanlegging er en nasjonal og internasjonal utvikling. Mens de første akademiske planmiljøene var en del av arkitektur- og ingeniørfagene ved NTH (NTNU) allerede i 1910, er det nå planfaglige miljøer også i samfunnsvitenskapelige miljøer. Planlegging er i dag et eget fagfelt med faglige normer, vitenskapelige teorier og praksis nasjonalt og internasjonalt (AESOP & ECTP 2013).

Institusjonalisering og flere oppgaver

Fokus i planlegging har endret seg. Før 1965 var planleggingen i stor grad rettet mot byutvikling og reguleringer i byer og bymessige strøk. Bygningsloven av 1965 innførte et landsdekkende plansystem med fokus på fysisk-økonomisk planlegging. Plan- og bygningsloven (1985) vektla i en sektorovergripende samfunnsplanlegging og dette er videreført i dagens lov av 2008. Arealplanlegging utgjør fortsatt den mest omfattende planleggingen og har størst politisk oppmerksomhet. Gjennom hele perioden er hovedprinsippene for plansystemet bevart med lokale, regionale og statlige planmyndigheter og med overordnede og detaljerte planer. Planleggingens oppgaver er derfor utvidet fra å være fysiske reguleringer til en sektorovergripende planlegging med et ekstra fokus på miljø- og klimautfordringer.

Planlegging er et politisk redskap for samfunnsutviklingen. Det har vært en maktforskyvning fra profesjon til politikk og fra stat til kommune. Det er økt fokus på demokrati, medvirkning og samhandling. I 1965 ble kommunene pålagt å lage generalplaner som skulle sikre lokal utvikling. Samtidig ble det statlige bygningsrådet med både faglig og politisk sammensetting overført til kommunene, med en ren politisk sammensetting. Tidligere ble alle planer stadfestet i departementet. I 1985 fikk kommunene vedtaksmyndighet for egne planer med den følge at innsigelser ble innført for arealplaner.

Demokratisering preger også planlegging som akademisk fag. Planlegging ble kritisert for å være en ekspertplanlegging som ikke tok nok hensyn til folkevalgte og lokalsamfunn. Det er mange eksempler på lokal mobilisering mot bysaneringer og store veiutbygginger fra 1960- og 70-tallet. Gradvis ble medvirkning et krav i lovverket, som igjen medførte en rekke formelle prosedyrekrav i planlegging. Også i planforskning ble ekspert-planlegging – den rasjonelle planleggingen – og demokratiunderskudd, sterkt kritisert. Artikkelsamlingen til Andreas Faludi (1973) illustrerer dette og fremstår som et referanseverk for å forstå utviklingen av planlegging som akademisk fag. Noe senere utformet Patsey Healy en egen kommunikativ planteori (f.eks. Healey 1997). Dette har bidratt til en institusjonalisering av planlegging som eget fagfelt.

Den ærverdige hovedbygningen til Norges miljø- og biovitenskapelige universitet, tidligere Norges landbrukshøgskole. (Foto: NMBU)

Som følge av mer makt til kommunesektoren ble plankapasiteten bygd ut i kommunene. Areal ble kartlagt og planleggere ansatt. Planlegging ble sett på som et stadig viktigere politisk redskap, og planlegging som del av det kommunale handlingsrommet har blitt en sentral debatt. Blant annet har en vært opptatt av begrensninger i kommunal handlingsfrihet gjennom statlige rammer, spesielt innsigelser. Det har vært mindre fokus på begrensninger i det kommunale handlingsrommet som følge av forskyving av planoppgaver til private markedsaktører og statlige utbyggere. Mer makt til kommunene, en større rolle for markedsaktører og mer medvirkning er utviklingstrekk som vært gjennomgående i hele perioden etter 1965.

Norge har ikke et offentlig planmonopol slik de fleste andre land har. I planloven av 1985 ble det mulig for private aktører å sende inn forslag til reguleringsplaner for politisk behandling. Slike planer ble kalt private planer eller innsendte planer. Det formelle navnet i loven av 2008 er detaljplaner. Denne retten brukes hyppig. Det vedtas årlig rundt 2 500 planer etter loven . Rundt 80 % av disse fremmes av i hovedsak statlige eller private utbyggere (Falleth og Nordahl 2011). En betydelig del av norsk planlegging utføres dermed av andre enn den kommunale planmyndigheten. Dette kalles gjerne en markedsbasert byutvikling, og det kan – men ikke nødvendigvis – medføre demokratisk underskudd. I praksis har det imidlertid ført til et tap av reelle medvirkningsmuligheter (Falleth, Saglie og Hanssen 2010). I loven av 2008 er det innført ytterligere tiltak for å sikre politisk styring og medvirkning gjennom blant annet planprogram som skal lages i forkant av planprosesser.

En markedsbasert planlegging skjer i hele landet, men spesielt i områder med utbyggingspress. Planforslagene fra grunneier eller utbyggere er svært ofte drevet fram ut fra kommersielle hensyn og er ofte små og skreddersydd til et byggeprosjekt. Privat planlegging kan derfor føre til koordinerings- og styringsutfordringer for kommunene. Utbyggernes oppgave eller motivasjon er ikke et samfunnsmessig helhetsperspektiv – selv om enkelte har et slikt perspektiv.

Profesjonaliseringen

I takt med at planleggingen styrker sin stilling som styringsredskap i samfunnsutviklingen, skjer det også en klar profesjonalisering. De første planleggerne ble utdannet som del av arkitektur- og ingeniørfagene ved Norges tekniske høgskole (nå NTNU) fra 1910. Mens planleggere tradisjonelt har hatt bakgrunn fra ulike disipliner har det utviklet seg rene planleggerutdanninger, som femårig master i by- og regionplanlegging ved NMBU og toårig master i fysisk planlegging ved NTNU. Flere studiesteder har planlegging sammen med andre fagfelt, som ved universitetene i Agder, Stavanger og Tromsø, eller planlegger slike studier.

Miljø- og klimaendringer har gitt fornyet fokus på fysisk planlegging, for eksempel kartlegging av flom- og rasutsatte steder der bebyggelse bør unngås. Her fra flommen i Odda høsten 2014. (Foto: NMBU)

Dette betyr at det er flere som har utdannet seg som planleggere, og vi ser at flere presenterer seg som planlegger eller byplanlegger som sin faglige tilhørighet. Denne profesjonaliseringen medfører også etablering av faglige organisasjoner slik som Forum for kommunale planleggere (FKP) og Forum for utdanning i samfunnsplanlegging (FUS). Et ytterligere tegn på dette er utviklingen av etiske plattformer for yrkesutøvelsen, som i den nylig reviderte etiske plattformen som FKP har utarbeidet (Håkull 2017).

Planlegging som akademisk felt

I denne perioden har planlegging også blitt etablert som et eget akademisk fagfelt. Det var NTNU som først utdannet planleggere. Ved etableringen av et nasjonalt plansystem i 1965 ble planfaget utvidet med økonomer og arealplanleggere, og det ble opprettet utdanning i planlegging ved både Arkitekthøgskolen i Oslo (AHO) og ved Norges landbrukshøgskole (nå NMBU). Også i fag som geografi og samfunnsøkonomi fikk planlegging en viktig posisjon. NIBR (nå en del av HiOA) ble etablert som en forsknings- og utredningsinstitusjon i 1967 for å sikre planleggingens kunnskapsgrunnlag, mens SAMPLAN ble etablert som et etter- og videreutdanningstilbud i 1972. NORPLAN (i dag Nordregio) ble opprettet som et nordisk samarbeid for å videreutdanne yrkesaktive samfunnsplanleggere og samarbeide om forskerutdanning. Da planlegging ble utvidet til en bredere samfunnsplanlegging og virksomhetsstyring i 1985, ble samfunnsvitenskap, økonomi, administrasjon og kommunalfag lagt til den akademiske planleggerfamilien.

I løpet av disse 50 årene har det vært spenninger mellom de klassiske fysiske planleggerutdannelsene og de nyere samfunnsvitenskapelige utdannelsene. I dag ser vi imidlertid en faglig modenhet der gamle skillelinjer gradvis viskes ut til fordel for samarbeid og utvikling av en felles forståelse for planlegging (se f.eks. Aarsæther mfl. 2012). Dette har medført at planlegging gradvis konsolideres som et eget fagfelt med et felles verdi- og kunnskapsgrunnlag og med et felles formelt utgangspunkt, men der ulike planleggertradisjoner fokuserer på ulike planoppgaver og forvaltningsnivåer.

Planlegging har derfor gradvis utviklet seg fra å være en spesialisering innenfor flere ulike fag til å bli et fagfelt med egne faglige normer, praksiser, teorier, idealer og vitenskapelige metoder. Dette manifesterer seg gjennom felles arenaer også internasjonalt, som det nordiske plannettverket PLANNORD, Association for European School of Planning (AESOP) og European Council of Spatial Planners (ECTP).

Planlegging i fremtiden

Hvordan vil planlegging se ut i fremtiden? Hovedtrekkene i dagens plansystemet vil trolig bestå. Hovedstrukturen med en sterk kommunal planlegging, en uavklart regional planlegging og et statlig nivå som legger politiske føringer vil mest sannsynlig videreføres. Dagens rollefordeling mellom offentlig planlegging og private markedsaktører vil også trolig bestå som følge av gjensidig avhengighet. Dette er knyttet til formelle rammer med en offentlig planmyndighet og en privat sektor med mange iverksettingsredskap og ressurser som areal, kompetanse og finansiering. Balansegangen mellom dem vil trolig variere i styrke og oppgaver, avhengig av politikk.

Planlegging vil fortsatt vært politisk styrt med sterke innslag av medvirkning fra og samhandling med lokalsamfunn, markedsaktører og offentlige myndigheter. Vi vil i hovedsak ha de samme planredskapene med hovedvekt på detaljerte planer og overordnede planer, med avklarte regler for planprosess med vekt på demokrati, effektivitet og åpenhet.

Kanskje vil den største endringen være knyttet til sterkere organisering av lokalsamfunn. Vi ser i økende grad lokal motstand mot det som oppfattes som sterke politiske og næringsmessige allianser i spesielt detaljplanleggingen. Dette fører til etablering og konsolidering av lokale organisasjoner, noe som kan tyde på at borgerne ønsker en større rolle i samfunnsutviklingen gjennom planlegging.

Dagens planlegging har sterke innslag av så vel fysisk planlegging som samfunnsplanlegging. Miljø- og klimaendringer har gitt fornyet fokus på fysisk planlegging (Knudsen 2015). Oppgavene knyttet til fysisk planlegging vil trolig også forsterkes som følge av byvekst og behov for nye boliger.

Planlegging er i dag en viktig og konsolidert samfunnsinstitusjon. Lite tyder på at den vil forvitre så lenge planlegging holder tritt med samfunnsutviklingen gjennom å beholde sin relevans. Årlig vedtas det mange planer etter plan- og bygningsloven. Det skaper behov for kunnskap og fagfolk. Konsolideringen av planlegging som et akademisk felt vil med all sannsynlighet fortsette og vil kreve kompetanse til å gjennomføre planforskning. Dette fører til at det etableres nye planleggerutdannelser, at planlegging som et praksisfelt konsolideres og at planforskningen forsterkes som et eget forsknings- og fagutviklingsfelt.

Planleggingsmiljøet på NMBU er en del av denne utvikling. Miljøets utvikling i løpet av 50 år, både i faglig innhold og størrelse, reflekterer dette. Hvordan fagmiljøet på NMBU og andre fagmiljøer utvikler seg videre avhenger av at planmiljøene beholder sin samfunnsrelevans. Fagmiljøene må respondere på samfunnsutviklingen og innta en rolle som premissleverandør og bidragsyter i fagutviklingen gjennom sin forskning og utdanning. Fagmiljøene har styrke til å ivareta denne kritiskkonstruktive akademiske rollen. I dette ligger at selv om planlegging er kontroversielt, så er planlegging et styrings- og utviklingssystem som få stiller grunnleggende spørsmålstegn ved. I et slikt perspektiv vil planleggingsmiljøet på NMBU fortsatt leve i beste velgående de neste 50 årene. Forhåpentligvis sammen med andre sterke nasjonale planfaglige miljøer.

Planlegging har de siste 50 årene blitt etablert som et eget akademisk fagfelt med egne faglige normer, praksiser, teorier, idealer og vitenskapelige metoder. (Foto: NMBU)

Referanser

AESOP and ECTP (2013): ECTP-CEU Study on the Recognition of Planning Qualifications in Europe. Association of European School of planners and European Council of Planners.

Faludi, A. (1973): A Reader in Planning Theory. Pergamon Press.

Falleth, E.I. og Nordal, B (2011): Evne eller vilje til lokal planlegging. PLAN 43 (3-4), 90-93.

Falleth, E.I., Saglie, I-L., og Hanssen, G. S. (2010): Makt og medvirkning i urban reguleringsplanlegging. PLAN 42 (1), 64-67.

Healey, P. (1997) Collaborative Planning, Shaping Places in Fragmented Societies (London, Macmillan).

Håkull, K.G.D (2017): Ny etisk plattform førebur planleggarar på både vanlege og vanskelege valg. PLAN 48 (1) 54-55

Knudsen, Jon P. (2015). Mot en nasjonal fysisk planlegging. PLAN 46 (5), 20-25.

St.meld.nr. 18 (2016-2017): Bærekraftige byer og sterke distrikter.

Aarsæther, N., Falleth, E., Kristiansen, R. og Nyseth, T. (2012): Utfordringer for norsk planlegging. Kunnskap. Bærekraft. Demokrati. Cappelen Damm