Det ble ingen reell kommunereform, men et endret kommunekart preget av det partipolitiske norgeskartet og en skeptisk befolkning. Gitt premissene kunne vi vel ikke komme lenger denne gang. Kommunene gjorde utredningsjobben, men spørsmålet er om regjering og nasjonalforsamling har gjort sin. Kommunereform er fortsatt like aktuelt. «Den regionala røran» er et nordisk begrep for å beskrive mellomnivået mellom stat og kommune. Det er samtidig en god beskrivelse av den såkalte regionreformen.

Tidsbilder

Året var 1995. Det var 1. juni og en mild vårdag i Oslo. Folk spankulerte langs Karl Johan. Ingen tenkte på kommunevalget kommende høst. Men hvis man gikk opp Løvebakken og inn på Stortinget ble man møtt av uvær, og alle der inne tenkte på kommunevalget i september. Senterpartiets representant Morten Lund hadde fremmet følgende forslag: «Stortinget ber regjeringen legge til grunn at fremtidige endringer i kommunestrukturen ikke skal omfatte kommuner hvor kommunestyret, eller innbyggerne i en folkeavstemning, har gått imot kommunesammenslutning». Arbeiderpartiet kjempet desperat for å hindre at forslaget kom opp til votering, fordi det ville torpedere Brundtland-regjeringens forslag om endringer i kommune- og fylkesinndelingen basert på Christiansen-utvalgets utredning. Men forslaget ble vedtatt med 81 mot 56 stemmer. Hvem sørget for flertall for frivillighetslinja? Høyre og Frp!

Året er 2017. Det er juni og milde vårdager i Oslo. Folk spankulerer igjen langs Karl Johan og ingen tenker på stortingsvalget til høsten. Men inne på Stortinget er det høy temperatur, og alle tenker på valget i september. Høyre og Frp kjemper for å få flertall for regjeringens forslag om tvangssammenslutning av kommuner og fylker, mens Arbeiderpartiet er frivillighetslinjas høye beskytter og lover å gjøre om tvangsvedtak etter valget.

Rollespillet i nasjonalforsamlingen slutter aldri. Når Stortinget nå vedtar kommunesammenslåinger, reduseres antall kommuner med i overkant av 15 %. Det er mye i forhold til hva som har skjedd de siste tiår, men lite i forhold til hva de klarte på 1960-tallet – omlag 40 %.

Historiens linjer

Mens våre nordiske naboer har hatt et mer avslappet forhold til kommuneinndelingen, er vår egen kommunehistorie full av strid. Eidsvollsmennene tenkte ikke på kommuner i 1814. Det har også gitt seg utslag i at Norge har vært et av få land i Europa hvor Grunnloven helt opp til vår tid ikke har omtalt lokalt folkestyre som en demokratisk verdi. Men folket tok snart saken i egne hender.

Formannskapslovene som ble vedtatt i 1837, inndelte landet i 392 kommuner. Prestegjeldene ble lagt til grunn, og siden disse skulle fø på prester mer opptatt av materie enn ånd, var de store i utstrekning. Men det varte ikke så lenge. I hver bygd og by, i krik og krok over hele landet ville man ha sin egen kommune. Det kan man lett forstå, med datidens kommunikasjoner. I 1930 var vi kommet opp i 744.

Etter krigen ble kommuneinndelingen en del av av det store nasjonale prosjektet – byggingen av velferdsstaten. Kommunene skulle være en bærebjelke for utdanning, velferd, omsorg og levekår. På 1960-tallet ble antallet kommuner redusert med 290, basert på arbeidet til den såkalte Schei-komiteen. Da kom også lov om grunnskolen, ny lov om sosial omsorg og ny bygningslov. Men ting tok tid også da. Mange forbinder Schei-komiteen med 1960-tallet, men den ble oppnevnt i 1946!

Det var omkamper også den gang. Gjennom Tallaksen-utvalget kunne sammenslåtte kommuner søke skilsmisse. Utvalget sa stort sett nei, men Stortinget var mer velvillig. Ti kommuner fikk skilsmisse. Kanskje var det valg samme høst. På slutten av 1980- og begynnelsen av 1990-tallet kom forslag om sammenslåing knyttet til de såkalte «inneklemte byene», basert på Buvik-utvalgene. Det ble et herrens leven.

På 1960-tallet ble antall kommuner redusert med 290, basert på arbeidet til Schei-komiteen som var nedsatt for å utrede fordeler og ulemper ved sammenslåing av kommuner i Norge. Her Schei-komiteen samlet: Fra v. foran: Karl Martinussen, Nikolai Schei, Ivar Skjånes. Bak fra v: O.J. Svennæs, Jørgen Vogt, og Ø. Halmrast. (Foto: NRK)

Daværende kommunalminister, hedmarkingen Kjell Borgen, fortalte at folk i Hamar-distriktet som han hadde kjent siden barndommen, spyttet snus om de traff ham, særlig om de var fra Løten. I Finnmark gjorde samene i Kvalsund opprør mot å bli sammenslått med Hammerfest. «Nå er det bråk overalt, og jeg tåler ikke bråk også med samene!», sa statsminister Brundtland. Det ble ikke noe av. Men i Østfold og Vestfold ble det noe av, men flere byer slet med store nei-grupper i kommunestyret i årevis.

Etter noen få frivillige sammenslutninger var vi i 2014 kommet ned til 428 kommuner. De som har håpet at den nåværende kommunereformen skulle halvere kommunetallet, blir skuffet. Men vi kommer trolig under det antallet vi startet med for snart 200 år siden!

Hvorfor er det så vanskelig?

Mange sier, kanskje litt nedlatende, at kommunegrenser er for mye preget av følelser. Mulig det, men følelser er nå engang politiske realiteter. Mange har en naturlig skepsis mot endringer. Man vet hva man har, men er usikker på hva man får. Befolkningen i den mindre kommunen er spørrende til om de mister kontroll på de som styrer og steller når de blir del av en større. Hva skjer når rådhuset blir fjernere? Hva skjer med skolen, sykehjemmet, legetjenesten?

«Er du i tvil, stem nei», het en gang et slagord i en nasjonal strid. Mange syntes det hørtes fornuftig ut.

Selv om det nok i vår tid er slik at flere har et avslappet forhold til grenser, siden vi lever liv som medfører at vi krysser grenser hele tiden, er det naivt å tro at store endringer kommer som resultat av seminarer og ekspertutvalg.

Frivillighet betyr at befolkningen må overbevises ut over rimelig tvil

Dersom Stortinget virkelig ønsker en stor kommunereform, må de gjøre grep i en helt annen skala. Spillereglene må være slik at de som velger å slå seg sammen, må oppnå betydelige fordeler, og det å velge alenegang må ha konsekvenser.

Befolkningen i småkommunene kommer neppe til å stemme ja så lenge de får ekstra betalt bare for å være små. Det vil ikke skje endringer i kraftkommunene, med mindre hele befolkningen i den region de er en del av telles sammen i avstemningen. For de både rike og folkerike randkommunene til de store byene blir svaret oftest nei, med mindre virkemidlene er så kraftfulle at de ikke er til å komme forbi. Kanskje ikke da heller.

Samtidig må vi innse at norsk geografi krever særordninger. Det er lite realistisk at øykommuner langt ute i havet skal sammensluttes. Her kan vi lære av danskene. Den lille øykommunen Læsø består, men de mer krevende oppgaver bestyres av Frederikshavn på fastlandet.

Behovet

Det har lenge vært klart at det er behov for en stor kommunereform for å gi bærekraft til dagens og morgendagens velferd og tjenester, utvikling og forvalterrolle. I stedet har vi fått interkommunale løsninger. Det skal nå være mange tusen slike ordninger. Selv garvede rådmenn og ordførere har problemer med å holde oversikten over alle organer kommunen er med i. Det er samarbeidskommuner og avtalekommuner, regionkommuner og interkommuner, vertskommuner og samkommuner, foruten mengder av selskaper som IKS, AS og foretak.

Hver for seg kan alt dette ha gode begrunnelser, men samlet sett er det et betydelig demokratisk problem som truer innsyn, åpenhet og legitimitet; verdier vi ellers setter så høyt. Dessuten mangler slike organer ofte handlekraft og løftekraft. Det er «den halte kamelen» som bestemmer farten.

Velferdsstaten er hjelpeløs uten kommunene, og kommunen blir bare enda viktigere i framtiden. Det skyldes trekk ved samfunnsutviklingen. Kravene til kvalitet, individualisering og skreddersøm er kommet for å bli. Kommunesektoren er best på brukertilpasning og skreddersøm. De er også best på å fore-bygge og å bygge lavterskel-tjenester. Det blir større lokalt ansvar for forebygging og behandling av psykiske lidelser, demens, diabetes, rus, kreft, kronikere og rehabilitering mv. Krevende greier, spør du meg.

En student ved NHH i Bergen ble bedt om at definere kompetanse. Han svarte: «Kompetanse er summen av kunnskaper og drifter». Det lo man godt av, men kanskje det ikke var så dumt likevel. Vi har en drift i oss mot større miljøer som gir bedre karrieremuligheter, og som tilbyr fagmiljøer for personlig utvikling og flere å konsultere med. Det øker også kvaliteten.

Men kommunene er ikke bare tjenesteytere. De skal ta avgjørelser som påvirker bomiljø og oppvekst, arealdisponering og transport og arbeidsliv. Dagens kommunegrenser gjør det ofte vanskelig å treffe kloke beslutninger i slike vitale spørsmål, som jo gjelder generasjoner framover. Derfor er grenser ikke bare et spørsmål som angår de små kommuner.

Framtidas kommuner må formes med grunnlag i byregioner og naturlige fellesskap som er etablert i våre dalfører og distrikter. I mange områder vil det bety at minst fem kommuner går sammen. Særlig er det viktig å gi løftekraft til distriktskommunene. Sammenslåingene som nå kommer er ingen reform, men et skritt på veien.

Region meg her, og region meg der

Den såkalte regionreformen er en av de merkeligste politiske påfunn vi har hatt i moderne tid. Den fremmes av en regjering som egentlig vil fjerne nivået mellom stat og kommune og vedtas ved hjelp av småpartier med regionale drømmer som er helt urealistiske. Det vedtas sammenslåing av fylker, for deretter å nedsette et utvalg som skal ha til oppgave å finne ut hva de skal drive med!

Reformen baseres på en geografisk inndeling som til dels er helt ubegripelig og uten annen logikk enn å komme ut med et på forhånd bestemt antall. Den såkalte Viken-regionen med tre fylker fra svenskegrensen til fjellheimen i Hallingdal, uten midtpunktet Oslo og uten kjerneområdet i gamle Viken, nemlig Vestfold, virker rett og slett meningsløst. Men hva gjør vi da med Vestfold? Jo, hva heter nå disse strid-bare folkene som bor oppe i dalom ved siden av. Teledølene? Vi slår dem sammen! Og finnmarkingene; har ikke de vært styrt fra Tromsø før? Da gjør vi det.

At trønderne med sin felles identitet frivillig går sammen, er lett å forstå. Det samme gjelder egdene. Men sørlendingene har holdt på lenge. Allerede på 1960-tallet ble spørsmålet tatt opp av Gabrielsenkomiteen, oppnevnt av regjeringen i 1961 for å foreslå revisjon av fylkesinndelingen. Det hadde seg nemlig slik at etter Schei-komiteen, mente staten at det var grunn til å se på en tilsvarende sanering av fylkene. Da komiteen avga sin innstilling i 1965 viste det seg at de ikke var enige om noen verdens ting, bortsett fra dette: Aust- og Vest-Agder burde slås sammen til ett fylke. Komiteen var ledet av fylkesmann Gabrielsen. Han døde dessverre under komiteens strevsomme arbeid, men av innstillingen framgår det at han sa seg enig i flertallets konklusjon. Slik ble Agders skjebne nok en gang koblet til det hinsidige. Så nå var det vel på tide?

Men sammenslåing eller ikke. Hva i all verden skal vi bruke disse regionene til?

Fylkeskommunen trenger bakkekontakt, ikke flere luftslott

Fylket er en gammel norsk institusjon. Ordet er det gamle norrøne fylki, avledet av folk. Det har røtter tilbake i middelalderen. Så ble det kalt syssel og len inntil dansketidens enevelde. Da ble det hetende amt helt til fylkesnavnet kom tilbake i 1919. Bortsett fra at Bergen gikk inn i Hordaland i 1972 (hvor de jo allerede var), har antall fylker vært stabilt siden 1866.

Det finnes de som tror at fylkeskommunen ble opprettet i 1975. Det er selvfølgelig ikke riktig. Den er like gammel som kommunene. Men fra 1837 var den landkommunenes felles organ, som løste oppgaver på vegne av bygdene. Byene kom først med i 1964. Det som skjedde i 1975 var først og fremst innføring av direkte valg, egen administrasjon og beskatningsrett. Ordførerne forsvant fra fylkestingene, og fylkesmennene ble kastet ut av fylkeshusene.

Stortinget står nok «sammen til Dovre faller», men sliter med hva som skal gjøres med Dovre kommune. (Foto: Dovre kommune)

Fylkeskommunene har på flere områder gjort en stor innsats for å bygge det norske velferdssamfunnet. Gjennom mange tiår bygde de ut et moderne helsevesen til erstatning for etterkrigstidens hospitaler. I de videregående skolene har de skapt et mangfold av tilbud som er for alle og ikke bare for de som fikk plass. Med vår kommunestruktur ville mange kommuner aldri ha klart seg uten hjelp fra fylket. Ikke minst har de bidratt til utvikling og innovasjon. Ja, de har til og med tatt over ansvaret når staten har abdisert. Den vegutbyggingen vi tross alt har hatt her i landet, ville ha stått nesten stille om det ikke var for fylkeskommunenes initiativ, garantier og bomselskaper.

Likevel. Det manglet ikke på store ord ved reformen i 1975. Demokratiet skulle overta for embetsstyret, og ordførere som ikke var opptatt av annet enn egen kommune skulle erstattes med visjonære politikere. Vi vet hvordan det gikk. Det var daværende kommunalminister og senere statsminister Oddvar Nordli som var «jordfar» da reformen skulle gjennomføres på 1970-tallet. Men som Oddvar en gang sa: «Det vart itte slik vi hadde tænkt». Nei, det ble ikke det.

Det ble en klassisk norsk halvhjertet kompromiss-reform av alt og intet. Fylkesmennene som skulle marginaliseres, sitter trygt. Alle statsråder elsker sine fylkesmenn. Over hele landet er det bygd Statens Hus og fylkeshusene er blitt anneks. Alle vet hvem ordføreren er, nesten ingen kjenner fylkespolitikerne. De store helse- og sosialoppgaver forsvant og ble erstattet med nedslitte fylkesveger og trøstepenger.

Det må også sies at fylkeskommunene selv har bidratt til et skrantende omdømme. I kommunene skaper mengden av heltidspolitikere og innsigelseskåte tjenestemenn irritasjon. I flere fylker opererer man også med såkalt fylkesregjering, selv om det har blitt lite å regjere over.

Problemet for fylkeskommunene er at deres blotte eksistens er omstridt både i befolkningen og i partiene, og har vært det i lang tid. Noen sier at det bare er Høyre og FrP som er mot fylkeskommunene. Det er ikke sant. Det er flust med slike oppfatninger også i andre partier, ikke minst i Ap. Alt dette er krevende å leve med. Vi kan diskutere kommuner og kommunegrenser så fillene fyker, men ingen er imot kommunenivået. Vi kan være misfornøyd med staten, men ingen vil fjerne den. Den manglende legitimiteten er og blir fylkeskommunenes hovedproblem.

Det er i Norge ingen egentlig politisk vilje til å gi reell makt og myndighet til et nivå mellom kommunene og staten, i hvert fall om det truer statlig styring eller utfordrer kommunene. Å henvise til kontinentale delstatstradisjoner er å se bort fra norsk styringskultur og politisk tradisjon.

I stedet for å bygge luftslott, tror jeg fylkene er best tjent med å finne tilbake til sine røtter. De er ikke kommuner, men som felleskommune vil de kunne løse oppgaver som kommunene fortsatt må løse i fellesskap, også etter en kommunereform. Vi burde gjeninnføre indirekte valg. Da kan de også høste av den legitimitet som ordførere og kommuner er bærere av, og som fylkeskommunene sårt trenger. Men endring av valgordningen er dessverre lite realistisk.

Det er trist at fylkeskommunen er blitt en «prügelknabe» i norsk politikk. Der jobber masse dyktige folk og folkevalgte med stor virketrang, men med små muskler. La oss i hvert fall slippe å kalle dem region. Da blir folks forvirring over hva dette egentlig er, bare enda større. Fylke er et flott norsk begrep med lange historiske røtter.