Medan staten i mange tilfelle detaljstyrer den kommunale oppgåveløysinga, overlèt rikspolitikarane den reelle makta over kommunegrensene til lokale folkevalte. Kvar kjem konseptet om lokal makt over kommunestrukturen frå, og korleis har premissen om frivillighet manifestert seg i kommunereforma?

Sjølv om Stortinget no har sagt sitt, er det for tidleg å avseie ein endeleg dom over kommunereforma. Fyrst når vi ser kvar verknader ho har og kva oppfølging ho får, kan vi seie kva ettermæle reforma fortener. Om dei nye kommunane i hovudsak fungerer betre enn dei gamle, og om det som har skjedd dei siste åra inspirerer til nye rundar med samanslåingar, er det godt mogleg at reforma vert vurdert som eit avgjerande vendepunkt i norsk kommunalpolitisk historie. Heilt annleis vert det naturlegvis om det skulle vise seg at mange av dei nye einingane får det tøft, og om all vilje til nye inndelingsendringar forvitrar, både nasjonalt og lokalt.

Per i dag kan vi likevel avseie ein førebels dom over reforma, basert på eit ålment bilete av korleis prosessane har skride fram, og av kva som så langt er oppnådd av faktisk strukturendring, vurdert opp mot målsetjingane. Ein slik dom kan ikkje vere eintydig. Reforma er ikkje ein fiasko, men heller ikkje ein suksess. Om lag 70 færre kommunar, er fasiten, og det er følgjeleg opplagt at reforma har sett tydelege spor etter seg, og vil endre tilværet for svært mange av landets innbyggjarar.

Sett i lys av dei politiske rammevilkåra, av kva som har eksistert av motkrefter, og ikkje minst dei mange tilbakeslaga reforma vart påført i møte med den lokale folkemeininga, er det endåtil grunn til å hevde at talet i seg sjølv er smått imponerande. Samstundes – når vi studerer reformkartet, er den geografiske skeivfordelinga openberr. Det finst store område der reforma ikkje har sett spor etter seg i det heile, og ingen kan vel for alvor hevde at reforma har gjeve sterkast avtrykk der behovet var størst; i dei veikaste kommunane og der eksisterande grenser skapar mest hovudbry.

Sjølv om mange einskildkommunar er endra, er ikkje kommunalsystemet i seg sjølv meir robust enn det var. Om generalistkommuneprinsippet framleis ligg til grunn, er ikkje føresetnadene for meir makt og fleire oppgåver til kommunane eit hår betre enn dei var før reforma. Heilt sentrale mål ved reforma er såleis ikkje innfridde.

Forklaringa på at reforma ikkje har levd opp til eigne forventningar, ligg i og for seg i dagen: Sjølv om kommunereforma er ei nasjonal reform, har ho vore organisert gjennom hundretals lokale prosessar på fylkes- og kommunenivå. Den reelle avgjerdsmakta har i dei fleste tilfella vore forankra lokalt, og når saka vert avgjort, trumfar nei-et frå éin kommune som regel eit ja frå alle potensielle partnarar. Denne organisasjonsmodellen heng igjen saman med at reforma allereie frå starten var definert som ei frivillighetsreform.

Det er ikkje fullt så enkelt å forklare kvar denne «frivilligheta» kjem frå, og kva ho inneber – utover at dette er ein sjølvpålagt, politisk speleregel som snevrar inn det nasjonale handlingsrommet for kommunal strukturreform. «Frivilligheta» er eit paradoks. På Stortinget finst det opplagt eit klårt fleirtal som meiner at Noreg ville ha godt av ein kommunestruktur med langt færre og større einingar. Ein slik struktur ville styrkje velferd, verdiskaping og demokrati, er argument som går att. Like opplagt er det at det ikkje finst juridiske hindringar i vegen for eit stortingsfleirtal som ynskjer å endre strukturen, så lenge kommunane fyrst har fått artikulert si eiga meining. Så om gevinsten ved ei reform er så stor; kvifor i alle dagar plagar regjering og storting seg sjølv med å byggje inn ei så stor reformbrems som frivillighetsprinsippet har vist seg å vere?

De historiske røtene til frivillighetspremissen

Førestellinga om at kommunal grenseendring må vere basert på lokalt samtykke, kan studerast frå ulike vinklar. Premissen om frivillighet kan dels lesast som uttrykk for eit politisk prinsipp, som ein tidlaus, ideologisk fundert grunnregel – og dels som ein permanent eller situasjonsbestemt speleregel aktørane vedkjenner seg fordi han gjev politiske gevinstar av eitt eller anna slag. Slik tilfellet er for dei fleste uskrivne reglar, er det i alle høve uråd å forstå frivilligheta utan at ein går historisk til verks. Historia har i det heile vore høgst levande i dagens kommunereform, og gjev seg til synes – anten politikarane er klar over dette eller ikkje – i form av politiske normer og røynsler som er med på å definere det politiske handlingsrommet.

Heilt sidan 1837 har staten hatt den formelle makta over kommunestrukturen. Regjeringa fekk gjennom formannskapslovene mynde over inndelinga på bygdene, medan Stortinget som lovgjevingsmakt måtte koplast inn om bygrenser skulle endrast, ved byutviding eller ved etablering av nye byar. I løpet av nokre tiår festa det seg likevel eit normsett som tilsa at den reelle makta over kommuneinndelinga – på bygdene, der langt dei fleste nordmenn framleis budde – burde liggje i hendene på lokale folkevalte. Ynske om endring i kommunegrenser handla i dei aller fleste tilfella om oppsplitting av eksisterande fellesskap, og trass ein viss motstand frå sentralt hald, var hovudregelen at regjeringa gav grønt lys for lokale vedtak om oppsplitting. Dette var ein praksis og eit normsett som var heilt ukjent til dømes i dei skandinaviske grannelanda våre (som vel å merke hadde bygdekommunar som i snitt var ein god del mindre både i areal og folketal frå starten av), noko som kan bidra til å forklare at dei ikkje har hatt same motkrefter å bryne seg på i sine inndelingsreformer.

Sjølv om kommunereforma er ei nasjonal reform, har ho vore organisert gjennom hundretals lokale prosessar på fylkes- og kommunenivå. (Foto: UngHadeland)

Når denne særs liberale – nokre vil seie lemfeldige – praksisen fekk utvikle seg i 1800-talets Noreg, ligg mykje av forklaringa i at kommunen framleis i relativt liten grad fungerte som utøvande einingar i det nasjonale styringsverket. Mangelfull kommunal systemkapasitet, for å bruke eit moderne ord, var ikkje noko som tok nattesvevnen frå rikspolitikarane. Kommunen vart fyrst og fremst oppfatta som arenaer for lokal maktutøving på lokale premissar. I og med at oppsplittingar av bygdekommunar ikkje utfordra integriteten til andre kommunale einingar (dette var annleis i byane, som stort sett var ute etter å auke arealet, noko som naturleg nok måtte skje på kostnad av grannane), vart makta over dei geografiske grensene – altså makta til å definere kvar det lokale fellesskapets grenser skulle gå – rekna som ein integrert del av konseptet kommunalt sjølvstyre.

Veikskapane ved dette systemet vart fyrst for alvor synlege gjennom dei dramatiske økonomiske krisene som råka kommune-Noreg i mellomkrigstida. Krisene munna på den eine sida ut i ei erkjenning av at mange kommunar var avmektige, og dei talrike oppsplittingane vart identifisert som medverkande årsak til denne avmakta. Dei 355 bygdekommunane frå 1838 hadde auka til 682 i 1930. På den andre sida erkjente staten at han ålment hadde vore for passiv overfor kommunane. Staten måtte ta meir ansvar, ikkje minst for å løfte dei svakaste einingane opp av myra – noko som òg innebar at han måtte stille sterkare krav og på ein heilt annan måte utøve leiarskap overfor kommunane.

Dei viktigaste omveltingane i norsk kommunalpolitisk historie skjedde dei fyrste to tiåra etter den andre verdskrigen. Kommune-Noreg gjekk gjennom ein veldig transformasjon, frå eit system av langt på veg autonome lokale fellesskap, til ein berebjelke i det som etterkvart manifesterte seg som velferdsstaten. Den nye kommuneinndelinga var ein viktig del av dette arbeidet; ein prosess som tok meir enn 20 år, frå den vidgjetne Schei-komiteen (leia av fylkesmann Nikolai Schei i Sogn og Fjordane) vart sett ned hausten 1946, til den siste samanslåtte kommunen formelt vart etablert ved nyttår 1967.

Prosessen skapte strid. Mange oppfatta, i tråd med tradisjonell tenking, ei slik statleg initiert inndelingsreform som integritetskrenkande overfor lokalsamfunna. I partipolitisk forstand var det særleg Høgre og Bondepartiet som stritta imot. Dei formulerte for fyrste gong tanken om ein lokal vetorett: Inndelingsendringar måtte ikkje skje i strid med den lokale folkeviljen! Reforma vart likevel gjennomført, med eit trygt rikspolitisk fleirtal i ryggen. Talet på kommunar vart redusert frå 744 til 454, by og bygd sett under eitt.

Det er all grunn til å tru at kommunen ville ha spelt ei anna og langt meir smålåten rolle i norsk samfunnshistorie i dei 50 åra som er gått sidan den gong utan denne reforma. Like fullt kastar inndelingsreforma i 1960-åra skuggar heilt inn i vår eiga tid, som regel som ein negativ referanse: Skal vi reformere på ny, må vi ikkje gjere det på same måten! Kommunalminister Sanner sa sjølv overfor NRK tidlegare i vår at han hadde lært mykje av prosessen for 50 år sidan, og stadfesta at desse røynslene enno var politisk relevante. «Den gang ble kartet tegnet av en komité som reiste rundt i landet, trakk nye grenser og la fram forslaget for Stortinget som i hovedsak vedtok dette. Det ble mye lokalt opprør og noen skilsmisser i etterkant. Vi har lært av dette og lagt vekt på lokale prosesser.»

Ei rekkje «tvangssamanslåtte» kommunar organiserte seg i etterkant av reformene. Eit offentleg utval vurderte 21 av desse sakene på ny, og i 1970-åras radikale ideologiske klima var det aksept for å oppløyse ti av kommunane att. Desse sakene var utan tvil med på å forme Schei-komiteens ettermæle som sentrum for ei tvangsreform. Og visst var dette ei tvangsreform, om ein med dette meiner at det ikkje fanst nokon lokal vetorett som kunne setje rikspolitikarane sjakk matt. Men ettertida har ofte overvurdert kor maktfullkomen Schei-komiteen var. Dei fyrste karta med framlegg til ny kommunestruktur var å rekne som eit «forhandlingsutspel» frå Scheikomiteens side, og dei praktiske løysingane vart til dels dramatisk endra etter lokalpolitiske innspel. Dei justerte framlegga vart så lagt fram for Stortinget, som tok avgjerder i einskildsakene med størst grad av dissens. Prosessen gav i sum større rom for dialog og medverknad, og dermed lokal innverknad på sluttresultatet av 1960-åras reformer, enn mange i dag er klar over.

Kommunal vetorett

Røynslene frå inndelingsreforma i 1960-åra er viktige, men det finst historiske hendingar som ligg endå nærare vår eiga samtid og som har vore endå meir avgjerande for å forme dei politiske spelereglane for dagens kommunereform: Sommaren 1995 avviste eit klårt stortingsfleirtal all bruk av statleg «tvang» ved kommunal grenseendring. Åra før stortingsvedtaket, i perioden 1988 til 1994, vart det gjennomført ei «mini-kommunereform», basert på utgreiingar frå eit utval leia av Troms-fylkesmann Martin Buvik. Ei rekkje forstadskommunar vart innlemma i byar med prekært plassbehov, i fleire tilfelle mot sterke lokale protestar. Talet på kommunar gjennom denne «tvangsreforma» vart redusert med 19. Og dette var tilsynelatande berre eit førevarsel om noko nytt og mykje større som var på gang: Eit utval under leiing av fylkesmann Ragnar Christiansen i Buskerud føreslo i 1992 ei ny, massiv samanslåingsrunde, nærast etter oppskrift frå Schei-komiteen. Også den nye reforma var basert på lokal medverknad, men utan lokal makt til å seie nei.

Stortinget sette altså ned foten for ytterlegare tvang. Vedtaket i 1995 var oppsiktsvekkjande kategorisk: «Stortinget ber Regjeringen legge til grunn at framtidige endringer i kommunestrukturen ikke skal omfatte kommuner hvor kommunestyret, eller innbyggerne i en folkeavstemning, har gått imot kommunesammenslutning,» heitte det. Stortinget gav altså innbyggjarane rett til overprøve sine eigne folkevalte om desse var for positive til samanslåing. Året etter følgde stortingsfleirtalet opp med å avvise kategorisk at det fanst noko behov for ei ålmenn reform i kommuneinndelinga.

Det mest oppsiktsvekkjande med vedtaka i 1995–96, var at også Høgre stilte seg bak. Høgre hadde rett nok vore sterkt reformskeptisk i 1950-åra, men i alle høve sidan 1980-åra hadde høgrefolk stått i fremste rekkje blant talsmennene for sanering i kommunestrukturen. Korleis kan vi forklare at Høgre no stilte seg på tverke? Strategiske omsyn kan ha gjort seg gjeldande. Arbeidarpartiet ynskte denne reforma, og eit kategorisk nei frå Stortinget var eit politisk nederlag for den sosialdemokratiske mindretalsregjeringa, noko som var ein gevinst i seg sjølv for Høgre. Senterpartiet var derimot sterkt imot, og hadde utforma framlegget til kommunalt veto. Høgre kom såleis Senterpartiet i møte – men bidrog samstundes til å parkere ei reform som opplagt ville ha vorte ei ny vinnarsak for Senterpartiet, som allereie flaug høgt som følgje av EU-saka. Det skal også nemnast at partileiar Jan Petersen personleg gjorde mykje for å binde Høgre til masta, truleg til irritasjon frå dei mange partifellar som inst inne kunne tenkje seg ei kommunereform.

Vedtaket i 1995 hadde ikkje noka datostempling, men det var med på å sementere oppfatninga om at makta over dei geografiske grensene i prinsippet burde liggje i kommunens eigne hender. Då ei ny inndelingslov vart vedteken i 2001, ynskte eit stort mindretal å lovfeste det lokale vetoet, og at initiativet til inndelingsendring måtte kome nedanfrå. Høgre og Arbeidarpartiet sikra i fellesskap at den statlege overhøgda vart vidareført, men under sterke forsikringar om at dette var ein rett som skulle nyttast unntaksvis, i «fastlåste» situasjonar. I praksis ser det ut til å ha vore uråd å ymte frampå om bruk av tvang. Ei kommunereform vart initiert under den borgarlege Bondevik II-regjeringa, men basert på full frivillighet. Den raudgrøne Stoltenberg II-regjeringa ville ikkje ha noka reform i det heile. Det var opna for samanslåingar, men dei skulle vere tufta på lokale avgjerder, etter lokale initiativ og lokale vurderingar. I åra 2002 til 2013 skjedde det totalt sju kommunesamanslåingar i Noreg.

Folkerøystingar som i prinsippet berre hadde status som rådgjevande og eitt høyringsverkty blant fleire, fekk i røynda avgjerdsmakta. (Foto: Aftenposten)

Kommunereforma: «frivillighet, men …»

Dilemmaet må ha vore påtrengjande for strategane bak dagens kommunereform. Det var på den eine sida opplagt at ei reform som ikkje på eitt eller anna vis var basert på frivillighet, ikkje ville få tilstrekkeleg rikspolitisk støtte, eller ha ein uakseptabelt høg politisk kostnad – og heller ikkje legitimitet ute i kommunane. På den andre sida viste all røynsle at full frivillighet ville gje fritt spelerom til motkreftene, sannsynlegvis berre eit fåtal samanslåingar, og knappast noko som kunne kallast ei nasjonal reform. I denne situasjonen var det kanskje berre éi mogleg løysing: å basere reforma på frivillighet, men då på eit «frivillighetskonsept» som var så tøye leg, elastisk eller ullent som råd. Dette har då òg kjenneteikna kommunereforma: Ho var «frivillig», men det eksisterte aldri full semje – eventuelt berre skinnsemje – om nett kva som skulle vere «frivillig», og kor langt «frivilligheta» til sjuande og sist skulle rekke.

Nokre vil hevde at ekte frivillighet handlar om at kommunane sjølve skal ta initiativ til endring og styre retningsval, utan noka form for statleg innblanding eller freistnader på å presse fram spesifikke handlingsval, til dømes gjennom økonomisk «straff» av kommunar som nektar å la seg samanslå – og at dei lokale folkevalde eller folket sjølv skal ha vetorett mot endring. Slett ikkje alle har vore samde i ei slik forståing, og har basert seg på mildare eller mindre absolutte føresetnader. Blant dei som frå statleg hald har vore med på å drive fram reforma, er det til dømes fleire som har lagt til grunn at «frivillighet» primært handlar om den lokale prosessmakta, og definitivt ikkje inneber ein vetorett eller ein rett til å unngå negative økonomiske konsekvensar om kommunen føretrekk status quo.

Å la ulike, og til dels innbyrdes motstridande forståingar av frivilligheta leve side om side, var opplagt ein risikabel strategi. Det politiske grunnlaget for reforma kunne forvitre når usemje om dei politiske spelereglane vart openberre. Det har då også skjedd; det som på forsommaren 2014 kunne minne eit breitt forlik, har synt seg å vere noko heilt anna. Arbeidarpartiet distanserte seg gradvis meir og meir frå det partiet stempla som ei «tvangsreform», ein prosess som toppa seg gjennom landsmøtevedtaket i år om at all kommunesamanslåing skal vere frivillig, og at «tvangsvedtak» skal reverserast. Som historikar er det ikkje til å unngå å peike på at dette dels kan synest som eit «takk for sist» til eit Høgre som punkterte kommunereforma som Arbeidarpartiet ynskte seg for drygt 20 år sidan, dels representerer eit historisk lineskifte for det tradisjonelle «styringspartiet». Kristeleg Folkeparti har også distansert seg frå reforma, ved å avstå frå å røyste for «tvangsdelen av kommunereforma».

Av dette kunne det vere nærliggjande å konkludere med at eitt eller anna svikta i det politiske grunnarbeidet i 2014; at det ikkje vart gjort ein god nok jobb for å sikre seg at partia på Stortinget var samde om premissane for reformarbeidet. Men vi skal då ikkje gløyme at ei skinnsemje stundom kan vere det beste ein kan oppnå i politikken. Det er sannsynleg at freistnader på ei ytterlegare tydeliggjering av premissane – til dømes ei klår, felles forståing av frivillighetskonseptet – ville ha skapt større politiske motsetnader om reforma frå starten, eller ha tvunge fram ein meir eintydig føresetnad om lokalt veto.

Og dette er verd å merke seg; sjølv om lokal avgjerdsmakt heile tida har vore halde fram som ein hovudregel og statleg overprøving av lokale vedtak som eit unntak, har dette ikkje vore ei reform bygd på lokal vetorett. Ingen kommunar som eigenleg ville halde fram som før, har kunna kjenne seg «trygge». Dette var heilt avgjerande, i og med at reforma i så stor grad måtte basere seg på at kommunane sjølve tok prosessen på alvor og gjorde eit fagleg forsvarleg utgreiingsarbeid – noko som ut frå reformas eigen logikk ville munne ut i erkjenning av at kommunesamanslåing var det beste. Denne måten å tenkje på har prega retorikken kring reforma: Bodskapen har vore at prosessmakta og (sannsynlegvis) avgjerdsmakta låg på lokale hender; men – som statsråd Sanner sjølv har sagt ved ei rekkje høve, og som har vore gjenteke eit utal gonger av kommunereformistar landet over – «Reformen går ikke over!». Reforma byggjer på frivillighet, ja vel – men også på determinisme. Kommunane vert innhenta av realitetane før eller seinare, så kvifor ikkje handle no, når støtteordningane er rause og dei sjølve kan styre retningsvalet?

Fylkesmennene og frivillighetspremissen

Det administrative ansvaret for å drive fram kommunereforma frå fagleg hald, har i stor grad vore delegert til fylkesmennene og deira apparat. Føresetnaden om lokal frivillighet har naturlegvis skapt ein viss frustrasjon ute i embeta, sidan han i så stor grad har materialisert seg i form av ein bøyg som viste seg uråd å forsere. Mange lokalpolitikarar var i utgangspunktet negative til reform, også slike som var heimehøyrande i parti som var «reformvenlege» på nasjonalt plan. Ei rekkje lovande prosessar kollapsa dessuten fordi frivilligheta vart kopla direkte på den lokale folkeviljen. Folkerøystingar som i prinsippet berre hadde status som rådgjevande og eitt høyringsverkty blant fleire, fekk i røynda (heilt i samsvar med stortingsvedtaket i 1995!) avgjerdsmakta. «Staten detaljstyrer jo verksemda i kommunane, og då kallar vi det eit vedtak. Men når det handlar om grensedraging, er det brått snakk om statleg tvang. Kvifor er det slik?», lyder eit hjartesukk eg har fått servert i fleire variantar frå fylka. Samstundes er det slett ikkje slik at alle ute i fylkesmannsembeta har sett frivilligheta som eit problem. Mange har gjeve uttrykk for at lokal frivillighet både i prosess og i avgjerd er oppskrifta som i sum gjev dei beste løysingane, og at statleg «tvangsbruk» gjev kommunar med låg legitimitet, og dermed undergrev måla for reforma.

Den 1. oktober 2016 kom fylkesmennene med tilrådingane for kommunereform i deira respektive fylke. Innhaldet i tilrådingane varierte mykje, dels fordi utbytet av dei lokale prosessane var svært ulikt, men òg fordi dei ulike embeta vurderte frivillighetspremissen ulikt. Dei aller fleste opplevde ein motsetnad mellom krava til å gje ei tilråding basert på faglege vurderingar (det vil i hovedsak seie vurderingar basert på Vabo-utvalgets kriterium for god kommunestruktur) og ei tilråding basert på frivillighet (altså utan å overkøyre lokalpolitiske vedtak). Mykje energi gjekk med på å pønske på korleis avveginga skulle gjerast. Kva var eigentleg bestillinga frå sentralt hald? Freistnader på å få meir detaljerte instruksar frå sentralt hald vart sende i retur, med melding om at vurderingane var opp til fylkesmennenes eige skjønn. I mangel av eintydige instruksar kunne ein ha tenkt seg at fylkesmennene innbyrdes vart samde om ei felles line, men ingen freistnader på «kalibrering» av tilrådingar på tvers av embeta førte fram.

Ein kan i hovudsak seie at embeta valte éin av tre moglege oppdragsforståingar; her omtala som «rein frivillighet», «rein faglighet» og «litt tvang». Embeta som baserte seg på rein frivillighet (t.d. Hedmark, Hordaland, Vestfold) føreslo ingen samanslåingar som var i strid med lokalpolitiske vedtak. Fylkesmenn i denne kategorien kunne ha sterke prinsipielle motførestellingar mot tvang, men ikkje nødvendigvis: Dei kunne leggje vekt på at lokal avgjerdsmakt var føresetnaden for nett denne reforma, og ein absolutt føresetnad for dette oppdraget, men elles uttrykkje eit ynske om at staten reformerer med hardarde hand i neste omgang – eller dei kunne vere nøgde med det dei hadde oppnådd av samanslåingar, og ikkje ha behov for å føreslå endringar basert på tvang. Om rikspolitikarane likevel ville bruke tvang; ja, så var dette deira sak.

Det administrative ansvaret for å drive fram kommunereforma frå fagleg hald, har i stor grad vore delegert til fylkesmennene som har gjeve tilrådingar for kommunereform i deira respektive fylke. Her er det Anne Karin Hamre, fylkesmann i Sogn og Fjordane, som saumfarer kartet. (Foto: Bergens Tidende)

Embeta som baserte seg på rein faglighet (t.d. Oslo og Akershus, Møre og Romsdal, Troms) resonnerte annleis. Dei viste til at bruk av skjønn var ein del av oppdraget, og at dette gav rom for å reindyrke embetets rolle som faginstans. Desse tilsa at dei faglege omsyna reforma skulle stette i hovudsak måtte trumfe ynsket – ikkje vilkåret! – om frivillige samanslåingar, og når så lite var oppnådd gjennom lokale prosessar, måtte staten skjere gjennom. Om rikspolitikarane likevel ikkje ville bruke tvang; ja, så var dette deira sak.

Den tredje og siste grupperinga, dei som baserte seg på litt tvang (t.d. Sogn og Fjordane, Nordland) kan seiast å ha hatt ei meir pragmatisk tilnærming. Ut frå ei forståing av at frivillighet var hovudregelen, men ikkje eit absolutt vilkår, synest dei å ha lagt til grunn at kvar einskild fylke hadde ein liten «kvote» av tvangssamanslåingar. Ein kunne såleis føreslå eit fåtal samanslåingar i strid med lokale vedtak, til dømes fordi behovet var spesielt prekært, men ikkje på lang nær så mange som ein ville ha føreslått om reine faglege vurderingar låg til grunn.

I fleire medieoppslag etter 1. oktober vart det insinuert at fylkesmennenes eigne, politiske preferansar i reformspørsmålet prega tilrådingane, og gjerne på ein slik måte at dess meir lojale og reformivrige dei var, dess meir tilbøyelege var ein til tvangsbruk. Ein slik samanheng er vanskeleg å påvise; ulik oppdragsforståing er i alle høve ein langt viktigare faktor enn ulik vurdering av reformbehov. Les ein tilrådingane grundig, er det faktisk påfallande kor samstemte fylkesmennene er – i vurderinga av at det finst eit stort reformbehov, og av korleis ein ideell kommunestruktur på noko lengre sikt bør sjå ut.

Haustens val vert avgjerande for kva som skjer vidare med kommunane. Kan ein tenkje seg at reforma vert driven vidare, kanskje med meir nærgåande verkemiddel, meir tvang, for å seie det slik – eller vert det tvert imot ei reversering av samanslåingar basert på tvang, og ein bråstopp for all ny inndelingsreform?

Regjeringsskifte eller ikkje; eit stort politisk fleirtal i Noreg er uroa over evna kommunane har til å løyse oppgåvene sine på lengre sikt. Og om ei meir gjennomgripande inndelingsreform ikkje er ein farbar veg, er det gjerne nettopp oppgåvene rikspolitikarane etterkvart går laus på – kanskje ved ei oppmjuking av generalistkommuneprinsippet og oppgåvedifferensiering, eller ved statleggjering av oppgåver som i dag er på kommunale hender.