Antall kommuner i Norge vil reduseres fra 428 til 354, og fra 2020 vil hver tredje nordmann bo i en nyopprettet kommune. Også det regionale nivået slankes, fra 19 fylker til 11 nye regioner. Det er status etter at regjeringens kommune- og regionreform er på plass. PLAN har intervjuet kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner, som har ledet reformarbeidet, for å høre nærmere om prosessen og resultatene. – Vi har kommet betydelig lengre enn jeg trodde var mulig da vi startet opp, sier han, men understreker samtidig at reformen må fortsette.

De siste tre årene har regjeringen arbeidet med en kommunereform, med sikte på å få færre, men større og mer robuste kommuner. Før vi tar for oss resultatene av dette arbeidet, vil jeg be deg kort redegjøre for hvorfor regjeringen mener at vi trenger en kommunereform.

Kommunereformen handler om å sikre folk gode velferdstjenester der de bor, nå og i framtiden. Siden kommunegrensene ble trukket opp har samfunnet, måten vi reiser på, jobber på og hva kommunene har ansvaret for, endret seg mye. Vi gjennomfører ikke kommunereformen for å forandre Norge, men fordi Norge er forandret.

Ikke minst har bosettingsmønsteret endret seg siden forrige gang kommunegrensene ble endret. Byene har mange steder vokst ut over sine grenser og vil vokse videre. Og hvis byområdene skal kunne håndtere veksten, skape gode steder å bo og leve, så kan ikke kommunegrensene stå i veien når boligområder, arbeidsplasser, samferdsel og kollektivløsninger skal planlegges.

Kommune-Norge står overfor utfordringer som ikke går over. Mange kommuner har i dag små og sårbare fagmiljøer og er for små for de store oppgavene de har ansvar for. Det kan gi dårligere tilbud til de mest sårbare blant oss. I årene fremover kommer utfordringene til å øke. Den generelle aldringen i befolkningen betyr at det blir færre yrkesaktive bak hver pensjonist, og samtidig vil forventningene våre til kommunale tjenester bare øke. Skal vi sikre sterke velferdskommuner i fremtiden, trenger vi større kommuner med nødvendig kompetanse og kapasitet.

Så dette er både en demokratireform, en oppgavereform og en strukturreform?

Ja, regjeringen ønsker sterke kommuner med levende lokaldemokrati som kan få flere oppgaver og mer ansvar. Flere oppgaver vil gi kommunene mulighet til å utvikle et mer helhetlig tjenestetilbud til innbyggerne. Det vil også bidra til å skape større interesse for lokalpolitikken.

Du har under arbeidet med reformen vært nøye med å presisere at det ikke er deg som skal tegne det nye kartet over kommune-Norge. Det skal kommunene selv gjøre, basert på frivillighet. Men kan en slik reform virkelig gjennomføres uten nasjonal styring, og med en slags kommunal vetorett mot endringer i kommunestrukturen?

Både regjeringen og et flertall i Stortinget har slått fast at reformen skal bygge på frivillighet og lokale prosesser, rett og slett fordi vi mener at det gir det beste resultatet. Tidligere reformforsøk har jo vist at det er vanskelig å få til vesentlige endringer i kommunestrukturen uten støtte og medvirkning fra befolkningen. Dette fikk daværende kommunalminister Gunnar Berge erfare på begynnelsen av 1990-tallet da han forsøkte å ta opp behovet for større kommuner, og det samme gjelder for Bondevik II-regjeringen tidlig på 2000-tallet. Men det er klart: Frivilligheten krever tydelige signaler fra regjeringen og Stortinget, som må følges opp lokalt.

I løpet av reformprosessen ser det ut til at oppfatningen av behovet for reform har modnet seg i befolkningen, at holdningen blant folk har snudd. Lokaldemokratiundersøkelsen som ble lagt fram tidligere i sommer, viste at mens folk flest før var imot, så er nå de fleste for reform, også når det gjelder egen kommune. Og vi har altså klart å få til omkring 100 gjensidige, frivillige avtaler om kommunesammenslåing.

Kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner legger fram proposisjonen til Stortinget om endringer i kommunestrukturen, 4. mai 2017. (Foto: Terje Pedersen/NTB scanpix)

I noen tilfeller har Stortinget valgt å overprøve lokale vedtak om ikke å slå seg sammen med andre kommuner, og tvunget fram en sammenslåing. Hva slags forhold har det da dreid seg om?

Stortinget har vært tydelig på at det i helt spesielle tilfeller må kunne gjøres unntak fra prinsippet om frivillighet. Konkret har det dreid seg om situasjoner som den vi har hatt i indre Østfold, hvor Hobøl og Askim ønsket å gå sammen, mens Spydeberg som ligger midt i mellom dem, ikke ville være med. Tilsvarende rundt Ålesund, hvor Haram ligger mellom Ålesund og Sandøy, som ønsket å slå seg sammen. Eller på Sørlandet hvor Mandal og Marnardal ønsket å gå sammen, men hvor Lindesnes sitt nei stoppet de to andre. Og man kan jo spørre om det er riktig at én kommune skal kunne blokkere to andre kommuner. I slike tilfeller må Stortinget kunne skjære igjennom for å få en god regional løsning.

Den politiske enigheten om frivillighetslinjen har vært stor, helt siden Stortinget vedtok dette i 1995. Og jeg antar at dere regnet med støtte fra de andre partiene, kanskje bortsett fra Senterpartiet, når dere startet opp arbeidet med reformen etter valget i 2013. Forrige gang en kommunereform var aktuell, var det jo Arbeiderpartiet som presset på. Men synes du at dere virkelig har hatt Arbeiderpartiet med på laget i reformarbeidet?

Det har nok i alle partiene vært litt ulike syn på reformen nasjonalt og lokalt. For meg har det viktigste vært det som skjer på lokalt nivå – at vi kan legge til rette for og støtte lokale prosesser. Og hvis vi ser på de konkrete resultatene av reformen, er det en ganske god fordeling mellom partiene. For eksempel har nesten 20 av Senterpartiets ordførere inngått avtale om å bygge ny kommune. Blant de Arbeiderparti-styrte kommunene er det enda flere, og dette gjelder selvfølgelig også mange Høyre-kommuner. På lokalt nivå er det løsningen for innbyggerne som står i sentrum, mens det på nasjonalt nivå har vært mer partipolitiske interesser som har slått igjennom. Også Arbeiderpartiet har imidlertid vært tydelig på at de er tilhenger av reform, bare ikke akkurat den reformen som vi holder på å gjennomføre.

De aller fleste kommuner har på én eller annen måte vært involvert i reformprosessen og fått anledning til å reflektere over egen situasjon og framtid, noe som vel er nyttig og positivt, uansett. Hvordan har du opplevd kommunenes deltakelse?

Jeg har opplevd et stort og ekte engasjement i kommunene. Vi startet denne prosessen i august 2014 med en invitasjon til alle kommunene om å etablere det vi kalte «nabopraten», altså at man gjennom samtaler med sine nabokommuner kunne undersøke om det fantes noe grunnlag for sammenslåing. Og i all hovedsak har det vært god oppfølging lokalt. Kommunene har vurdert hvilke utfordringer de står overfor i et 10–20 års perspektiv. Forslag til sammenslåinger har så vært lagt ut til folkeavstemninger eller innbyggerundersøkelser. Mange steder fikk man da et nei, men enkelte steder har man gått i gang med nye runder igjen. Ta for eksempel kommunene rundt Molde og Ålesund. Der startet man opp med veldig store ambisjoner, og så ble det stort sett nei til etablering av storkommuner. Men nå er man nesten kommet like langt som man i utgangspunktet ønsket. Det tilsvarende gjelder også i indre Østfold, der det først var snakk om å slå sammen seks kommuner, deretter ble det bare to, men nå ser det ut til å bli fem kommuner som går sammen.

Generelt har det vært mye engasjement lokalt og det er vist godt lederskap, på tvers av de politiske partiene. Men det klart at hvis man har undertegnet en avtale om kommunesammenslåing, og så deretter anbefaler innbyggerne om å si nei, da får du ikke noe kraft i gjennomføringen. Det er der hvor lokalpolitikerne har vært tydelige på at større kommuner vil gi bedre tjenestetilbud og bedre kompetanse og kapasitet i fagmiljøene, at man har klart å drive denne prosessen fremover.

Slik det nå ser ut, vil reformen føre til at kommunetallet i Norge reduseres med 74, fra 428 kommuner før reformen til 354 kommuner. 121 av de gamle kommunene forsvinner og erstattes av 47 nye kommuner. Er dette som forventet, og et resultat som regjeringen er fornøyd med?

Vi har kommet betydelig lengre enn jeg trodde var mulig da vi startet opp, og vi gjennomfører nå den største endringen i kommunestrukturen på 50 år. På et tidlig tidspunkt diskuterte vi i departementet om resultatet ville bli under 400 kommuner. Klassekampen skrev i desember 2015 at reformen var en fiasko og at bare syv kommuner ville slå seg sammen. Men vi har altså fått rundt hundre frivillige avtaler om sammenslåing, og etter 2020 vil hver tredje nordmann bo i en ny kommune. Og bare de siste ukene har nye kommuner tatt opp diskusjonen om mulige sammenslåinger. Dette viser at kommunereformen er en prosess som krever modning. Noen kommuner kom raskt i gang, andre steder har det tatt lengre tid. Jeg er helt overbevist om at denne ballen vil rulle videre, og vi setter ikke sluttstrek nå – reformarbeidet kommer til å fortsette.

Mange gir deg ros for å ha fått til den største frivillige kommunereduksjonen i Norge noen gang, men det er også mange som synes det er blitt noe halvveis med reformen. Retningen er riktig, men vi har ikke kommet langt nok. Hva er din kommentar til denne kritikken?

Jeg synes det er en veldig teoretisk kritikk. Hvis man bare ser på tall, på antallet små kommuner som er redusert eller på kommunesammenslåinger rundt byene, kan man selvfølgelig mene at vi ikke har kommet langt nok. Men en norsk kommunereform må ta hensyn til vår svært mangfoldige geografi. Vi har for eksempel et fylke som Vestfold, som i areal bare er en fjerdedel av Kautokeino kommune. Og mens noen områder i landet har korte avstander og mange folk, har andre områder store avstander og lite mennesker. I tillegg har vi en rekke øykommuner. Da kan du ikke sette kvadrater på norgeskartet, du må ta hensyn til geografien. Derfor vil reformarbeidet ha en dynamisk karakter.

Men selv om vi nå har fått mange sammenslåinger, både av store og små kommuner, må arbeidet fortsette. Det henger sammen med utfordringene vi står foran. Vi blir flere eldre og færre i yrkesaktiv alder, og vi trenger høy kapasitet og kompetanse i fagmiljøene, enten det handler om å ta vare på de mest sårbare blant oss eller mer teknisk kompetanse, for eksempel innenfor planlegging. Vi har kommuner som ikke har oppdatert sine arealplaner på 20 år, og det skyldes mangel på kompetanse, mangel på fagfolk. Slik kompetanse er helt avgjørende for næringsutvikling og samfunnsutvikling, og da trenger vi større kommuner. Mange ser dette, mens det andre steder tar litt lenger tid å komme fram til gode løsninger.

Reformen har slått veldig ulikt ut i forskjellige deler av landet. Du nevnte Vestfold, og her halveres kommunetallet, mens det i Aust-Agder, Hedmark og Oppland ikke blir en eneste sammenslåing. Dette kan vel ikke bare forklares med geografi? Skyldes det kanskje fylkesmennenes rolle i arbeidet?

Her spiller nok ulike faktorer inn. I Aust-Agder ble fire av Arendals nabokommuner i 1992 slått sammen med Arendal til en ny storkommune. I den nåværende reformen var det gode prosesser i innlandsfylkene, spesielt i Oppland der mange kommuner jobbet godt, men de kom ikke helt i mål. Jeg har imidlertid tro på at det vil skje noe i Oppland, for der har synet på reformbehovet etter hvert modnet seg. Ellers er det ikke noen tvil om at fylkesmannen i Vestfold, Erling Lae, har vært flink til å drive reformprosessen i sitt fylke. Så fylkesmannens rolle er ett element i dette.

Det er heller ikke først og fremst de små kommunene som har slått seg sammen, vi har nesten like mange småkommuner som før reformen. Bør dette få konsekvenser for oppgaveporteføljen, ved at de minste kommunene avlastes for de største og tyngste oppgavene?

Samarbeidspartiene presenterer status for kommunereformen og regionreformen under en pressekonferanse på Stortinget, 22. februar 2017. Med fra venstre: André N. Skjelstad (V), Geir S. Toskedal (Krf), Helge André Njåstad (Frp), Frank J. Jenssen (H) og kommunal- og moderniseringsminister, Jan Tore Sanner (H). (Foto: Berit Roald/NTB scanpix)

Vi mener at prinsippet om generalistkommuner er et godt utgangspunkt, og at det vil være svært krevende å skulle differensiere mange kommunale oppgaver ut i fra kommunestørrelse. Utfordringen for mange av småkommunene er at de er store i areal, slik at de geografiske avstandene blir lange. Det gjør det selvfølgelig vanskeligere å bygge nye og større kommuner ved å slå små kommuner sammen. Fortsatt har vi for mange kommuner som er for små i forhold til oppgavene som de i dag har ansvaret for. Og når vi da ser at utfordringene fremover vokser, samtidig som det økonomiske handlingsrommet blir mindre, så er vi nødt til å komme videre i reformprosessen. Det vi nå utreder, og som vil komme i forbindelse med den nye kommuneloven, er det vi kaller pålagt samarbeid mellom kommuner. Det kan for eksempel bety at en kommune blir pålagt å kjøpe tjenester av en nabokommune. Hvis de kommunale tjenestene ikke holder den kvaliteten de skal ha, og dette går utover innbyggerne, må vi som storsamfunn ha en mulighet til å gripe inn.

I andre ende av skalaen, rundt byene, har reformen gitt en viss kommune-konsolidering. Vi får et sjikt av nye kommuner med 50 000 – 100 000 innbyggere, som nye Asker, nye Sandefjord, Nordre Follo, Skedsmo, Ålesund og Moss. Vil disse kommunene være store nok til å overta oppgaver fra regionalt nivå? Dere har jo foreslått at større kommuner kan søke om å få overført nye oppgaver innenfor samferdsel.

Ja, det har blant annet sammenheng med at det er kommunene som har ansvaret for arealplanlegging, hvor det skal bygges boliger og hvor det skal være næringsutvikling. Nå er det imidlertid slik at kollektivtransporten som regel skal dekke et større område enn den enkelte kommune, så ansvaret for dette kan ikke gis til små eller mellomstore kommuner. Det vi har sagt er at kommuner med om lag 100 000 innbyggere, og der man har et sammenfallende bo- og arbeidsmarked, kan søke om å få overta dette ansvaret. Men hovedregelen vil fortsatt være at kommunene skal ha ansvar for de samme oppgavene, altså generalistkommune-prinsippet.

Kommunereformen skal fortsette, slår du fast. Hva ligger i dette, og hvordan ser du for deg fortsettelsen?

I proposisjonen som vi la frem for Stortinget nå i vår, har vi faglig gått veldig nøye gjennom alternativene til kommunereform. Den første konklusjonen er at det ikke er noe alternativ å fortsette som før. Samfunnet forandrer seg, og vi kan ikke sitte med en kommunestruktur fra 1965 etter 2020. Demografien er i endring, vi lever våre liv på helt andre måter enn før, og utfordringene vokser. Ett alternativ er å bryte med det som har vært den norske og nordiske tradisjonen, nemlig sterke velferdskommuner, og i stedet flytte velferdsoppgavene fra kommunene til et regionalt eller statlig plan, slik man har gjort det i Finland. Det ønsker vi imidlertid ikke. Et annet alternativ er enda sterkere statlig styring, men det vil undergrave vårt ønske om et sterkt lokalt selvstyre. Vårt alternativ er å bygge videre på den norske kommunen slik vi kjenner den, med stort ansvar og stor frihet. Men da må vi få større kommuner med tilstrekkelig sterke fagmiljøer.

Etter en stor og arbeidskrevende reform må det være lov å puste ut, så vi har tenkt å bruke litt tid før vi til neste år legger frem en ny sak for Stortinget. Der vi vil peke på veien videre. Vi har i fylkesmennenes rapporter et fantastisk godt faglig grunnlag som vi kan bygge på. Fylkesmennene har gitt anbefalinger for hva vi bør gjøre nå, men også hva vi bør gjøre videre fremover. De har gått helt systematisk gjennom kommunene og sett på dagens og morgendagens utfordringer og pekt ut retningen. I det videre arbeidet med reformen blir det en vurdering hvorvidt vi skal gå mer målrettet til verks – i den forstand at vi tar for oss de steder hvor forholdene synes mest modne for reform, eller om vi skal prioritere kommuneinndelingen rundt byene. Foreløpig har vi ikke tatt stilling til hvilke alternativer vi skal velge.

Både Høyre og Fremskrittspartiet mener at vi kan klare oss med to forvaltningsnivåer, stat og kommune, mens de andre partiene ønsker å beholde dagens tre nivåer, altså også fylkeskommunene, eller regionene som det nå skal hete. Stortinget har følgelig bestemt at vi også skal ha en regionreform, men den vekker lite begeistring og engasjement. Er det kanskje en sammenheng mellom regjeringspartienes skepsis til behovet for et regionalt forvaltningsnivå og det som mange ser som en reform uten innhold og mening?

Jeg oppfatter et slikt syn mer som retorikk i debatten. Det har jo vært diskusjon om fylkeskommunenes rolle i hvert fall de siste 30 årene. Skal vi ha fylkeskommuner, eller skal vi ikke ha fylkeskommuner? Nå er det bestemt at det i overskuelig fremtid skal være tre forvaltningsnivåer, og da mener jeg at det er riktig å gjennomføre en regionreform. For husk: Hvis vi ser bort fra Bergen som tidligere var eget fylke, har fylkesinndelingen vår vært uendret siden 1866. Vi trenger en regional struktur som er tilpasset 2020, og ikke 1800-tallet.

Det vil selvfølgelig alltid være en diskusjon om oppgaver, men mitt utgangspunkt har vært at vi må få på plass en struktur som gjør at regionene kan ta på seg flere oppgaver. Hvis vi stedet skulle satt i gang lange utredninger om oppgavefordelingen, ville det ha tatt mange år. Det tar tid, fordi det må foretas svært grundige vurderinger før vi faktisk kan begynne å flytte oppgaver. Da man i 1965 gjennomførte den forrige store kommunereformen, startet man ikke med oppgavene, men med ny struktur. Senere har kommunene fått overført en rekke nye og store oppgaver, som ansvaret for HVPU-reformen, sykehjemsreformen, samhandlingsreformen, barnehagereformen, den nye skolen, plan og bygg osv.

Gjennom regionreformen kommer vi nå ned fra 19 fylker til 11 nye regioner. Da legger vi også et grunnlag for etter hvert å kunne fylle det regionale nivået med mer innhold.

Det er nesten umulig å la være å spørre om ditt syn på den regionale inndelingen av Oslo-området, med Oslo som fortsatt egen kommune og fylke, omgitt av nyskapningen Viken, bestående av Østfold, Akershus og Buskerud. Hvordan kan vi med en slik konstruksjon få til en samordning av bolig-, areal- og samferdselsplanleggingen i hovedstadsområdet, som jo du har vært svært opptatt av?

Den beste løsningen hadde selvfølgelig vært at Oslo var med. Men Oslo er både kommune og fylke i ett, og jeg har en viss forståelse for at Oslo ikke ønsker enda et forvaltningsnivå. Jeg har likevel tro på Viken. I areal blir Viken mindre enn mange av dagens fylker. Og alt vi nå gjør av infrastrukturbygging, bygger egentlig opp under Viken. Den nye Ringeriksbanen vil knytte Ringerike sterkere til Asker og Bærum og inn mot Oslo. Det samme gjelder ny E18 mot Drammen. De befolkningstunge delene av Buskerud vil altså kobles tettere sammen med Akershus. Tilsvarende vil ny Follobane gjennom Follo og til Østfold, knytte Østfold sterkere til Akershus.

Men fortsatt er det behov for å få på plass verktøy som kan sikre en bedre samordning og samhandling mellom Oslo og Viken. Derfor er vi nå i dialog med partene om det vi kaller et hovedstadsråd, som ikke skal bli noe forvaltningsnivå, men som skal kunne gi oss en mer effektiv koordinering mellom Oslo, Viken og ikke minst kommunene i bybåndet rundt Oslo. Svakheten i dag er at Oslo og Akershus fylke diskuterer areal og transport, mens de store kommunene som skal gjennomføre tiltakene, ikke sitter rundt det samme bordet.

Parallelt med arbeidet med kommune- og regionreformen har regjeringen nå i vår kommet med en ny regionalmelding, kalt «Berekraftige byar og sterke distrikt». Kan du til slutt si litt om hvilke mål meldingen gir for regional- og distriktspolitikken. Og hvilken rolle spiller forvaltningsstrukturen i en ny politikk for byer og distrikter?

Et litt gøyalt innslag i kommunereformen er Kommunesammenslåingsspillet som NRK P3 lagde i 2015, i forbindelse med de mange folkeavstemningene om sammenslåing som ble avholdt sammen med kommunevalget. Tanken var et man ved å behandle et såpass «tørt» tema i et morsomt spill, kunne engasjere flere yngre til å delta i avstemningene. I spillet har du muligheter til å tvangssammenslå Kautokeino og Oslo, om du vil. Og for hver ny superkommune du lager, tjener du moderniseringspoeng. Hvis du sliter skikkelig, kan du få hjelp av kommunal- og moderniseringsministeren til å tvangssammenslå alle kommunene til en supermoderne storkommune. Men det koster deg 10 000 moderniseringspoeng. Kommunesammenslåingsspillet er for øvrig Jan Tore Sanner-approved.

Utgangspunktet for meldingen er at by og distrikt er avhengig av hverandre. Altfor lenge har man snakket opp konfliktnivået mellom by og land, i stedet for å se på hvordan de samhandler med hverandre og er avhengig av hverandre. De store naturressursene våre ligger i distriktskommunene, enten det er snakk om fisk, olje og gass eller vannkraft, mens kompetansemiljøene, logistikk og finans er lokalisert til de store byene. Dette illustrerer den gjensidige avhengigheten mellom by og land.

Etter at vi nå har fått på plass en ny kommunal og regional struktur, ønsker vi å se nærmere på statens egen regionale inndeling. Den fremstår som nokså fragmentert og uoversiktlig, med de 38 regionale statsetatene som er inndelt i 36 ulike strukturer. Vi tror at en mer samordnet struktur regionalt av statens virksomhet vil styrke både det kommunale, regionale og statlige utviklingsarbeidet.

Kommunereformen

Som følge av kommunereformen slår 121 gamle kommuner seg sammen i 47 nye kommuner. Nye Sandefjord kommune ble en realitet allerede fra 1. januar i år, et fåtall andre nye kommuner etableres fra 2018 eller 2019, mens de fleste av de nye kommunene opprettes fra 1. januar 2020.

I to tilfeller (Snillfjord og Tysfjord) blir gamle kommuner delt på flere nye kommuner, og enkelte av de nye kommunene vil bestå av kommuner fra ulike fylker.

Kommuner som Stortinget har vedtatt å slå sammen med andre mot lokale vedtak, er uthevet med kursiv.

Siden navn på de nye kommunene ennå ikke er bestemt alle steder, er de gamle kommune-navnene brukt i oversikten. Mer informasjon finner du på kommunereform.no

Regionreformen

Stortinget har vedtatt at det skal være tre folke-valgte nivåer. Regjeringen ønsker en fylkesinndeling som er bedre tilpasset samfunnsutfordringene vi står overfor.

Større og mer funksjonelle fylkeskommuner vil styrke både lokaldemokratiet og vekstkraften. Det legger grunnlaget for bedre samarbeid med andre regionale aktører og en styrket samfunnsutvikling.

Navn på noen av de nye regionene er fortsatt ikke bestemt. Og heller ikke grensene til de nye regionene er ennå endelig vedtatt.