Jan Erling Klausen, Jostein Askim, Signy Irene Vabo (red.) Fagbokforlaget, 2016 322 s.

ISBN: 978-82-450-1891-2

Boka «Kommunereform i perspektiv» er både ei bok om den pågåande kommunereforma i Norge og ei bok om kommunereform meir generelt. Forfattarane presiserer rett nok i forordet at boka først og fremst tar sikte på å vere det siste. Like fullt handlar den første tredjedelen av boka om den pågåande norske kommunereforma og med historiske tilbakeblikk over tidlegare reformer og reformforsøk.

Boka er ein antologi, redigert av Jostein Askim, Jan Erling Klausen og Signy Irene Vabo, alle statsvitarar ved Institutt for statsvitskap ved Universitetet i Oslo. Når ein veit at ein av redaktørane leia det regjeringsnedsette utvalet som la grunnen for regjeringa Solbergs ambisiøse program for kommunal inndelingsreform i Norge, det såkalla «Vabo-utvalet», skulle ein kanskje vente at boka var lagt opp som eit fagleg forsvar for kommunereform og for større kommunar. Slik er det ikkje.

Dette er først og fremst ei fagbok som rapporterer kunnskap om kommunale reformer og reformprosessar i Norge og i Europa, som ser på vilkåra for at slike prosessar kan lykkast under ulike føresetnader, og som forsøker å bidra med innsikt i kommunesektoren som det den er: eit komplekst samspel av interesser, formål og strukturar. Rett nok er eit gjennomgåande tema i boka spørsmålet om vilkåra for å få til inndelingsreformer, og utgangspunktet er det som i og for seg er lite kontroversielt: Med framveksten av den moderne velferdsstaten og kommunaliseringa av velferdstenestene, er mange kommunar i dag for små til å kunne ta på seg dei mange og ofte spesialiserte tenestene som det moderne velferdssamfunnet krev. Jamfør statsminister Solbergs mantra om behovet for reform for å løyse utfordringane i barnevernet.

Men eit like gjennomgåande tema er at i dagens moderne samfunn er det svært krevjande å gjennomføre omfattande prosessar for å slå saman kommunar. Kommunereform er ikkje populært! Og i eit samfunn der det på alle felt er krav om medverknad og involvering av «berørte partar», kan ein vere ganske sikker på at forsøk på å gjennomføre ein omfattande kommunereform vil møte lokal motstand – og i liten grad entusiasme. Dette har da også dagens regjering fullt ut fått merke. Knapt nokon av dei pågåande samanslåingsprosessane er gjennomførte med entusiasme og brei oppslutning fra dei involverte kommunane. I dei fleste tilfelle er det redselen for negative verknader av å bli ståande utfor, heller enn iveren etter å bli med, som får kommunar til å slå seg saman.

Den norske kommunereforma

Boka er strukturert i tre delar. Det er den første delen som mest direkte tar for seg den norske kommunereforma. Denne delen blir innleidd med eit kapittel der redaktørane gjer greie for bakgrunnen for reforma og regjeringas strategi og opplegg for å gjennomføre den. Eit sentralt tema er spørsmålet om kor langt regjeringa vil (og kan ) gå i å tvinge motvillige kommunar til å slå seg saman. Boka kom ut hausten 2016, og forfattarane skriv at «i skrivende stund (er det) ikke åpenbart hvor bred parlamentarisk støtte regjeringen har for å sette noen – eller mange – lokale vedtak til side når forslag til ny kommunestruktur skal legges fram for Stortinget våren 2017». (s. 43) I dag veit vi at denne parlamentariske støtta er heller tvilsam. Avhengig av valresultatet til hausten, vil forsøk på å køyre over lokale vedtak i siste fase av reformarbeidet kunne bli reversert. Forfattarane summerer da også opp situasjonen, og for så vidt utgangspunktet, for dei vidare drøftingane i boka, med å sitere Aftenpostens politiske redaktør, Trine Eilertsen: «De velgerne som roper på kommunereform, kan man sannsynligvis samle på en ganske liten fotballbane. Dette er ikke en gøyal reform som over natten gir innbyggerne noe» (s. 44).

Historisk oversyn

I tillegg til redaktøranes kapittel med oversikt over reforma, inneheld denne delen eit svært godt og informativt historisk kapittel, skrive av Tore Hansen, med oversyn over utviklinga av kommuneinstitusjonen i Norge fra Formannskapslovene i 1837 til dagens debatt om kommunestruktur. Her blir spørsmålet om kommuneinndeling og kommunestorleik diskutert i lys av verdigrunnlaget for det lokale sjølvstyret: autonomi, deltaking og effektivitet, og korleis desse verdiane kan trekke i ulike retningar når det gjeld kommunestorleik. Alle reformer og reformforsøk, fra Schei-komiteen på 1950- og 1960-talet, Christiansen-utvalets stranda forsøk på å legge til rette for ny inndeling på 1990-talet, til dagens prosess for å skape meir «robuste» kommunar, har alle først og fremst vore grunngjevne med behovet for kommunar som meir effektivt kan løyse dei stendig meir omfattande og kompetansekrevjande oppgåvene som velferdssamfunnet legg på kommunane.

Case-studiar

Resten av denne delen består av fire case-studiar av lokale prosessar for samanslåing av kommunar. Anniken Grønli Foss tar for seg fylkesmennenes rolle i prosessen med Østfold og Vestfold som case, og finn at denne rollen varierer med sterkare og meir direkte involvering i Vestfold. To andre kapittel tar for seg to konkrete prosessar i dei same to fylka. Amund Berg Falch har studert prosessen i Mosseregionen med kommunane Moss, Rygge, Råde og Våler og kan rapportere betydeleg by-land konflikt og skepsis i dei omliggande landkommunane. Problemet, både med dette og dei andre case-studia, er at dei må konkludere med at «(t)iden vil vise hvordan utfallet av prosessen i regionen vil bli».

Tida har vist at bygdeskepsisen langt på veg vann fram og resultatet berre blei forslag om samanslåing av Moss og Rygge. Det same ser vi rapportert i den tredje case-studien: forsøket på å slå saman Tønsberg, Nøtterøy og Tjøme, i kapittel 7 av Vegard Moe. Eitt av dei mest opplagde samanslåingsprosjekta i landet stranda på at dei to omegnskommunane slo seg saman utan å ville ha med «sentrum», fordi dei var redde for at det var meir å tape enn å vinne på å gå saman med Tønsberg. I kapittel 6 rapporterer Siri Elen Brattli om forsøket på å få i gang ein samanslåingsprosess mellom ni kommunar på Haugalandet med Haugesund som tyngdepunkt. Forsøket leia til ingenting, og forfattaren skulda «fiaskoen» stort sett på manglande føringar fra sentralt hald.

Dei fire case-studia rapporterer alle fra prosessar som er mislykka sett i lys av måla for kommunereforma. Det hadde vore interessant om boka også kunne rapportert fra ein meir «vellykka» prosess, som til dømes statsråd Sanners glansnummer: den frivillige samanslåinga av fire kommunar i Sunnfjord omkring Førde som sentrum.

Teoretiske vinklar

Del II består av tre kapittel som fra ulike teoretiske vinklar tar mål av seg til å presentere eit teoriapparat for å analysere kommunereform.

Jan Erling Klausens kapittel, «Kommunereform og endringsteori», er eit ambisiøst forsøk på å utvikle ein teoretisk modell for å forklare kvifor endringane i kommunesystema i europeiske land følgjer så ulike mønster. Mens det i nokre land, som i Hellas, Danmark og Sverige, har vore gjennomført omfattande samanslåingar, har andre land, som Italia, auka talet på kommunar. I enkelte land, som Nederland, har det skjedd gradvise endringar, mens kommunestrukturen i andre land, som i Frankrike, har vore så godt som uendra i heile etterkrigstida trass i mange og små kommunar. Med teoretisk tilfang fra politisk analyse, organisasjonsteori og institusjonell teori konstruerer han så ein analysemodell, eller kanskje rettare eit analyseskjema, for å forklare ulike utfall av reformprosessar. Drøftinga gir god innsikt i kvifor utviklinga viser så ulike mønster i ulike land. Det ligg likevel noko sjølvsagt i at «endringskreftene» må vere sterkare enn dei «stabiliserande kreftene», for at det skal skje endring. Utfordringa som kunne fortent ei grundigare drøfting, er korleis ein uavhengig av resultatet av prosessen kan operasjonalisere «endringskrefter» og «stabiliserande krefter».

I kapittel 9: «Kommunestørrelsens betydning for lokaldemokratiet», tar Lawrence Rose utgangspunkt i demokratitenkingas opphav i det klassiske Hellas med Aristoteles og trekker linjene til dei meir «moderne» klassikarane Robert Dahl og Edward Tufte. Her er forholdet mellom storleik på administrative einingar og vilkåra for demokrati eit gjennomgåande tema. Teoretisk og med referanse til empiriske studiar drøftar forfattaren korleis kommunestorleik påverkar spenninga mellom «systemkapasitet» og «borgareffektivitet» (borgaranes muligheter for medverknad og kontroll). Den overordna konklusjonen blir at det skjer «en svekkelse av lokaldemokratiske forhold som en konsekvens av økende kommunestørrelse, i hvert fall sett fra innbyggernes side» (s. 174).

Med eitt unntak er alle kapitla i boka skrivne av statsvitarar. Unntaket er kapittel 10 om «Økonomiske perspektiver på kommunesammenslutninger» av økonomen Lars-Erik Borge. Her er det økonomisk effektivitet og kostnadene ved den kommunale produksjonen av velferdstenester som er i temaet. Kapitlet er delvis skrive i eit økonomisk formel- og diagramspråk som mange utan eit visst kjennskap til økonomifaget vil ha vanskeleg for å ha glede av. Som rimeleg er, kjem han fram til at det ligg stordriftsfordelar i å slå saman mindre kommunar, men det er likevel kanskje overraskande at han finn at grensa for utnytting av stordriftsfordelar ligg på ein kommestorleik på rundt 5 000 innbyggarar. Han peikar også på eit viktig forhold som av og til blir oversett av økonomar, som stort sett er opptekne av modellane sine, at «(b)osettingsmønsteret vil kunne være av større betydning enn antall innbyggere» (s. 192).

Dei danske og finske kommunereformene

Den tredje og siste delen av boka består av fire kapittel, der kapittel 11 og 12 er studiar av kommunereformene i respektive Danmark og Finland. Kapittel 13 gir eit meir generelt oversyn over kommunereformer i Europa, og i det siste kapitlet reflekterer redaktørane avslutningsvis over alternativ til den pågåande norske kommunereforma.

Kapitlet om den danske kommunereforma, skrive av statsvitarane Jens Blomberg-Hansen, Kurt Houlberg og Søren Serritzlew, gir eit interessant innblikk i ein reform som dei i overskrifta karakteriserer som «ufrivillig og omfattende». Her får vi demonstrert eit gjennomgåande tema i boka: Det er nesten uråd å få i stand ein omfattande samanslåingsprosess utan bruk av tvang. I tilfellet med den danske reforma, der talet på kommunar blei redusert fra 270 til 98, får vi beskrive ein prosess som nærmast kan karakteriserast som ei form for politisk kupp, eller som det også blir sagt, «et stykke politisk håndværk i mesterklassen» (s. 208). Høyringsrundar og timeplan blei lagde opp slik at det blei vanskeleg, om ikkje uråd, å mobilisere motstand mot sjølve reforma. Dermed blei kommunane sittande igjen med spørsmålet om kven dei ville slå seg saman med. I den grad forfattarane finn synlege effektar av reforma, er det ein «trade-off mellom økonomiske og demokratiske effekter» (s. 225).

Mellom 2000 og 2015 gjennomførte Finland ein langt mindre dramatisk, men likevel omfattande reform, der talet på kommunar blei redusert fra 436 til 301. I realiteten var det tale om to ulike, men samanhengande reformer, og forfattaren til kapitlet, Siv Sandberg, beskriv reforma som «styrt frivillighet». Men nettopp det at kommunane i Finland, i motsetnad til i Danmark, blei involverte i langvarige prosessar, førte til at motstanden fekk betre kår og resultatet blei eit lite einskapleg resultat. Her er det ikkje vanskeleg å sjå parallellen til Norge, der vi kan sjå for oss ein kommunestruktur etter reformprosessen som truleg blir like ueinsarta som før reforma blei sett i gang.

Europeisk perspektiv

Eit av dei mest interessante kapitla i boka (kap. 13) er skrive av to tungvektarar i norsk kommunalforsking, Harald Baldersheim og Lawrence Rose. Her tar dei for seg «territorielle styringsstrukturer og-reformer i europeisk perspektiv». Vi får presentert eit bilde av eit Europa med eit svært ueinsarta mønster av kommunale og regionale inndelingar: Fra Storbritannia og Irland med gjennomsnittleg kommunestorleik på nesten 150 000 innbyggarar til Tsjekkia der gjennomsnittleg kommunestorleik er 1 681. Det rår heller ikkje noko einskapleg mønster i at land med store kommunar legg fleire oppgåver til kommunane. Dei store kommunane i Storbritannia og Irland har ganske avgrensa oppgåver, mens relativt små kommunar i andre land, mellom anna i Norden, tradisjonelt har hatt omfattande ansvar for oppgåver. Der dette kapitlet likevel bidrar med noko nytt samanlikna med dei tidlegare kapitla i boka, er at dei koplar kommunal inndeling og kommunale oppgåver til andre regionale inndelingar og andre måtar å løyse problema med at kommunar kan vere for små til å handtere store velferdsoppgåver. Her er kommunesamanslåing berre ein måte å løyse problema på. Andre er nettverkssamarbeid (interkommunalt samarbeid), differensiert ansvar for oppgåvene og regionalisering – at regionane tar på seg ein del av dei oppgåvene som krev større befolkningsgrunnlag. Det som slår ein her, er kor einsidig det norske reformarbeidet har fokusert på kommunesamanslåing og større kommunar som universalmekanisme for å løyse skalaproblema, og at ein ikkje på ein meir meiningsfull måte har kopla saman regionreform og kommunal inndelingsreform og lagt eit vidare og meir differensiert perspektiv på løysinga av det problemet som dei fleste er samde om: Dagens kommunestruktur og oppgåvestruktur går ikkje godt saman.

Denne grunnleggande problemstillinga blir vidareførte i det siste kapitlet, der redaktørane vender tilbake til den norske kommunereforma og tar utgangspunkt i det dei karakteriserer som eit påfallande trekk: «at det å slå sammen kommunene i større enheter skal imøtekomme mange og ulike mål på en gang» (s. 276). Dei diskuterer fem ulike strategiar som svar på problemet som dei omtalar som skaleringsmekanismar: oppskalering (større kommunar), nedskalering (overføre oppgåver fra kommunane til stat eller regionar), kvasiskalering (sterkare statleg styring av kommunane), tverrskalering (interkommunalt samarbeid) og multiskalering (eit farvel til generalistkommunen). Kapitlet kan lesast som ein kritikk av at regjeringa så einsidig har satsa på oppskalering – større og «robuste» kommunar – som strategi og mekanisme for å løyse skalaproblema i den politiske territorielle arbeidsdelinga.

Oppsummering

Summa summarum er dette ei god bok som gir verdifull innsikt i organisering og endringsprosessar i lokalstyret i Norge og i eit vidare europeisk perspektiv. Som teoretisk og erfaringsmessig bakgrunn for den pågåande kommunereforma, gir dei ulike kapitla i boka også kritisk innsikt og kunnskap. Det samla inntrykket ein sit att med etter å ha lese boka, er at den typen prosess som regjeringa Solberg har lagt opp til i det kommunale reformarbeidet, har svært så dårlege odds for å kunne lykkast. Og sjølv om regjeringa nok vil framstille resultatet annleis, er det liten tvil om at det er det som Jan Erling Klausen kallar «stabiliserande krefter» (i kapittel 8) som har overtaket i reformarbeidet.

Den svakaste delen av boka er etter mitt syn dei fire kapitla med case-studiar av lokale reformprosessar. Delvis gir det begrensa meining å inkludere studiar av prosessar som ikkje er avslutta, og delvis virker det tilfeldig kva for case som er trekte fram. Og ifølgje redaktørane sjølve, har formålet med boka vore å gi fagleg bakgrunninformasjon og innsikt i kommunereform meir generelt. Boka er blitt lang, over 300 sider. Dersom ein hadde kutta ut desse kapitla, kunne ein kanskje fått plass til ei drøfting og eit perspektiv som eg saknar, nemleg kommunanes rolle som utviklingsaktørar og kommunanes rolle for regional utvikling og busetting. Dette trur eg også kunne kasta meir lys over dei «stabiliserande kreftene» i det norske kommunesystemet. Slik eg har observert delar av diskusjonen om samanslåing, argumenterer forkjemparane for samanslåing lokalt ofte med at større og meir «slagkraftige» einingar vil bidra til lokal og regional utvikling og vekst. På den andre sida er det neppe tvil om at den småmaska kommunestrukturen er noko av forklaringa på det spreidde busettingsmønsteret i Norge. Vi treng berre gå til Sverige for å sjå kontrasten. Det har ført til at vi finn legar, sjukepleiarar, ingeniørar, byråkratar, lærarar og rådmenn «der ingen skulle tru at noko kunne bu».

Kompetanse og institusjonar følgjer kommunestrukturen. Den redsla mange perifere kommunar har – og kanskje med god grunn – er at sjølv om kommunesamanslåing fører til meir effektive og «robuste» kommunale einingar, vil det skje på kostnad av periferien i dei samanslegne kommunane. Kompetanse i barnevern, kommuneplanlegging, økonomistyring osv. er ikkje eit isolert spørsmål om kompetanse, det er også eit spørsmål om geografisk fordeling av denne kompetansen, om geografisk spreiing (eller konsentrasjon) av institusjonar og funksjonar, og til sjuande og sist om grunnlaget for dei enkelte lokalsamfunn. Når det er så vanskeleg å få til kommunereform i Norge, ligg nok noko av forklaringa på at dei «stabiliserande kreftene» som representerer slike verdiar framleis står sterkt, ikkje berre lokalt, men også som krefter i den nasjonale politikken.