Resultatet av interkommunalt plansamarbeid er større gjennomslagskraft i lokaliseringssaker. Forutsetninger er at kommunene anerkjenner hverandre som likeverdige, at det er tillit mellom aktørene og at det er skapt en fellesskapsfølelse. Dette kommer frem i en kartlegging Distriktssenteret har gjort av fem interkommunale samarbeid om strategisk planlegging etter plan- og bygningsloven (PBL).

I meld. St. 18 (2016-2017), Berekraftige byar og sterke distrikt, blir planlegging etter plan- og bygningsloven (PBL) fremhevet som en av nøklene til bærekraftig utvikling i hele landet. Retningen for samfunnsutviklingen skal pekes ut gjennom planlegging.

Selv med færre kommuner er det nødvendig med plansamarbeid over kommunegrensene. I bo- og arbeidsmarkeder kan manglende samordning føre til fragmenterte løsninger. Da blir det vanskelig å utvikle helhetlige utbyggingsmønster og effektive regionale transportsystemer. Planlovutvalget (NOU 2003: 14) sa at det var nødvendig med mer forpliktende samarbeid mellom kommuner, statlige sektororganer og fylkeskommuner for å få en mer effektiv og samfunnsmessig ønsket løsning på kommuneoverskridende utfordringer. Interkommunalt samarbeid var ett av grepene som skulle realisere dette.

Norske kommuner deltar i gjennomsnitt i 11 interkommunale samarbeid, men det er få samarbeid om overordnet strategisk planlegging. Det er også utarbeidet få interkommunale planer etter plan- og bygningsloven (PBL). Tidligere forskning (Harvold og Stokstad, 2015 og Harvold og Skjeggedal, 2012) sier at PBL i liten grad legger til rette for interkommunal planlegging.

Kartlegging av fem interkommunale plansamarbeid

Distriktssenteret har undersøkt hvordan kommuner som faktisk har laget planer sammen, har fått det til. Erfaringer fra prosessene er hentet inn gjennom dokumentstudier og intervju. Til sammen 17 kommuner deltok i de fem plansamarbeidene vi så på. Både bykommuner og distriktskommuner er representert.

I planene som er utarbeidet ser vi at merverdien for kommunene er enighet om lokalisering av næringsareal, å bygge sterkere kompetansemiljøer og å stå sterkere sammen i drøftinger med regionale- og nasjonale myndigheter. I tillegg får samfunnsutvikling som tema en større plass på den kommunale dagsorden. De fleste kommunene peker på at den største gevinsten er at fagmiljøene i kommunene jobber bedre sammen. Dette gir bedre kapasitet og kompetanse.

De fem interkommunale plansamarbeidene som er undersøkt:

KommunerForkortelse brukt i rapportenType plan
Verdal og LevangerInnherred samkommuneFelles planstrategi og samfunnsdel
Flora, Førde, Gaular, Jølster, NaustdalSiS-regionenFelles planstrategi
Moss, Våler, Rygge og RådeMosseregionenFelles samfunnsdel
Holmestrand, Hof og Re3KFelles planstrategi og samfunnsdel
Time, Klepp og SandnesBybåndet sørInterkommunal kommunedelplan

En undersøkelse bestilt av Distriktssenteret og utført av NIBR/Østlandsforskning (Harvold og Skjeggedal, 2012) viste at:

  • Det foregår mye kontakt og samarbeid mellom kommuner. Dette samarbeidet er først og fremst avtalebasert, prosjektorientert og i liten grad rettet mot formaliserte oppgaver etter PBL.

  • Distriktskommunene samarbeider først og fremst om å styrke kapasitet og kompetanse i planarbeid.

  • Kommuner i sentrale strøk samarbeider i større grad for å håndtere funksjonelle planutfordringer på tvers av kommunegrenser, som felles arbeids-, bolig og servicemarked.

  • Mange fylkeskommuner ønsker mer interkommunalt plansamarbeid og prøver å stimulere til økt samarbeid, men mener at det er vanskelig å få etablert slikt samarbeid.

I 2011 sto de tre vestfoldkommunene Holmestrand, Hof og Re (3K) samtidig uten kommuneplanlegger, og de ansatte derfor en felles kommuneplanlegger. Dette ble starten på felles kommunal planstrategi, som ble vedtatt i de tre kommunestyrene i 2012. Kommuneplanens samfunnsdel ble vedtatt i juni 2015 og gjelder for perioden 2015–2027. Arealplanen ble utarbeidet og behandlet samtidig med samfunnsdelen. Det ble raskt enighet om at det skal tilrettelegges for effektiv pendling til og fra regionen, blant annet i tilknytning til den nye jernbanetraséen på Vestfoldbanen i tunnel gjennom Holmestrand og med ny stasjon inne i fjellet. (Foto: plexon.no)

Lokalpolitikerne vil styre egen arealbruk

Ingen av Distriktssenterets informanter trakk frem det juridiske rammeverket i plan- og bygningsloven som et hinder for interkommunalt plansamarbeid.

Hovedgrunnen til at det er få eksempler på interkommunalt plansamarbeid synes å være at lokalpolitikerne ikke ønsker denne typen samarbeid. Politikken er territoriell, og politikerne vil styre bruken av eget areal uten å ta hensyn til nabokommunen (Harvold og Skjeggedal 2012).

Større gjennomslagskraft i lokaliseringssaker

I Sunnfjord er de tydelige på at strategiarbeidet har lettet samarbeidet og gitt regionen nye konkurransefortrinn. Lokaliseringssaker fører ofte til uenighet og stopper mange gode prosesser. I Sunnfjord ble eksempelvis kommunene enige om å legge ned Jølster videregående skole. Samtidig ble diskusjonene om flyplass-struktur så vanskelig at den saken ble lagt bort. I spørsmålet om hvem som skulle defineres som industrimotoren i regionen ble kompromisset Flora. Tettstedene i de andre kommunene i regionen skulle ha utfyllende funksjoner.

Det gode samarbeidsklimaet i Sunnfjord blir omtalt som en suksessfaktor for et raskt resultat for E39. Infrastruktur og samferdselstema var også viktige strategier i 3K. Her var det raskt enighet om at det skal tilrettelegges for effektiv pendling til og fra regionen. Det innebærer infrastrukturtiltak ved jernbanen i Holmestrand, og ved trafikknutepunktene i Grenland og Revetal. I Mosseregionen er også trafikknutepunktene valgt som prioriterte utviklingsområder. Moss sin rolle som regionsenter er også forsterket i felles samfunnsdel.

Økt kapasitet og kompetanse

Kompetanseutfordringen er kanskje den tyngste og viktigste utfordringen for kommunene de kommende årene (Vinsand mfl., 2010). I Meld. St. 18 (2016-2017), Berekraftige byar og sterke distrikt står det at selv om kommunene er den viktigste planstyresmakten, er det i dag mange kommuner som ikke har tilstrekkelig kapasitet og kompetanse innen samfunns- og arealplanlegging. Dette gjør det vanskelig å løse de utfordringene samfunnet står overfor og å bruke plansystemet effektivt.

Det er få kommuner som har et eget fagmiljø innen planlegging. I en undersøkelse som NIVI gjennomførte for KS i 2014 mener kommunene at interkommunalt samarbeid er det beste tiltaket for å løse kapasitetsproblemene (Langset, 2014). Rundt 330 kommuner mangler egne arkitekter eller planleggere. Blant de som har kompetansen, har om lag halvparten av kommunene kun et halvt årsverk tilgjengelig for å drive samfunnsplanlegging (Kommunal Rapport 10.02.16).

I de fem interkommunale plansamarbeidene vi har sett på har kommunene funnet ulike løsninger for å styrke samarbeidet om planlegging og gjennomføring av planarbeidet. Styrking av fagmiljø i kommunene var begrunnelsen for at Innherred samkommune ble etablert. I 3K-samarbeidet rundt Holmestrand ble det ansatt felles kommuneplanlegger for å styrke fagområdet i de tre kommunene. En konsekvens av samarbeidet har også vært at kommunene har kunnet dra nytte av kompetanse og kunnskap i nabokommunene, samtidig som de selv har kunne bidra med annen kompetanse til nabokommunene. Koordinering av kommunale plan-ressurser ble gjennomført i både SiS-regionen, Bybåndet sør og Mosseregionen. Kommunene fremhever også styrken i å ha forskjellige fagkompetanse med i samarbeidet.

Sammenfall i utfordringer

Den viktigste forutsetningen som må være på plass når samarbeidskommunene skal lage en interkommunal strategisk plan er sammenfallende utford-ringer. I tillegg sier case-kommunene at partene må anerkjenne hverandre som likeverdige. Det må være tillit mellom aktørene og en følelse av et felleskap mellom kommunene.

I Sunnfjord sier ordførerne at de står sterkere sammen spesielt når de arbeider med å fronte regionale saker. Ordførerne mener videre at det å arbeide seg fram til en felles planstrategi for regionen oppleves som en oppdemming mot uenighet.

Ordførerne i de tre vestfoldkommunene Holmestrand, Hof og Re trekker spesielt frem det ambisiøse målet om befolkningsvekst på 1,5 %, som er over gjennomsnittet i fylket. Et av de strategiske grepene for å få dette til er å tilrettelegge for effektiv pendling til og fra regionen. I tillegg har de strategier for en felles næringsutviklingspolitikk for å skape varierte arbeidsplasser i regionen.

I Mosseregionen har kommunene spesielt arbeidet for å løfte blikket ut over egen kommune for å finne fremtidsrettede løsninger for hele bo- og arbeidsmarkedsregionen. Det er opprettet en regional plan-gruppe, og kommunene har fått en større forståelse for behovet for videre regionalt samarbeid. I Mosseregionen hadde de egen prosjektleder for utviklingen av den interkommunale planen. Han gir følgende råd til andre kommuner som ønsker større regional gjennomslagskraft via en felles plan:

«Det må være politisk klima for samarbeid, administrativ aksept for samarbeid og et ønske om å gjøre noe sammen».

Samarbeid og tillit

Den svenske forfatteren Jan Torège skriver i sin bok Tillit og tolerans (Torège, 2015) at forutsetninger i samarbeid og utvikling er at menneskene på et sted må lære, lede og skape. Slik er det også når kommuner bestemmer seg for å samarbeide strategisk i interkommunalt plansamarbeid. Distriktssenteret sine informanter legger alle vekt på at det må legges tid og ressurser i starten på samarbeidet. Det må settes ord på hva de samarbeidende kommunene har felles, om det er interesse i å utarbeide felles mål, og partene må legge ressurser i å utvikle et godt samarbeidsklima.

Erkjennelsen om samarbeid og tillit som er gjort i Mosseregionen er avgjørende for å få samfunnsutviklingen til å skje. Mange studier og fagartikler fra både Norge og andre land peker klart i retning av at tillit «vokser frem» som en avgjørende faktor i utviklingsarbeid. Dette gjelder både i små lokalsamfunn, innenfor en kommune, eller på tvers av kommuner.

Kommunene i Norge har tradisjon for å samarbeide seg imellom for å løse konkrete fellesoppgaver over administrative grenser. Erfaringene fra både formelle og uformelle samarbeid er at et godt samarbeid i utgangspunktet er avhengig av en kultur basert på tillit, imøtekommenhet og vilje til å løse oppgaver i fellesskap.

Motivasjon for plansamarbeid

Hva var så de utløsende faktorene som gjorde at kommunene i våre case ønsket å løse sine kommuneoverskridende utfordringer ved hjelp av interkommunalt plansamarbeid?

Kommunene i de fem casene vi har undersøkt, har hatt et utstrakt og godt samarbeid over flere år på forskjellige fagområder. Både i Innherred samkommune og 3K hadde samarbeidet ført til ansettelse av felles fagpersoner som arbeidet med plan-og utviklingsoppgaver. I tillegg har samarbeid over tid ført til at de ser at kommunene har felles utfordringer hvor det vil være en fordel å samarbeide strategisk med nabokommunene.

For Mosseregionen, 3K og Bybåndet sør lå motivasjonen i at kommuneoverskridende problemstillinger var behandlet i fylkeskommunale planer. Disse planene pekte både på utfordringer og muligheter for de samarbeidende kommunene, men strategiene for å finne løsningene må utformes av kommunene selv. Det forutsetter et erkjent behov for at noen tar en kommuneoverskridende samfunnsutviklerrolle (Hofstad og Sandkjær Hansen, 2015). Å ta en kommuneoverskridende samfunnsutviklerrolle handler om å tenke helhet når en utformer politikken, og helhetstenkingen må gjelde alle forvaltningsnivå.

Regionale myndigheter sin rolle varierer

Fylkeskommunen må spille med og gi sin støtte til plansamarbeid over kommunegrensene. Ikke alle casene har opplevd støtte fra fylkeskommunen i sitt arbeid. Det handler om å se det interkommunale plansamarbeidet i relasjon til andre regioner og sammenhengen med den helhetlige samfunns- og arealplanleggingen i fylket. Når en fylkeskommunal plan utløser en interkommunal plan, så er det et eksempel på samordning mellom to forvaltningsnivå.

Utfordring med å få til felles planverk over kommunegrensene er ifølge noen av våre casekommuner knyttet til ulik måte å utøve fylkeskommunens veilederansvar på. De viser også til en noe uklar ansvarsfordeling mellom fylkeskommunen og Fylkesmannen overfor kommunene.

Telemarksforskning skriver i sin følgeevaluering av LUK, lokal samfunnsutvikling i kommunene (Svardal mfl., 2015), at fylkeskommunene som har brukt programmet til å etablere nye varige arbeidsformer har lykkes best. Dette gjelder særlig planstrategiarbeidet, og for å utvikle fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør.

Det er store forskjeller mellom fylkeskommunene i hvordan de formidler sin egen kunnskap om planlegging til kommunene. Dette kommer fram i en rapport om effektivisering av kommunal planlegging (Plathe og Hernes, 2015). Rapporten anbefaler at det utarbeides retningslinjer for hvordan regionale myndigheter skal formidle regionale forventninger. Rapporten behandler ikke interkommunalt plan-samarbeid spesielt, men kommunenes plankapasitet og kompetanse er tema.

I rapport om samfunnsutviklingsrollen til regionalt folkevalgt nivå (Hofstad og Sandkjær Hanssen 2015) står det at:

«PBL lovfester fylkeskommunens veiledningsansvar overfor kommunene i deres planlegging etter loven. Veilederrollen kan sees på en del av det vertikale samordningsansvaret med å oversette styringssignaler og regelverk fra nasjonalt nivå – og inn i en regional og lokal kontekst.»

I Meld. St. 22 (2015–2016) Nye folkevalgte regioner – rolle, struktur og oppgaver heter det:

«Som regional planstyresmakt og leiar av den regionale utviklingspartnarskapen skal fylkeskommunen ta ei leiarrolle, sørgje for tilslutning og for at andre aktørar trekkjer saman i den retninga det blir semje om. Dette skjer mellom anna gjennom eit godt kunnskapsgrunnlag og gode regionale planprosessar med deltaking frå relevante kommunale, private og statlege aktørar. Det føreset gode analysar og prioriteringar, koordinering med andre forvaltningsnivå og stiller krav til medverknad frå statleg og kommunalt hald.»

Bedre løsninger på kommuneoverskridende utfordringer

Ifølge St.Meld.18 (2016-2017) skal samfunnsplanlegginga i kommunene styrkes, og samfunnsdelen vil legge grunnlaget for hvilken retning kommunene skal gå. Selv med færre kommuner vil det være behov for plansamarbeid over kommunegrensene. Det vil fortsatt være behov for å se større områder i sammenheng og få avklart spørsmål som går på tvers av kommunegrenser. Eksempler er avklaring av senterstruktur, tilrettelegging av næringsområder, boligområder, og arealavklaringer både til fjells og til sjø. Alle regioner har et potensiale til økonomisk vekst som ikke er utløst. For å kunne gjøre det må ulike sektorer i større grad sees i sammenheng, og en må tenke mer helhetlig på tvers av forvaltningsnivåer (Skogstrøm mfl., 2015).

I juni 2017 skal Stortinget behandle proposisjonen om endret kommunestruktur. Status pr. 1. juni er at 121 kommuner skal bli til 47 nye kommuner. De kommunene som slår seg sammen og skal planlegge sin nye kommune vil utarbeide nye planer som er tilpasset forutsetningene for den nye kommunen. Distriktssenteret mener at enten kommunene skal slå seg sammen eller ikke, vil de kunne ha nytte av å ta initiativ til interkommunalt plansamarbeid. Alf Johan Svele, ordfører i Holmestrand kommune, anbefaler gjerne andre kommuner å lage interkommunale strategiske planer:

«Selv om vi har hatt interkommunalt samarbeid på tjenesteområder i mange år, har vi gjennom utarbeidelsen av en strategisk plan lært hverandre å kjenne på en annen måte. Vi ut- fordres spesielt på raushet når vi lager mål for utvikling i nabokommunene i tillegg til din egen.»

Referanser

St. Meld.18 (2016-2017) Berekraftige byar og sterke distrikt

St.Meld. 22 (2015–2016) Nye folkevalgte regioner – rolle, struktur og oppgaver

NOU 2003:14, Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven II — Planlovutvalgets utredning med lovforslag

Distriktssenteret (2016) Kommunalt plansamarbeid - en erfaringsinnhenting

Harvold, K. og Skjeggedal, T., 2012, Interkommunalt plansamarbeid. Samarbeidsrapport NIBR/Østlandsforskning 2012

Harvold, K. og Stokstad, S., 2015, Interkommunal planlegging, NIBR rapport 2015:3

Hofstad, H. og Sandkjær Hanssen, G., 2015, Samfunnsutviklerrollen til regionalt folkevalgt nivå. NIBR rapport 2015:17

Langset, M., 2014, Kartlegging av plankapasitet og plan- kompetanse i kommunene. Utarbeidet på opp-drag av KS. NIVI Rapport 2014:1

Plathe, E., og Hernes, M. B., Effektivisering av kommunal planlegging, sluttrapport, Asplan Viak 2015

Skogstrøm, J. F., Aalen, P., Grünfeld, L. A., og Holmen R. B., Samspill mellom by og omland som kilde til økonomisk vekst. Menon Rapport2015

Svardal, S., Kobro, L.U., Leikvoll, G. K. A., Sørhaug, C. og Thorstensen, A., Sluttrapport fra følgeevaluering av programmet Lokal samfunnsutvikling i kommunene (LUK) TF-rapport nr. 352:2015

Torége, J., Arena för tillväxt, Tillit och tolerans - en skrift om det sociala kapitalets betydelse för platsens utveckling, 2015. ISBN: 978-91-982471-1-4

Vinsand, G. Nilsen, J. K. og Langset, M, 2010, Status for interkommunalt samarbeid og aktuelle veivalg, NIVI-notat 2010: 3