I arbeidet med kommunereformen har kommunalminister Jan Tore Sanner støttet seg til et regjeringsoppnevnt ekspertutvalg, som blant annet har anbefalt en kommunestørrelse på minst 15 000 – 20 000 innbyggere for å sikre gode kommunale tjenester. PLAN har snakket med utvalgets leder, professor Signy Irene Vabo, både for å høre nærmere om hva som er god kommunestruktur og for å få hennes vurdering av resultatene av reformarbeidet.

Ekspertutvalget som du var leder for, har bistått regjeringen med faglige innspill i arbeidet med kommunereformen. Hvilken rolle har dere egentlig hatt i dette arbeidet?

Premisset for arbeidet vårt var regjeringens ønske om en ny kommunestruktur med større kommuner. Regjeringen hadde bestemt at de ønsket kommunesammenslåinger som løsning, at prinsippet om generalistkommuner skulle gjelde, og at de ikke ønsket ytterligere vekst i interkommunalt samarbeid. Og gitt dette, var utvalgets oppgave å se på hva slags kriterier behovet for sammenslåinger burde vurderes ut ifra, og hva slags krav som burde stilles til kommunenes ivaretakelse av sine oppgaver.

Utgangspunkt til utvalget var spørsmålet: Hva er en god kommune? Likevel har jeg ofte opplevd at folk har tatt vårt arbeid til inntekt for hele reformen. Men viktige premisser for oppgaven vår var altså gitt på forhånd.

De to rapportene dere la fram i 2014 inneholdt kriterier for god kommunestruktur. Kan du friske opp vår hukommelse og gi en kort redegjørelse for disse kriteriene.

De kanskje viktigste kriteriene som vi mener er grunnleggende for en norsk kommune i dag, er tilstrekkelig kapasitet og kompetanse. Rett og slett at det finnes nok kompetente folk til å ivareta de velferdstjenester og den myndighetsutøvelse som kommunene har ansvaret for, så vel som den planlegging og næringsutvikling som kan være avgjørende for et bærekraftig resultat. Dette representerer det såkalte skalaproblemet, som først og fremst berører de små kommunene.

Et best mulig samsvar mellom kommunegrenser og de funksjonelle bo- og arbeidsmarkedsregionene er også viktig, i forhold til miljø, planlegging og kommunens rolle som samfunnsutvikler. Det drives selvfølgelig et omfattende samarbeid mellom kommunene i mange byområder, og mye kan oppnås på den måten. Men resultatet er gjerne et minste felles multiplum, altså det alle parter kan bli enige om. Det løser ikke alle utfordringene slike bo- og arbeidsmarkedsregioner har, og mangel på helhetlig utvikling i byområdene er en reell utfordring flere steder.

Den lokaldemokratiske dimensjonen er den mest tvetydige for å avgjøre om en kommune er god eller ikke. Når to eller flere kommuner slår seg sammen, så blir det pr. definisjon færre politikere pr. innbygger. Det er det gode grunner til å være oppmerksom på; vi kan vel alle være enige i at lokaldemokratiets kvaliteter bør ivaretas. Men samtidig må det sies at det representative demokratiet basert på valgdeltakelse, har det minst like godt i store som i små kommuner. Og de nye sammenslåtte kommunene blir ikke gigantkommuner på noen måte. Mindre forskjeller i kommunestørrelse, dersom alle kommunene kom opp på et minstenivå, kunne dessuten – i alle fall teoretisk sett – ha redusert den mest detaljerte statlige styringen av kommunene og gitt argumenter for mer rammestyring eller styring på lokalnivåets premisser. Sammenslåinger vil også kunne redusere og endre behovet for interkommunale samarbeid, som både er administrativt uoversiktelige og vanskelig å styre politisk.

Basert på disse kriteriene har dere anbefalt at kommunene bør ha minst 15 000 – 20 000 innbyggere for å sikre god oppgaveløsning.

Ja, det er logikken. Hvis kommunene skal kunne løse dagens velferdsoppgaver selv, og på en måte som faglig sett oppfattes som god, må de ha en tilstrekkelig størrelse.

Men hvordan kom dere fram til dette tallet? Christiansen-utvalget, som i 1992 foreslo store endringer i kommuneinndelingen, opererte med en nedre grense på 5 000 innbyggere …

Tallet er regnet ut fra hvordan kommunene rent faktisk innretter seg, gjennom interkommunale samarbeid på ulike områder. Ta for eksempel legevaktsamarbeid. Der tilsier dagens ordninger at det er nødvendig med et befolkningsunderlag på mer enn 20 000 innbyggere for å sikre gode tjenester. For PPT (pedagogisk-psykologisk tjeneste) og barnevern er tilsvarende tall omkring 10 000. Men hvis vi ser bort fra slike spesialiserte tjenester, finnes det argumenter for at innbyggertallet ikke behøver å være så stort. Samtidig stilles det i dag enda høyere krav til profesjonalitet og kvalitet innenfor både helse, omsorg og skole – de tyngste kommunale sektorene – enn da Christiansen-utvalget la fram sine forslag.

Signy Irene Vabo, under framleggelsen av ekspertutvalgets hovedrapport, 2014. (Foto: Kommunal- og moderniseringsdepartementet)

Reformen ser ut til å gi oss ca. 70 færre kommuner. Synes du at statsministeren – og kommunalminister Jan Tore Sanner – har grunn til å være fornøyd med resultatet?

Det er imponerende hvor mye aktivitet som er skapt av det vi kan kalle nodal styring – i utgangspunktet i form av en anmodning om at kommunene måtte ta en «naboprat». Kommunene skulle fatte et vedtak innen 1. juli 2016, men grunnlaget for dette vedtaket har vært veldig opp til kommunene selv. Samtaler har vært ført, sakspapirer laget, og det har vært både folkeavstemninger og innbyggerundersøkelser. De fleste kommuner har gjennomført omfattende prosesser for å ta stilling til spørsmålet om sammenslåing, slik statsråden ba dem om høsten 2014. Når det er sagt, så har regjeringen også gitt saftige økonomiske gulrøtter, og med den siste justeringen i inntektssystemet kompenseres jo små kommuner i mindre grad økonomisk – om avstandene ikke taler imot det. Sanner har i tillegg involvert fylkesmennene, som har vært med på å drive prosessen i sine respektive fylker. Og selv om fylkesmannen kan ha lagt «bredsiden» til enkelte ganger, har det ikke vært noen direkte tvang eller bruk av autoritative virkemidler. Før nå i sluttspurten, når Stortinget har vedtatt å slå enkelte kommuner sammen uten støtte i lokale vedtak.

Mye har altså skjedd, men om Sanner bør være fornøyd? Ja, det vil jeg tro – med få unntak er det tross alt snakk om frivillige sammenslåinger som nå gjennomføres. Og de vil finne sted til tross for en sterk opposisjon og aktiv mobilisering mot reformen på nasjonalt politisk nivå. Så gitt frivillighetslinjen som både regjeringen, støttepartiene og opposisjonen jo er enige om, er dette ikke noe dårlig resultat.

Men har kommunereformen virkelig gitt oss et kommunekart med gjennomgående større kommuner?

Nei, og her ligger selvfølgelig utfordringen. I alle fall på systemnivå har vi knapt fått løst et eneste problem. Fortsatt blir det mange små kommuner, og det er bare et fåtall av de minste kommunene (med under 1 000 innbyggere) som slår seg sammen. Og hvis forutsetningen for en vellykket kommunereform er å øke minstestørrelsen, som regjeringen vel har oppfattet som viktig, gitt målsettingene om likeverdige tjenester og prinsippet om generalistkommuner, så har ikke reformen kommet i mål. Men med tanke på premissene, så synes jeg antallet kommunesammenslåinger isolert sett er ganske imponerende.

Et særmerke ved reformen er at det i flere tilfeller er «feil» kommuner som har slått seg sammen, som for eksempel når øykommunene Finnøy og Rennesøy i Boknafjorden slår seg sammen med Stavanger, mens mer nærliggende kommuner som Sola og Randaberg, for ikke å snakke om Sandnes, som alle er sammenvokst med Stavanger, har valgt å forbli egne kommuner.

Det er jo et åpenbart resultat av frivillighetsprinsippet. Og med tanke på regjeringens uttalte målsettinger er det enkelt å mene at prosessen burde vært styrt på en bedre måte. Men dette er jo politiske prosesser, som det må stå tilstrekkelig støtte bak både nasjonalt og lokalt. Og kanskje er denne reformprosessen starten på noe som vil utvikle seg videre – enten det dreier seg om ytterligere kommunesammenslåinger eller andre løsninger på utfordringene.

Reformen har også slått veldig ulikt ut i forskjellige deler av landet. I Vestfold er kommunekartet tegnet helt om, og også i trøndelagsfylkene har det vært mange sammenslåinger, mens det i Hedmark og Oppland ikke har vært noen endringer i kommuneinndelingen i det hele tatt. Har du noen forklaring på slike forskjeller?

En av våre master-studenter ved Institutt for statsvitenskap har sett på dette, men det er ikke helt lett å forklare. Hans hypotese var at fylkesmennene har spilt ulike roller avhengig av geografi og avstandsforskjeller i fylket, og dermed at fylkesmannen i Vestfold må ha utført sitt oppdrag på en helt annen måte enn for eksempel i Finnmark. Men han finner ingen klar systematikk langs slike linjer i sin undersøkelse, selv om det er dokumentert at fylkesmennene har jobbet veldig ulikt i forbindelse med reformen. Variasjonen var jo stor også i de fylkesvise innstillingene de ga høsten 2016. Det er klart at forholdene i Vestfold ligger svært godt til rette for sammenslåinger, og det er vel kjent at fylkesmannen her var veldig «på» i reformprosessen. Samtidig har for eksempel Østfold stort sett samme geografiske forutsetninger som Vestfold, men likevel har reformen her fått et annet forløp. En hypotese kan være at de fylkesvise forskjellene har med lokale forhold å gjøre, som grad av motstand eller skepsis til reformen. Og kanskje finner vi også smitteeffekter. Når Sandefjord, Stokke og Andebu som de aller første i reformen vedtok å slå seg sammen, så kan det ha smittet over på resten av Vestfold-kommunene.

Blir ikke forvaltningsstrukturen veldig uryddig når reformen gir så ulike utfall i forskjellige deler av landet?

Det blir ikke verre enn før, men heller ikke bedre. Noen kommuner er blitt større, mens andre forblir like små. Det som har vært ryddig og oversiktlig med styringsstrukturen vår er at alle kommuner – små som store – har ansvar for samme oppgaver. I dag er alle kommuner, bortsett fra Oslo, styrt med de samme lover og midler. Med en gang vi bryter dette generalistkommune-prinsippet, blir det mer uryddig rent forvaltningsmessig. Samtidig skaper allerede dagens bruk av interkommunale samarbeid og omfattende statlig styring en form for uryddighet, siden begge deler flytter noe av det ansvaret kommunene er tillagt ut av kommunestyrene.

Kan vi beholde generalistkommunen med den kommunestrukturen som vi har? Eller bør oppgavene differensieres, ved at de små kommunene avlastes for de største og tyngste oppgavene?

Kommunereformen har så langt ikke klart å skape et forvaltningsmessig grunnlag for likeverdige tjenester for alle innbyggere i landet, slik regjeringen har hatt som mål. Og det er i det hele tatt vanskelig å se for seg at målsettingen kan realiseres ved å slå sammen kommuner, gitt landets geografiske utforming. Den erkjennelsen har vel ligget der hele tiden.

Utgangspunktet er at vi har et skalaproblem. I Norge og de andre nordiske landene havner ansvaret for velferdsstaten i stor grad på kommunenivået, fordi velferdsoppgavene er tjenestebaserte og ikke ytelsesbaserte. Å gi ut penger etter fastsatte regler kan statlige organ i prinsippet gjøre like godt som en kommune, men å yte tjenester er mye mer krevende. Her har vi gjort oss avhengig av kommunesektoren. Og hvis det er et politisk ønske om likhet i velferdssamfunnet, så reises det interessante spørsmål i de tilfellene der kommunesammenslåinger ikke er realistisk.

Hvem skal i så fall ta over ansvaret fra de små kommunene? Oppgavene må jo uansett løses av noen.

Regjeringen har bebudet at det vil komme forslag om pålagt interkommunalt samarbeid. Slikt samarbeid kan drives på flere måter, for eksempel ved hjelp av en eller annen form for vertskommune-modell, der én kommune får oppgaveansvar for et større område enn seg selv. Men dette er komplekst. Og akkurat skalaproblematikken kan jo også, i prinsippet, løses for eksempel ved å flytte oppgaver til høyere forvaltningsnivåer – enten fylkeskommunen eller staten.

Selv om kommunestrukturen i bunn og grunn er ganske uendret, har reformen gitt oss flere store bykommuner med mellom 50 000 og 150 000 innbyggere. De tåler vel å bli tildelt flere og større oppgaver?

I ekspertutvalgets sluttrapport konkluderer vi med at en kommunestørrelse rundt 100 000 innbyggere vil være en enhet som isolert sett kan ta på seg nye oppgaver. Om det er politisk ønskelig er en annen sak, men nå er det faktisk vedtatt at større kommuner skal kunne søke om å få overført nye oppgaver innenfor kollektivtransporten, på bestemte vilkår. Regjeringen har med det løst opp på generalistkommune-prinsippet. Men dersom enkelte større kommuner får flere oppgaver enn de har i dag blir konsekvensen den samme som ved å pålegge interkommunale samarbeid eller frata småkommunene oppgaver: forvaltningsmessig en mer uryddig struktur.

På den annen side gir kanskje idealet vi har i Norge om en ryddig og oversiktlig forvaltningsstruktur med like oppgaver og samme myndighet i alle kommuner, lite fleksibilitet. Vi vet jo hvor kompleks styringsstrukturen kan være i andre europeiske land, hvor det finnes et «humlebol» av bodies og agencies, gjerne i tillegg til de geografisk avgrensede, og mer eller mindre demokratisk funderte, styringsnivåene. Så i prinsippet finnes det flere måter å organisere et flernivåsystem på. Og det er ikke åpenbart at den ene måten å organisere dette på er overlegen den andre. For uansett hvordan vi organiserer oss, unngår vi ikke utfordringer med koordinering og samhandling. Noen problemer løses forhåpentligvis, men samtidig oppstår det gjerne nye. Ingen organisering løser absolutt alt, det gjelder også for kommunesammenslåinger.

Spørsmålet om frivillighet kontra tvang har preget debatten om kommunereformen. Men har ikke denne todelingen i svart og hvitt vært uheldig?

Bak prinsippet om frivillighet har det ligget en statsråd og en fylkesmann med klar anmodning og forventning om at kommunestyrene skulle fatte vedtak og med ønske om en bestemt retning. Det har også ligget en trussel om at Stortinget, i tilfeller hvor en kommune står i veien for tilliggende kommuners ønske om sammenslåing, vil kunne slå enkelte kommuner sammen mot deres vilje. Dette kan imidlertid like gjerne kalles styring i statsvitenskapelige termer, som bruk av tvang. Det er mulig å styre på mange ulike måter, blant annet økonomisk, slik det har vært gjort i kommunereformen. Sanner har tilbudt kommunene rikelig med økonomiske gulrøtter ut fra tanken om at det skal lønne seg med sammenslåing. Og det er jo normalt en hyggeligere måte å styres på enn å bli fortalt akkurat hvordan det skal bli.

I tilknytning til kommunereform-debatten er det nærliggende å reflektere litt over maktforholdet mellom forvaltningsnivåene, hvem som har ansvar for hva i en enhetsstat som den norske. Også i saker som angår kommunene og deres eksistens ligger i siste instans den formelle makten i Stortinget. Men det politiske frivillighetsvedtaket som Stortinget fattet i 1995, har gitt kommunene en slags vetomakt over kommunegrensene – selvsagt ikke formelt, men i stor grad reelt. Vårt nasjonale demokrati styrer normalt det lokale nivået, men altså i begrenset grad på dette området. Det er et politisk valg, og ingen selvfølgelighet rent konstitusjonelt.

Kommunereformen er en nasjonal reform som skal ivareta nasjonale og regionale mål, og da er det ikke gitt at den enkelte kommune kommer bedre ut. Nettopp derfor bruker kommunene vetomakten de har fått av Stortingets flertall i frivillighetsvedtaket. Dette kjenner vi fra vetospill i andre sammenhenger, for eksempel når føderale stater fatter beslutninger som i stor grad berører delstatene. Den politiske jobben som opposisjonen og Senterpartiet spesielt har gjort, med å overbevise om at kommunesammenslåinger bare er demokratiske dersom de har fått tilslutning i lokale folkeavstemninger, følger ikke av vår konstitusjon. Men det er til gjengjeld et eksempel på dyktig politisk håndverk.

Kommunalministeren har vært klar på at kommunereformen vil fortsette, om enn ikke med samme styrke som til nå. Har du i denne forbindelse noen råd du vil gi ham?

Problemet er ikke løst, og det må vel være det logiske utgangspunktet. Fortsatt er det store forskjeller mellom kommunene når det gjelder evnen til å ivareta oppgavene de har ansvaret for. Noen steder er sammenslåinger en måte å gå videre på, andre steder er det antakelig nødvendig å tenke alternativt. Kanskje må vi tåle mer «uryddige» løsninger i framtidens kommune-Norge.

Så lenge de minste kommunene ikke er blitt større, synes det lite fornuftig å gi kommunene vesentlig flere oppgaver. Det var mulig i Danmark, fordi den danske kommunereformen førte til at alle kommunene ble relativt store eller inngikk forpliktende samarbeid med store kommuner. Noen av de oppgavene som nå er overført, er ikke så avhengig av kommunens størrelse. Men det å overføre omfattende oppgaver, som for eksempel aktiverings- og arbeidsmarkedstiltak som i den danske reformen, vil jo bare kreve enda mer av en kommunesektor som allerede har ansvaret for mange oppgaver som er for store for de minste kommunene.

Blir vi noen gang ferdig med diskusjonen om kommunestruktur og administrativ inndeling?

Skalaproblemet vedvarer. Altså det faktum at vi har en velferdsstat som krever veldig mye av kommunene, samtidig som vi har så mange små kommuner i Norge. Problemet forsterkes av at vi på den ene siden har store forventninger om likhet i tilbudet av velferdstjenester, mens vi på den andre siden har en kommunesektor med store forventninger om å styre seg selv. En av våre nestorer i norsk statsvitenskap, nå avdøde Francesco Kjellberg, har beskrevet denne problematikken på en god måte. Nettopp denne utviklingen la grunnlaget for den forrige runden med kommunereformer i de nordiske landene, og har presset fram sammenslåinger av kommuner også i mange europeiske land.

Problemet kan i prinsippet «løses» på flere måter: En måte er å slå sammen kommuner til større enheter, men småkommunene kan alternativt avlastes for oppgaver gjennom interkommunale samarbeid eller overføring av deler av deres ansvar til andre og større kommuner. Generalistkommune-prinsippet kan avvikes slik at småkommunene ikke har det samme ansvaret for eksempel for spesialiserte tjenester som større kommuner. Den statlige styring kan strammes til slik at minstestandarder sikres, eller ansvar kan flyttes fra kommunesektoren til regionalt eller statlig styringsnivå og/eller særskilte organ eller ordninger. Alle disse løsningene inngår i den politiske debatten vi nå har hatt om kommunereformen og de ulike partienes uttalelser om hvordan Stortinget vil følge denne opp – om de skulle tilhøre den vinnende koalisjonen til høsten.

Og utviklingen både hva angår velferdsstaten og de kravene vi i økende grad stiller til bærekraft og funksjonelle bo- og arbeidsmarkeder tilsier at vi slett ikke har sett slutten på denne diskusjonen med Kommunereformen av 2014 …