De enkle fusjoners reform?

Forrige gang det var snakk om å endre kommuneinndelingen i Norge var i 1992. Da foreslo Christiansen-utvalget at ingen kommuner skulle ha mindre enn 5 000 innbyggere. Stortinget fulgte imidlertid ikke opp forslaget, men vedtok i stedet at endringer i kommunestrukturen skal bygge på frivillighet. Sekretær for utvalget var Geir Vinsand. I dag jobber han i NIVI Analyse og har som konsulent vært sterkt engasjert i den pågående kommunereformen. PLAN har bedt ham kommentere resultatene av reformarbeidet.

Hva er det med kommunestrukturen, Geir Vinsand? Det ser ut til å hvile noe ulykksalig og skjebnetungt over alle de mislykte forsøkene på å endre kommuneinndelingen de siste 20-30 årene …

Endringer i kommunestrukturen er blitt et maratonløp. Og det er bare én grunn til at vi kan holde på sånn og diskutere kommunegrensene i det uendelige, og det er «oljetåka» – ressursrikdommen. Vi har ikke følt det nødvendig å ta de viktige, men vanskelige beslutningene, men har hatt råd til å leke oss litt og være for det ene og så det andre. Og lage reform på reformen.

Er det ikke noe paradoksalt over dagens situasjon – at Høyre er for kommunereform, mens Arbeiderpartiet er skeptisk og holder på prinsippet om frivillighet? Sist det var snakk om reform var jo forholdet det motsatte. Da presset Arbeiderpartiet på, Høyre stod i mot.

Gunnar Berge og Leif Haraldseth, begge tidligere Apkommunalministre, kommenterte nylig Arbeiderpartiets politiske skifte i denne saken. Jeg har inntrykk at de er bekymret over egne partifeller, for begge er klare på at Stortinget må kunne overstyre kommunene når det gjelder kommuneinndeling. For å sitere Leif Haraldseth: «Norge består ikke av 428 republikker.» Kommunestrukturen er et virkemiddel for å bygge sterke velferdskommuner og et sterkt lokaldemokrati. Og dette har tidligere vært Arbeiderpartiets linje gjennom hele etterkrigstiden, etter hvert også Høyres linje. Altså at kommunestruktur er noe man regulerer for å gi lokaldemokratiet mulighet til å løse brede og tunge velferdsoppgaver.

Du er åpenbart fortsatt glødende opptatt av kommunestruktur og en ivrig tilhenger av kommunereform. Men hvorfor er det så viktig å endre kommunestrukturen – og samtidig så vanskelig?

Kommunene rommer så mange ulike dimensjoner og viktige sider ved våre liv, ikke minst knyttet til identiteten vår, at det er lett å glemme helheten. Derfor er det mange som rir politiske kjepphester – om nærhet eller avstanden mellom innbyggerne, eller bare er opptatt av effektivitet og økonomisk innsparingspotensiale, som også vi i Christiansen-utvalget snakket for mye om, mens samfunnsbyggingsaspektet, som er viktigere, kom for lite fram. Debatten om kommunestruktur berører sentrum- og periferidimensjonen i samfunnsutviklingen, og den dreier seg om velferdsstatens og velferdskommunenes framtid.

Du har tidligere uttalt deg ganske optimistisk på reformens vegne, for som du har hevdet: «Når innbyggerne i små kommuner skjønner hvor dumt det er å kombinere små enheter med store oppgaver, så kommer de til å gå i tog for å få større enheter». Men så langt er det vel bare Senterpartiet som har klart å mobilisere folkelig engasjement i forbindelse med reformen, og da med motsatt fortegn.

Jeg har vært på flere folkemøter der folk har skreket ut til den lokale ledelsen at de vil bli kvitt det lokale vanstyret. I det hele tatt undervurderer vi reformviljen hos befolkningen. Ta for eksempel Roan kommune i Sør-Trøndelag, der to tredjedeler av innbyggerne stemte for å slå seg sammen med Åfjord kommune. I slike saker har lokalpolitikerne mange steder blitt «rævdiltere» i forhold til innbyggerne, og vært for opptatt av sin egen posisjon.

Men er ikke støtten til kommunesammenslåinger generelt størst i de kommunene som opplever at de innlemmer andre kommuner, og minst i de kommunene som omvendt opplever at de blir innlemmet i en annen kommune?

Jo, det har du nok rett i. Men kommunestruktur dreier seg om landets velferdssystem, om oppgavefordeling, om rettferdig finansieringssystem og om omfang og struktur på den øvrige forvaltning. En balansert kommunestruktur kan ikke drives fram av innbyggerne, det må vedtas av nasjonalforsamlingen. Det er ikke mulig å etablere en sterk velferdskommune og likeverdige velferdstjenester i hele landet hvis det enkelte kommunestyre skal ha lokal vetorett.

Slik det nå ser ut vil reformen redusere antall kommuner med ca. 70, fra 428 til 356 kommuner. 118 kommuner forsvinner, men 46 nye kommuner oppstår. Er dette noe å rope hurra for?

Nei, overhodet ikke! Jeg vil snarere kalle resultatet for kreativ destruksjon. Det er ikke tvil om at vi etter reformen vil få en mer polarisert og uensartet kommunestruktur, i den forstand at befolkningsgrunnlaget blir mer ulikt mellom kommunene. For å illustrere det med Trøndelag: Trondheim vokser med Klæbu sine 6 050 innbyggere, som nå blir del av trønderhovedstaden, mens Osen fortsatt ønsker å stå alene med sine 978 innbyggere, som stadig blir færre.

Geir Vinsand i aksjon for kommunereformen. (Foto: Agderposten)

Kommunereformen er på mange måter blitt «de enkle fusjoners reform». Jeg vet at en slik påstand kan virke provoserende på statsråden og andre som jobber døgnet rundt. Sanner har jo skapt den største frivillige endring i kommunestrukturen som noen gang er gjennomført i Norge, og skal ha all ære for det. Men jeg er opptatt av å ta målene med reformen på alvor. Vi skal ha likeverdig velferd i hele landet, også på Røst og i Loppa! Og da kan vi ikke nøye oss med bare å slå sammen de «enkle» kommunene, de som allerede er integrert i hverandre. Jeg vil si det slik: Frivilligheten har ledet til den sterkestes rett. Det er de kommunene som hadde det beste utgangspunktet, de korteste avstandene og de enkleste forholdene som har utnyttet «gulrøttene» som Sanner har kunnet lokke med. Og like gode økonomiske rammevilkår som nye Sandefjord og de andre nyopprettede kommunene har fått, det får vi aldri igjen. Disse kommunene har virkelig skutt gullfuglen!

Kommunalministeren ønsker seg store kommuner som i størst mulig grad sammenfaller med de funksjonelle bo- og arbeidsmarkedsregionene. Altså det vi kan kalle prinsippet om ett bysamfunn – én kommune. Har reformen brakt oss nærmere en slik arrondering av kommunene-Norge?

Ja, kanskje et lite skritt videre enkelte steder. Indre Østfold kommune vil til en viss grad samsvare med det felles bo- og arbeidsmarkedet, ved at også Spydeberg og Eidsberg er kommet med nå i siste runde gjennom bruk av tvang. Men hva med Trøgstad, Marker og Skiptvet, skal ikke de få noen løsning? Det blir noe halvveis ved det hele. Hvis Stortinget først skal overprøve lokale vedtak og bruke tvang, så må det gjøres på en helhetlig og prinsipiell måte. Og slik har det ikke vært. Blant de 46 nye kommunene har det stort sett vært snakk om partielle sammenslåinger, som for eksempel at Stavanger skal slå seg sammen med Rennesøy og Finnøy, men ikke med Sola og Randaberg eller sin «tvilling» Sandnes.

Ja, flere av sammenslåingene virker jo ganske ulogiske. Heller ikke Molde eller Ålesund skal slå seg sammen med sine nærmeste forstadskommuner, men med mer perifere kommuner, til dels kommuner de ikke engang har felles grenser med. Nøtterøy og Tjøme slår seg sammen til nye Færder kommune, men vil ikke ha med Tønsberg. Og noen sammenslåing av tvillingbyene Fredrikstad-Sarpsborg og Skien-Porsgrunn har man ikke lyktes med. Gå reformen kanskje i feil retning?

Nei, den går i riktig retning. Det er bare det at seriefusjon er blitt Stortingets prinsipp. Man har et langsiktig målbilde av en ønsket kommunestruktur, men gjør bare det som er politisk mulig for øyeblikket, og så blir det opp til eventuelt senere fusjoner om man kan nå målet. Stortinget må jo i hvert fall kunne klare å fusjonere kommuner med felles tettsted, slik tilfellet er med nye Færder kommune og Tønsberg. De er jo hundre prosent avhengige av hverandre! Og en fusjon mellom Tønsberg, Nøtterøy og Tjøme er jo helt i tråd med Stortingets egne inndelingsprinsipper for byer, som ble fulgt til punkt og prikke med alle Buvik-prosessene på 1980-og 90-tallet.

Kunne vi vente noe annet resultat når frivillighet – med få unntak – har vært rådende prinsipp for reformarbeidet?

Vi vet fra tilsvarende reformer i de andre nordiske landene, for eksempel Finland, at frivillige endringer i kommunestrukturen fører til langdryge prosesser med delvise løsninger her og der og stadige omkamper. Og det ender gjerne med at man flytter oppgaver i stedet.

Det må da være kostbart både politisk og økonomisk å holde på sånn i det uendelige …

Ja, og jeg vet hva en kommunesammenslutning innebærer sett fra en rådmanns og fra de ansattes side. En kommune med 10 000 innbyggere har nesten 1 000 ansatte. Det betyr at en endring av kommunestrukturen nå i dag er ti ganger tyngre å gjennomføre enn på 1960-tallet, da Schei-komitéen fjernet 290 kommuner. Men da var det altså relativt sett langt færre kommuneansatte. Som ordføreren i Drammen sa det ved oppstart av dagens reform: Dette gjør vi bare én gang!

Reformprosessen har hatt et visst preg av «happening», eller for å si det på en annen måte: Det har vært en «de som vil, får lov»-reform, som igjen betyr at de som ikke vil være med på reformen, også har fått lov til det.

Ja, og dette har ført til større forskjeller i lokale ressurser og evnen til å løse oppgaver. Det truer etter min mening hele det norske kommunesystemet.

Burde det ha vært mer tvang i reformarbeidet, og eventuelt tvang brukt på en annen måte?

Jeg vil heller kalle det mer nasjonal ledelse. Og det er vel der Sanner ender opp i sin melding om kommunestrukturen, med invitasjon til Stortinget om debatt om de dilemmaer som oppstår i lys av de gjennomførte endringene. Jeg kan nevne at det i Nordland, som har flest kommuner av fylkene, ikke har vært en eneste frivillig sammenslåing! Dette kan du sammenholde med Vestfold der samtlige kommuner har gått inn for å slå seg sammen med andre. Samtidig har 21 av nordlandskommunene en samfunnsdel til kommuneplanen som er vedtatt før 2009, og 20 av kommunene har også en arealdel som er like gammel. Da blir det lite mening med arealpolitikk og plan- og bygningslov, og sånn kan vi ikke ha det. Enten må vi fjerne loven og la kommunene bli lokalsamfunnsforeninger, ellers må vi følge loven og lage kompetente lokale strukturer.

Kommunalministeren har understreket av reformen vil gå videre, med nye runder. Hvordan ser du for deg at dette vil skje? Og hva kan komme ut av det?

Jeg tror det vil gå lang tid før vi får noen enighet på Stortinget om kommunestrukturen. Politikerne må lære, gjennom «veltepetter»-modellen som nå er blitt løsningen. Alle er klar over behovet for reformer, likevel lar vi det bare ligge. Dette gir en bratt læringskurve, særlig for Arbeiderpartiet som er opptatt av likeverdige velferdstjenester. Framover vil vi høre mye om manglende likeverd i velferdstjenestene som følge av ulikheter i lokale ressurser, kompetanse og kapasitet, og som følge av at de større kommunene stenger døra for interkommunale løsninger. Brønnøy har kanskje hørt nok fra Vevelstad, Sømna og Vega om at de har så gode tjenester og klarer seg selv. Men i velferdspolitikken må det være en regional solidaritet. Og den må dimensjonerer ut ifra kompetanse og kapasitet, og ikke lokale identitetskriterier.

Jeg tror det finnes et kompromiss, et nasjonalt kompromiss som gir en løsning også for små kommuner med store avstander. Kommunene kan gis to valg: Enten slår dere dere sammen til en regionkommune etter nasjonale kriterier for hva som er en god generalistkommune, eller dere etablerer et formalisert samarbeidsområde med andre kommuner, en «kommuneblokk», som tilfredsstiller de samme inndelingsprinsipper. Denne løsningen er hentet fra den svenske kommunereformen. Sverige hadde i begynnelsen av 1960-tallet vel 1 000 kommuner, men de hadde også planer om å bygge velferdskommuner og velferdsstat, og det var åpenbart at kommunestrukturen ikke kunne bære de nye og tunge oppgavene som skulle desentraliseres til kommunene. Gjennom vedtak i Riksdagen i 1974 ble kommunene delt inn i 282 kommunblock, som i løpet av en tiårsperiode ble til 278 egne kommuner. I dag har Sverige 290 kommuner. Noen av de gamle kommunene er delt opp, men grunnstrukturen har holdt seg stabil over lang tid.

Vil kommuner som slår seg sammen fortsatt kunne få økonomiske «gulrøtter» av staten?

Ja, det tror jeg, men støtten blir nok ikke like gunstig som den har vært til nå. Trolig vil engangsstøtten og reformstøtten være omlag på samme nivå, men reduksjonen kommer på inndelingstilskuddet. Dagens ordning der rammetilskuddet fryses i 15+5 år, vil sannsynligvis reduseres til for eksempel10+5 år.

Hvordan har det politiske spillet om reformen påvirket resultatet? Regjeringen gikk vel i gang med reformarbeidet med en viss tro på støtte fra Arbeiderpartiet …

Kommunereformen er blitt et nasjonalt hovedspørsmål, nesten på linje med forsvars- og utenrikspolitikken. Lærdommen til neste fase er vel at man bør sørge for størst mulig nasjonal enighet før man setter i gang reformarbeidet.

Arbeiderpartiet truer med å gjøre om på tvangssammenslåtte kommuner hvis de får regjeringsmakt etter valget til høsten …

Landet kan ikke bygges gjennom politiske omkamper. Dette kan kanskje høres forlokkende ut, men med de svære omstillingene sammenslåingene innebærer tror jeg det blir vanskelig rent praktisk. Uansett bør man tenke seg godt om, før man går til et slikt skritt. I stedet for halvveise endringer i den administrative inndelingen hadde det vært bedre å reversere oppgavefordelingen, altså avlaste småkommunene med de største og tyngste oppgavene.

Hvordan kunne man få til en slik avlastning?

Jeg mener det er behov for en unntaksløsning for de mest ekstreme småkommunene, de som av geografiske årsaker ikke lar seg bygge inn i felles bo- og arbeidsmarkedsområder gjennom aktive kommunikasjonstiltak. Jeg tenker på det vi kan kalle nasjonale «ikonkommuner» som Røst og Værøy, med tillegg av noen andre øykommuner som Træna, Hasvik, Rødøy, Leka, Solund, Fedje og Utsira. Her mener jeg staten bør lage en lokalstyremodell og garantere for gode velferdstjenester og en aktiv lokal næringspolitikk. Røst er verdens rikeste lokalsamfunn, men er i ferd med å gå på trynet som balansert familiesamfunn. Dét er en skam for staten og alle som steller med regional- og distriktspolitikk.

Vi har løsningen klar for både Røst og andre tilsvarende kommuner, men det har ikke vært tid for selektive løsninger av frykt for smitteeffekter til resten av landet. Jeg mener Stortinget må finne et svar på hva som skal være løsningen for de «ufrivillige små». Mer penger og flere konsulenter fra fylkeskommunen og Distriktssenteret som skal drive lokalsamfunnsutvikling, er imidlertid ikke løsningen, men en del av problemet.

Hva så med regionreformen, ser du mer positivt på den?

Regionreformen er komplett galskap! Hos kommunene er det jo oppgavene som begrunner en ny struktur, men i regionreformen er det motsatt: En ny struktur skal begrunne oppgaver! I tillegg er den nye Viken-regionen som skal bestå av Akershus, Østfold og Buskerud – og strekke seg fra Hvalerøyene til Hardangervidda – fullstendig uforståelig! Uten naturlig identitet eller funksjonalitet i form av felles bo- og arbeidsmarked.

Opprettelsen av Viken skyldes vel at Oslo har fått lov til å fortsette både som egen kommune og eget fylke, uten å inngå i en større regional enhet med andre …

Ja, men Viken kan ikke gjennomføres, det er for dumt rett og slett. Beslutningen må endres, også av hensyn til staten og organiseringen av de regionale statsetatene. Etter mitt syn bør vi lage en regional tredeling av Østlandet. For det første opprette BTV, altså Buskerud, Telemark og Vestfold. Dernest la Akershus og Østfold danne en region. Og for det tredje har vi Innlandet med Hedmark og Oppland. Da lar vi Oslo foreløpig være, men det må lages en ny samordningsmodell for Oslo og Akershus.

Kan regionreformen kompensere for manglene ved kommunereformen?

Nei, jeg tror ikke landet kan bygges gjennom sterkere fylkeskommuner. Løsningen burde heller være store og sterke regionkommuner, som for eksempel nye Asker kommune med rundt 100 000 innbyggere i 2020, Bærum kommune med sine nærmere 130 000 innbyggere, nye Follo kommune og nye Skedsmo, som begge vil ha rundt 80 000 innbyggere. Du trenger ikke noe sterkt regionnivå for å koordinere slike kommuner, men du trenger en lovregulert ATP-prosess (samordnet areal- og transportplanlegging), og et forhandlingsinstitutt i forhold til staten og fylkeskommunen.

I NIVI ser vi for oss en overgang til en kommunestyrt ATP-prosess, der Oslo kommune og de nye regionkommunene lager en regional plan og blir ansvarlige for å forhandle med staten og fylkeskommunen om byutvikling og inversteringer i kollektivtrafikk og veier.

Gjør du deg nå til talsmann for en administrativ tonivå løsning, med kommuner og stat?

Ja, jeg tror at vi kan klare oss med to forvaltningsnivåer pluss et halvt, gitt en sterkere kommunestruktur i bunn med færre og større kommuner. Det halve nivået vil da være kommuner som samarbeider om regionale oppgaver, for eksempel videregående skole, det som tidligere ble kalt felleskommunal forvaltning.

Etter min mening har trønderne fått styre altfor mye av regionreformen. I Trøndelag har man en identitetsregion som man kan spille på for en sterkere fylkeskommune. Men på Østlandet mangler fylkeskommunen støtte, såvel fra kommunene som fra næringslivet og befolkningen.

Vi trenger selvfølgelig regional forvaltning og landsdelsfunksjoner og alt som hører med. Jeg bare mener at regionbyggingen må komme nedenfra. Det må bli kommunenes region og innbyggernes region, og ikke en slags føderal konstruksjon som trønderne har tatt til orde for. De vil legge deler av NVE og Statens vegvesen inn i fylkeskommunen for at fylkespolitikerne i Trøndelag skal få styre. Og de vil «landsforvise» statsforvaltningen til Steinkjer. En slik fragmentering og utlokalisering av statlig virksomhet fra landets hovedbyer øker behovet for samordning, og svekker evnen til effektiv oppgaveløsning i staten.