Utviklingen av norsk sykkelpolitikk

Økende politisk oppmerksomhet

I Norsk Vegplan fra 1970 var sykkeltransport ikke nevnt med ett ord. Det var et ikke-tema. Bilismen var fremdeles i sin vorden, knapt ti år etter opphevelsen av lisensplikten for kjøp av privatbil. Det sentrale i transportpolitikken på 1960-tallet var utvetydig å tilrettelegge veinettet for det nye transportmiddelet, ikke å ivareta interessene til en fremdeles stor skare syklister.

I kjølvannet av 1960-tallets miljøpolitiske vekkelse fikk vi et eget miljødepartement – verdens første – i 1972. På den tiden fikk vi en samlet plan for riksvegutbyggingen i landet – Norsk vegplan I – i 1974, og tre år senere en vegplan innrettet mot byene og tettstedene – Norsk vegplan II (NVII). Denne veiplanen hadde en miljøorientert innretning. Da planen ble presentert i 1977 inneholdt den en målformulering om – innen 1985 – å etablere sammenhengende gang- og sykkelveinett i alle norske byer og tettsteder med mer enn 5 000 innbyggere. Dette ble, som kjent, ikke realisert. 35 år senere ble det ambisiøse målet fra 1977 omformulert til at byer og tettsteder med mer enn 5 000 innbyggere skulle ha en plan for sammenhengende gang- og sykkelvegnett innen 2014.

En ny vår for miljøpolitisk veiplanlegging

De nasjonale veiplanene som ble utarbeidet etter NVII, viet ikke sykkelen som transportform og syklistenes ve og vel særlig mye oppmerksomhet. Først på slutten av 1980-tallet kom et tydelig skifte innen areal- og transportpolitisk tenkning i kjølvannet av Brundtlandkommisjonens rapport Vår felles framtid. Bærekraftig transport ville innebære å tilfredsstille dagens transportbehov uten å forringe miljøet eller kommende generasjoners mobilitetsmuligheter. Politisk gjelder det å gjøre disposisjoner som kan redusere transportomfanget og gjøre det enklere å gå, sykle og benytte kollektive transportmidler – som i arealpolitikken betyr å bygge med større tetthet og i tilknytning til allerede eksisterende bebyggelse.

Miljøverndepartementet var den sentrale initiativtakeren til viktige prosesser med sikte på å skape mer miljøvennlig transportutvikling og bedre by- og tettstedsmiljø; tiltak som Sykkelbyprosjektet, TP10-arbeidet (Transportplanlegging i de 10 største byområdene) og Miljøbyprogrammet. På slutten av 1980-tallet ble det også tatt initiativ – av Syklistenes landsforening (SLF) – til nasjonale sykkelkonferanser. Den første ble holdt i 1989 i Oslo, og den hittil siste i Tromsø i mai 2016. Vel ti år etter at Sykkelbyprosjektet ble avsluttet midt på 1990-tallet, etablerte Statens vegvesen et Nasjonalt nettverk for sykkelbyer i Norge. SLF har vært involvert ved å ha hatt sekretariatsansvaret fra oppstart i 2005 til 2014, da et konsulentselskap overtok.

Nasjonale sykkelstrategi-dokumenter

Vi ser 1990-tallet som en oppvåkningsperiode for sykkelarbeid i Norge, og så tar det av utover i det første tiåret av 2000. I 2001 ba Stortinget regjeringen om å utarbeide en nasjonal sykkelstrategi (NSS). Informanter tilknyttet SLF ser oppstarten av arbeidet med en nasjonal sykkelstrategi som et resultat av organisasjonens mangeårige påtrykk for å fremme sitt sykkelpolitiske manifest. Som det sies: «Vi trodde først at argumentene var så gode at når vi først sendte brev, så skulle alt snu. Men det var ikke slik at ett brev snudde alt; – det var mange brev –».

Kristiansandregionen vil bli beste sykkelregion i Norge med visjonen «Alle sykler». Et sammenhengende sykkelveinett skal etableres innen 2017, og sykkeltrafikken skal dobles og utgjøre elleve prosent av alle reiser i 2020.

Vegdirektoratet fulgte opp Stortingets initiativ og presenterte dokumentet Nasjonal sykkelstrategi – trygt og attraktivt å sykle i mai 2003 som et grunnlagsdokument til arbeidet med Nasjonal transportplan 2006–2015. Senere er det kommet en ny versjon av Nasjonal sykkelstrategi ved to senere revisjoner av NTP. Ved revisjon av NTP for perioden 2018–2029 ble publikasjonen NSS erstattet av et arbeidsnotat. Dette notatet er kritisk til tidligere dokumenters optimistiske og positive tone, og mer pågående i sitt krav om større satsing på sykkel dersom ambisiøst formulerte mål skal kunne realiseres.

Ambisiøse mål på skjør grunn

I den første nasjonale sykkelstrategien var et delmål at sykkeltrafikken i Norge skal utgjøre minst 8 % av alle reiser. Delmålet begrunnes med utgangspunkt i en rapport fra TØI i 2002 der oppdraget var å se på potensialet for sykling i norske byer og tettsteder. I TØI-rapporten konkluderes det, med betoning av stor usikkerhet, at økningen i gang- og sykkeltrafikken kan bli opp mot 50 prosent. NSS-strategene velger å legge en slik økning til grunn. Samtidig konstateres at sykkelens andel av reiser i norske byer og tettsteder ligger på 6–12 % målt som gjennomsnitt over året. Det er usikkert hvor disse tallene kom fra, svært få norske byer eller tettsteder hadde slike andeler i 2003. Uansett, 50 prosent økning av dette nivået, ble det hevdet, vil gi en sykkelandel på 9–18 %. Og konklusjonen var: Det bør være realistisk å oppnå en sykkelandel på 8 %. Senere har dette målet fulgt norske veiplanleggingsdokumenter.

Målene i første NSS ble ikke tidfestet, men det heter: Det forutsettes at delmålene følges opp og evalueres jevnlig. Noen slik evaluering har imidlertid ennå ikke blitt gjennomført. I stedet har målstrukturen i Nasjonal sykkelstrategi stadig blitt endret, slik det framgår av tabell 1, der mer eller mindre likelydende formuleringer i ulike NSS er merket med lik farge.

I målstrukturen for NTP, presentert i grunnlagsdokumentene fra Transportetatene, har ett av tre hovedmål vært framkommelighet. Under dette hovedmålet har det vært presentert effektmål. I NTP 2010–2019 er framkommelighet for gående og syklende definert som etappemål F4. Denne formuleringen finnes også som delmål i neste NTP 2014–2023 (Bedre framkommeligheten for gående og syklende), men er av én eller annen grunn borte fra grunnlagsdokumentet for siste NTP 2018–2029.

Tabell 1: Målstruktur i ulike utgaver av Nasjonal sykkelstrategi (NSS).

Den varierende målstrukturen i nasjonale transportplandokumenter kan ses som tegn på at den nasjonale sykkelpolitikken ennå ikke har satt seg. På samme måte tolker vi det faktum at det ikke er etablert solide data om hvordan anleggssituasjonen i landet ser ut. Uten et slikt fundament og en rimelig fastlagt oppfatning om hvor en vil i årene framover, vil det være vanskelig å arbeide målrettet.

Åtte prosent sykkelandel – en utfordring

Det er påfallende få vurderinger i NSS-dokumenter og andre offentlige dokumenter av mulighetene for å nå målet om åtte prosent sykkelandel i 2023. I vedlegg til Statens vegvesens notat Sykkel fra 2014, finnes tilløp til drøfting, og arbeidsgruppen konkluderer at en videreføring av dagens innsats ikke vil være tilstrekkelig for å nå målet. I fagmiljøene er også problematiseringen av målet beskjedent. Sykkelens andel av de daglige reisene er preget av stor stabilitet over tid – varierende mellom fire og fem prosent i de fire siste nasjonale reisevaneundersøkelsene, det vil si gjennom mer enn en tiårsperiode. Det synes å være en stor utfordring å skulle øke til åtte prosent i løpet av de neste åtte årene (innen 2023). Utviklingsbanene for flere av de helt sentrale faktorene som bestemmer bruk av sykkel, arbeider snarere mot mer bruk av sykkel: grupper i befolkningen med lav sykkelandel vokser kraftig – så som andelen innvandrere og eldre over 67 år, mens ungdomsgruppa som tradisjonelt har hatt den største andelen sykkelturer på de daglige reisene, minsker sin relative størrelse.

Det er også et faktum at omfanget av hushold uten bil avtar, mens hushold med to eller flere biler øker. Medlemmer i den første gruppen har relativt høy sykkelandel, mens sykkelbruken blant hushold med to eller flere biler er svært lav. Videre blir an- delen uten førerkort relativt mindre over tid.

Fortsatt sentralisering og urbanisering er imidlertid faktorer som taler i sykkelens favør. Det samme gjør forventninger om en politikkutvikling hvor det blir dyrere å bruke bil og flere restriksjoner på bruk av bil. Samlet sett gir likevel sentrale trender, etter det vi kan se, lave odds for realisering av målet om åtte prosent sykkelandel i 2023. Men mulighetene for økt sykkelandel er ikke bare avhengig av individuelle kjennetegn, men i høy grad av tydelig og villet politikk. Med stadig mer forpliktende sykkelpolitiske mål høyt oppe på den politiske agendaen, vil det endelig bli gjennomslag for å etablere sammenhengende sykkelveinett i norske byer. Slik vi nettopp ser med det storstilte sykkelprosjektet som Oslo nå gjennomfører. På statlig hold følges ikke dette tilsvarende opp.

De økonomiske rammene er for små

I forordet til den første versjonen av NSS står det: Dessverre er de økonomiske rammene som både Statens vegvesen og andre må tilpasse seg, for trange til å bedre forholdene for syklistene så raskt som ønskelig. I forslaget fra transportetatene for perioden 2006–2015 heter det at med nåværende satsing vil det ta 50 år å gjennomføre det som er ønskelig av tiltak. Like fullt ser ikke Statens vegvesen det, i samme dokumentet, som mulig å øke den statlige tildelingen av økonomiske midler til sykkelformål innenfor investeringsrammen for perioden. Sannsynligvis, heter det, blir det i stedet en reduksjon. Realisering av målsettinger om sykkel var, med andre ord, fortsatt ikke en førsteprioritet i NTP-arbeidet.

I stortingsmeldingen om NTP 2014–2023 benyttes ordet sykkel langt mer enn tidligere fordi nullvekstmålet stadig gjentas. Men vi konstaterer at sykkel ikke er blant de store strategiske satsingene i planen. Blant disse finner vi Kollektivtrafikk i de største byområdene og Full utbygging av riksveinettet på 20 år, men altså ikke en tilsvarende ambisjon om å imøtegå antydningene i flere utgaver av NSS om at en realisering av et tilfredsstillende sykkelveinett vil ta 50 år, uten en særegen ekstra økonomisk innsats.

I notatet Sykkel er, som allerede nevnt, forfatterne mer pågående i sin signalisering av krav om større satsing på sykkel dersom ambisiøst formulerte mål skal kunne realiseres. Transportetatene følger tilsynelatende opp dette signalet når det i Grunnlagsdokument for NTP 2018–2029 heter at Transportetatene anbefaler å øke satsingen på tiltak for gående og syklende betydelig.

Sykkelsatsingen er å finne i postene 30.4.3 Tilrettelegging for gående og syklende, og i post 63 Tilskudd til gang- og sykkelveger, samt i at det signaliseres 7 milliarder til ti sykkelekspressveger som ledd i oppfølgingen av ordningen med bymiljøavtaler. En sykkelekspressveg defineres som en sammenhengende sykkelveg med høy standard som er tilrettelagt for rask og direkte sykling over lengre avstander. Det er i dokumentet ingen drøfting av om det er slike anlegg de enkelte byområdene vil ha mest nytte av.

Post 63 er ny (vedtatt av Stortinget i 2014) og er tildelt 2 milliarder 2016-kr for 12-årsperioden i alle rammenivåer – en årlig sum nokså lik den som ble bevilget til ordningen i budsjettåret 2016. Programområdeposten (30.4.3) er tildelt ulike summer for ulike rammenivåer; 520 millioner ved lav ramme, 4,1 milliarder ved basis, og 5,65 milliarder ved både middels og høy ramme. I forrige NTP (2014–2023) var omfanget av programområdemidler til tiltak for gående og syklende årlig 821 millioner 2013-kr eller 8,2 milliarder 2013-kr totalt for planens tiårsperiode. Foreslått satsing på denne budsjettposten i neste NTP er dermed mindre enn tidligere. Summerer vi disse beløpene, får vi en samlet investeringsramme for gang- og sykkelvegtiltak varierende fra 9,52 milliarder til 14,65 milliarder 2016-kr. Disse (maksimalt) 14,65 milliardene til tiltak for gange og sykkel kan settes opp mot foretatte overslag over behovet for investeringer i anlegg for gående og syklende på 60 milliarder 2016-kr, som refereres i grunnlagsdokumentet. Investeringsforslaget innebærer at det vil kreve vel fire vegplanperioder (à 12 år) – nesten 50 år – før det signaliserte behovet er dekket.

Dette understreker det mange sykkeldokumenter de siste ti-femten årene vedvarende har signalisert: De økonomiske rammene i sykkelsatsingen er for små.

Mer sykling avgjørende for bymiljøet, men er ikke et sentralt klimatiltak

Det hevdes i det siste grunnlagsdokument til NTP at en satsing på sykkelekspressveger er nødvendig i arbeidet for å nå nullvekstmålet, og for å bidra til reduserte klimagassutslipp og bedre luftkvalitet. Det er høyst uklart hvor godt grunnlaget er for disse påstandene siden nullvekstmålet er lite utredet. Notatet Miljøvennlige og tilgjengelige byområder forteller for eksempel ikke noe om hvorvidt nullvekstmålet vil kunne nås i ulike byer, i hvilken grad det kan nås, eller med hvilke virkemidler.

Når det gjelder klimagassutslippene, framgår det av grunnlagsdokumentet at kollektivtransport, gange og sykkel samlet antas å bidra til en reduksjon på inntil 0,3 millioner tonn CO2 per år av et totalt potensial i transportsektoren på 9–10 millioner tonn; det vil si inntil 3 prosent. Dette anslaget passer godt med tidligere beregninger.

Sykkelbrukens beskjedne evne til reduserte klimagassutslipp må antas først og fremst å bunne i at sykling vanskelig kan erstatte de lange bilturene, og heller ikke mange av de kortere, fordi disse inngår i reisekjeder.

Institusjonell forankring er viktig

Manglende styrke i realiseringen av en nasjonal sykkelpolitikk gir inntrykk av at sykkelpolitikken er svakt institusjonelt forankret. Ad hoc-etablerte arbeidsgrupper utvikler rapportene om Nasjonal sykkelstrategi, og disse gruppene synes ikke å bygge sin virksomhet på et arbeid i forvaltningen med kontinuitet som fremste kjennetegn.

Det faktum at det ikke ved revisjon av NSS-dokumentene etableres et tilbakeskuende erfaringskapittel – et hvordan har det gått kapittel – er ett tegn på det. Bare det første av NSS-dokumentene er blitt fulgt opp med en statusrapportering. Senere er det ikke foretatt slike evalueringer av situasjonen rundt om i landet. Det er et svakt punkt i arbeidet med NSS. Det faktum at det leies inn sekretærbistand fra konsulentbransjen til arbeidet med rapportene, er et ytterligere signal om at det ikke bygges stabil utredningskompetanse på dette området i forvaltningen. Betydningen av sykkelpolitikkens institusjonelle forankring finner vi også på lokalt nivå. Både i Kristiansand og Trondheim har arbeidet med å fremme syklistenes interesser vært integrert i planleggingsavdelingene. I Bergen kan mangelfull institusjonell forankring trolig langt på vei forklare den vanskelige situasjonen for syklister. Kommunen lot ikke finansiering av sykkelanlegg være en del av det inntektene fra verdens første bomring, etablert i 1986, skulle benyttes til. Senere har sykkelarbeidet innenfor rammen av Bergensprogrammet vært drevet som komitéarbeid, med innholdsmessig hovedvekt på strategier, mens det daglige arbeidet med sykkelplanlegging har pågått spredt i ulike kommunale planleggingsavdelinger. Et forslag om å opprette et sykkelkontor med ti ansatte – en parallell til det suksessrike Bybanekontoret – ble nedstemt i bystyret for få år siden. Begrunnelsen fra byråden var at penger til sykkelsatsing skulle gå til etablering av anlegg for sykkel, ikke til stillinger i det kommunale byråkratiet. Et standpunkt som, etter det vi kan se, ikke tok inn over seg at mangel på planer er en viktig del av forklaringen på at ikke syklistene gis bedre forhold i Bergen. Sommeren 2016 ombestemte for øvrig Bergen bystyre seg, og vedtok å opprette et sykkelvei- og mobilitetskontor i forbindelse med omorganiseringen av byrådsavdeling for byutvikling.

Sluttord

Ved å studere oversikten over epoker i utviklingen av en nasjonal sykkelpolitikk, slik den presenteres i tabell 2, registrerer vi at det har skjedd store positive endringer i norsk sykkelpolitikk gjennom en femtiårs periode. Sykkelen gis stadig større oppmerksomhet både verbalt og i budsjettene, men fortsatt er det noe halvhjertet over utviklingen av den nasjonale sykkelpolitikken. Det manifesterer seg ved stor avstand mellom anslag over behov for investeringer i sykkelanlegg og hva som over tid dukker opp i planer og budsjetter til slike anlegg. Det ytrer seg også ved at ulike utgaver av dokumentene Nasjonal sykkelstrategi er resultat av gjentatt ad hoc-innsats. I disse arbeidene legges det ikke noen solid grunnmur for det nasjonale arbeidet. Det gis ingen systematisk oversikt over anleggssituasjonen, og det foretas stadige justeringer av mål, mens drøftinger av mulighetene for å nå målene er ganske tilfeldige.

Veien videre må, slik vi ser det, følge så vel infrastruktursporet som sykkelkultursporet. Infrastruktursporet innebærer å intensivere ytterligere arbeidet med å etablere mer og bedre infrastruktur. For å oppskalere sykling som sosial praksis, trengs en samtidig satsing på sykkelinfrastrukturen og -utstyret, og på det vi ellers kaller sykkelkultur – våre normer og verdier, atferd og entusiasme knyttet til det å sykle. For å forstå hvordan sykkelpraksisen utvikler seg er det selve samspillet mellom sykkelinfrastrukturen, sykkelkulturen og -kompetansen som må være i søkelyset, ikke primært hverken de enkelte syklistene eller hvert av de øvrige elementene. For sykkelpolitikken vil en større vektlegging på sykling som sosial praksis innebære et samtidig blikk på investeringer i sykkelinfrastruktur, sykkelmålsettingene og syklistsosialiseringen/-rekrutteringen. Det forutsetter å utnytte potensialet i brede og mangefasetterte tilnærminger til sykkelpolitikken. Det vil si et tverrfaglig samarbeid mellom ingeniører som kan bygge trafikktekniske sykkeltrasévidundre, og samfunnsvitere som forstår hvordan motivasjon og meningsdannelse, sykkelkultur og sykkelpolitikk faktisk utvikles og endres.

Tabell 2: Epoker i utviklingen av en norsk sykkelpolitikk.