I Norge har vi en boligpolitisk målsetning om at alle skal bo trygt og godt. Samtidig har Norge en nesten utelukkende markedsbasert boligpolitikk hvor det meste er overlatt til markedsmekanismen og hvor den offentlig kontrollerte utleiesektoren er relativt liten. Boligpolitikken Norge fører i dag ligner faktisk mye mer på den vi finner i USA og England enn den vi finner i våre naboland Danmark og Sverige.

Kombinasjonen av et sosialdemokratisk velferdssystem og et markedsbasert boligsystem er ikke uten et visst spenningsforhold. Med stor prisvekst i både eie- og leiemarkedet er det ikke uten videre enkelt for ulike grupper med lave inntekter å finne gode og trygge boforhold. Markedet allokerer godene gjennom prismekanismen, og husstander som ikke kan matche prisnivået i markedet, vil i utgangspunktet falle utenfor.

Den potensielle motsetningen mellom marked og politiske mål reiser flere interessante spørsmål: Er det overhodet mulig å temme boligmarkedskreftene? Er en utnyttelse av markedets effektivitetsegenskaper forenlig med en ambisiøs boligsosial politikk? Er det med andre ord mulig å få både i pose og sekk? Og i så fall hvordan kan og bør dette gjøres?

Subsidiere beboeren eller boligbyggingen?

For at myndighetene skal kunne temme markedet må husstander som har falt utenfor markedet hjelpes til å finne tilfredsstillende boforhold. For å få dette til må de settes i stand til å møte priskravet i markedet. Dette kan gjøres på to måter: enten ved at det offentlige tilfører husstander som faller utenfor, flere ressurser (subsidiere beboeren), eller ved at det tilføres flere og rimeligere boliger til boligmarkedet (subsidiere boligbyggingen). I noen tilfeller har politikerne også forsøkt å vedta at markedskreftene ikke skal få bestemme. For eksempel har man i enkelte byer i Sverige forsøkt å innføre maksimalpriser i leiemarkedet. Dette gir sjeldent gode resultater, og innebærer som oftest at gode politiske intensjoner blir omgått gjennom dannelsen av svarte markeder.

De siste to tiår har det vært en boligpolitisk tendens i retning av å subsidiere beboeren fremfor boligen. Med andre ord så har vi sett et slags «paradigmeskifte» hvor det boligpolitiske hovedfokuset har gått fra boligforsyning til assistanse til marginale grupper, eller såkalt vanskeligstilte grupper. Det er flere grunner til denne omleggingen. Perioder med boligmangel har hørt etterkrigstiden til. Siden 1970-tallet har vi sett en eventyrlig velstandsøkning, og folk flest klarer seg fint på boligmarkedet. Ja, mer enn det. Norsk boligpolitikk kan skilte med at Norge er i verdenstoppen både når det gjelder eierandel og boligareal pr. innbygger. Når boligproblemene er løst for folk flest, er det naturlig at boligpolitikken blir mer selektiv og retter fokuset på marginale grupper som av ulike grunner har fått en utsatt posisjon på boligmarkedet.

Å subsidiere beboeren heller enn boligen regnes som mer treffsikkert når målet er å gi støtte til dem som trenger det mest. Gjennom ulike behovsprøvingskriterier kan omfanget av støtten tilpasses individets behov. Dermed unngår man å gi mer støtte enn behovene skulle tilsi, samt ikke å gi støtte til dem som ikke trenger det. Vi har etter hvert fått en omfattende meny av boligpolitiske instrumenter hvis formål er å gi mottagerne tilstrekkelige midler til å sikre en effektiv etterspørsel i perioder med høye husleier og boligpriser. Husbankens virkemidler, som bostøtte, startlån og etableringstilskudd, er alle eksempler på slike instrumenter. Disse virkemidlene forsøker å temme markedskreftene gjennom å sikre gode boforhold til dem som ville hatt problemer med å klare dette på egenhånd.

Flere studier viser at boligbyggingen i senere tid ikke helt har holdt tritt med befolkningsveksten. Den boligpolitiske «defokuseringen» på boligforsyning og tilbudssiden i boligmarkedet har derfor blitt gjenstand for debatt. Det har blitt hevdet at det offentlige bør ta større rolle i utbyggingspolitikken og bidra til at det bygges flere boliger. Hvis det bare bygges nok boliger, vil dette automatisk løse, eller i hvert fall avhjelpe boligutfordringene til de marginale eller vanskeligstilte gruppene, er det blitt anført.

Hvilke dører kan åpne seg for de vanskeligstilte på boligmarkedet? Og hva er det mest effektive virkemiddelet: å subsidiere beboeren eller boligen?

Temaet for artikkelen er om boligpolitikken har lyktes med å temme boligmarkedet, i betydningen å sikre gode boforhold til dem som ikke ville klart dette på egenhånd innenfor dagens markedssituasjon. Har det vært en feilslått strategi å subsidiere beboeren i stedet for boligen? Med andre ord: Burde boligpolitikken heller, eller i større grad, stimulere til boligbyggingen gjennom å subsidiere nybyggingen, i stedet for å gi direkte støtte til utsatte grupper?

Boligsubsidier kan fortrenge privat boligbygging

Alternativet til å støtte vanskeligstilte eller marginale grupper direkte er å stimulere til at det bygges flere boliger. Den første og mest opplagte fordelen med denne strategien er at flere får en bolig å bo i. Men ved at markedet tilføres flere boliger, så reduseres presset i markedet, og boligene blir dermed også rimeligere for andre. Å stimulere boligbyggingen på denne måten kan virke som en god strategi når det eksisterer et misforhold mellom boligproduksjonen og befolkningsveksten. Dessverre har denne strategien en betydelig ulempe hvis den brukes i for stor grad.

Boliger bygget og finansiert gjennom subsidier vil på kort sikt kunne absorbere noe av etterspørselen i det ordinære boligmarkedet. I så fall vil det redusere boligprisnivået og virke negativt på lønnsomheten i byggenæringen, noe som vil redusere incentivene til nybygging. Dermed vil subsidier til boligbygging kunne fortrenge privat boligbygging som ellers ville kommet i gang. Hvor stor denne fortrengingseffekten er, avhenger av i hvilken grad de som får tilgang til de subsidierte boligene ville klart å skaffe bolig på egenhånd i det ordinære markedet. Jo flere som ville klart å skaffe seg bolig på egenhånd, desto sterkere vil også fortrengingseffekten være. Dermed ser vi at fortrengningseffekten av boligsubsidiene henger sammen med hvor behovsprøvde de er. Kommunale utleieboliger er i dag sterkt behovsprøvde, og det er derfor ikke overraskende at forskning viser at fortregningseffekten til det kommunale utleietilskuddet er liten (Nordvik 2006; Astrup et al. 2015). Dette ville imidlertid raskt kunne endre seg dersom man utvidet bruken av utleietilskuddet og den kommunale utleiesektoren. I så fall ville antageligvis behovsprøvingen måtte reduseres og fortregningseffekten blitt større.

Valget mellom å subsidiere beboeren versus boligen bør derfor sees på som komplementære og ikke alternative strategier. Å være vanskeligstilt på boligmarkedet er ingen absolutt kategori, men heller et spørsmål om grader. Evnen til å etterspørre bolig i det ordinære boligmarkedet vil således også være et gradsspørsmål. Som et generelt prinsipp kan det være hensiktsmessig å subsidiere boligen, for eksempel gjennom Husbankens tilskudd til kommunale utleieboliger, til dem som er særlig vanskeligstilte (for eksempel til individer som sliter med rus og/eller psykiatriske problemer) og som har lav etterspørselsevne, og heller subsidiere beboeren direkte (gjennom bostøtte eller startlån) til vanskeligstilte med høyere etterspørselsevne i det private markedet. Det er slik den norske boligsosiale politikken i dag er innrettet, og det er ikke uten videre opplagt at det er hensiktsmessig å utvide bruken av utleietilskuddet til kommunale boliger ytterligere. Uansett er det tvilsomt om økt bruk av ordninger som Husbankens utleietilskudd vil være løsningen på problemet med misforhold mellom boligbyggingen og befolkningsveksten.

Eksklusjon – et uunngåelig boligpolitisk dilemma

Vi har sett at for vanskeligstilte husstander med relativt høy etterspørselsevne kan det være mest hensiktsmessig med direkte subsidier, for dermed å lette deres tilpasning til det ordinære boligmarkedet. Men i prosessen med å hjelpe vanskeligstilte til å klare seg selv på boligmarkedet, oppstår et dilemma. Siden det å bygge boliger er en tidkrevende prosess, er antall boliger på kort sikt i praksis en gitt størrelse. Når boligbehovet er større enn antall boliger i markedet, må virkemidler som skal hjelpe vanskeligstilte husstander inn i den eksisterende boligmasse i utgangspunktet gå på bekostning av husstander som ville klart dette selv, og som således risikerer å presses ut av boligmassen på kort sikt. Dette dilemmaet er ofte underkommunisert og kan medføre ubehagelige, kortsiktige prioriteringer.

Det overordnede boligpolitiske målet om at alle skal bo trygt og godt er således kun mulig å realisere på lengre sikt. Veien ut av dilemmaet ligger potensielt i den markedsdynamikk som de boligsosiale virkemidlene skaper.

Boligsosial politikk stimulerer til nybygging

Ved at vanskeligstilte tilføres ressurser og settes i stand til å vinne kampen i markedet om et gitt antall boliger, så presses prisene på kort sikt opp. Dette øker lønnsomheten i byggenæringen og gir stimulans til økt boligbygging og større boligmasse på lengre sikt. Subsidiering av beboere gjennom virkemidler som bostøtte og startlån kan dermed betraktes som en indirekte tilbudsside-politikk. Det handler ikke bare om å hjelpe husstander på kort sikt, men også å stimulere til at det bygges flere boliger på lengre sikt. Husstander som har blitt presset ut av boligmassen på grunn av de boligsosiale virkemidlene på kort sikt, vil kunne få mulighet til å etablere seg igjen på lengre sikt. Den boligsosiale politikken kan bidra til at boligbygging øker utover det befolkningsveksten skulle tilsi, og at vi dermed får en situasjon med høyere boligdekning. Det innebærer at en større del av befolkningen inkluderes i boligmassen.

Effektiviteten av denne indirekte måten å subsidiere boligbygging på, fordrer at tilbudssiden og utbyggere reagerer i tilstrekkelige grad på prissignaler i markedet. Økonomer snakker om boligtilbudets priselastisitet. Hvis tilbudssiden i liten grad reagerer på prissignaler, vil virkemidler som startlån og bostøtte miste mye av sin evne som «markedstemmere». Eksklusjonsdilemmaet vil i så fall ikke bare gjelde på kort sikt, men også på langt sikt, og det eneste som oppnås er at én gruppe hjelpes inn på markedet på bekostning av andre grupper.

Fungerer tilbudssiden i boligmarkedet?

For å besvare spørsmålet om hvorvidt de boligsosiale virkemidlene klarer å temme boligmarkedet, trenger vi kunnskap om tilbudssiden i det norske boligmarkedet. Det har imidlertid vært relativt lite forskning på hvordan tilbudssiden i boligmarkedet reagerer på prissignaler, og dermed også på effektene av de etterspørselsrettede boligvirkemidlene.

En OECD-rapport fra 2011 konkluderte med at tilbudssiden i det norske boligmarkedet reagerer relativt svakt på prissignaler, sammenlignet med våre nordiske naboland (Caldera Sánchez og Johansson 2011). En svakhet med denne studien var at den baserte seg på aggregerte data. Dermed klarte man ikke å fange opp en potensiell underliggende variasjon i tilbudsresponsen i lokale og regionale boligmarkeder. Det er kun to studier som har sett på hvordan boligsosiale virkemidler påvirker boligbyggingen i lokale markeder på lengre sikt (Nordvik 2006 og Astrup et al. 2015). Ingen av dem finner dekning for at de individrettede boligsosiale virkemidlene bidrar til større boligmasse og større boligdekning på lengre sikt. Begge studiene bruker imidlertid samme metode, som forutsetter at tilbudselastisiteten og tilbudsresponsen er lik for alle lokale markeder. Dermed får vi samme problem som i studier på aggregerte data.

Antagelsen om homogen tilbudsrespons i lokale markeder er problematisk av flere grunner. Dersom antagelsen ikke er oppfylt, vil de boligsosiale virkemidlene kunne ha svært forskjellig effekt i lokale boligmarkeder. Den metodiske tilnærmingen vil ikke være egnet til å få fange opp markedseffektene i lokale markeder med høy grad av tilbudsrespons. Det er flere faktorer som tilsier at det vil være rimelig å forvente store variasjoner i hvordan de lokale boligmarkedene reagerer på prissignaler. Det vil blant annet være store forskjeller i tilgangen på tomter, som følge av variasjoner i topografiske forhold som terrenghøyde og vannforekomster. Det kan også være forskjeller i reguleringsgrad i byggesaker og saksbehandlingstid. Saksbehandlingstiden som utbygger står overfor, er ikke bare en funksjon av variasjon i reguleringsgrad, men også av kompetanse og organisering i lokalt byråkrati. Heterogeniteten i reguleringsgrad og byråkratiske strukturer bidrar ytterligere til lokal variasjon i boligtilbudsresponsen.

Det er også andre lokale faktorer som spiller inn. Kostnaden ved å nyttiggjøre seg ferdigregulerte tomter vil variere. Særlig i storbyer vil det å kunne nyttiggjøre seg nye områder kunne kreve betydelige investeringer i infrastruktur. Dette har vist seg å lede til vanskelige koordineringsutfordringer mellom de statlige nivåene (Barlindhaug og Nordahl 2011). I tillegg ser lovendringen om utbyggingsavtaler fra 2006 ut til å ha ført til at utbygger forventes å betale for deler av den tekniske infrastrukturen som må til for å realisere utbyggingen, også når det gjelder anlegg og forhold som ligger utenfor selve byggeområdet.

Selv om antagelsen om tilbudsresponsen i lokale markedene hadde vært tilnærmelsesvis riktig, så kan en annen viktig faktor forklare hvorfor forskning så langt bare har funnet beskjedne effekter av de individrettede boligsosiale virkemidlene på boligmasse og boligdekning, og det er graden av målretning. Det er bare den målrettede bruken av virkemidlene som vil genere varige etterspørselsvirkninger, med effekt på boligmassen. Startlånsordningen har i stor grad vært rettet mot unge førstegangskjøpere og i mindre grad mot såkalt vanskeligstilte. Dermed har trolig starlånsordningen i liten grad bidratt til varige etterspørselsvirkninger. Effekteten av at en ung førstegangskjøper ikke fikk startlån, har antageligvis kun medført at etableringen i eiemarkedet måtte utsettes med ett til to år, noe som i begrenset grad påvirker den langsiktige likevekten i boligmarkedet. I 2014 ble det imidlertid vedtatt at unge førstegangskjøperne skulle ut av startlånsordningen, og at den i hovedsak skal rettes mot husstander med langsiktige finansieringsproblemer. En slik endring gir potensielt en mer potent startlånsordning, som i større grad vil kunne stimulere til økt boligbygging.

Konklusjon

Klarer den boligsosiale politikken å «temme» boligmarkedet? For å oppsummere, så må to betingelser være oppfylt. For det første må virkemidlene være behovsprøvde og målrettet mot husstander med langsiktige utfordringer i boligmarkedet, såkalt vanskeligstilte. Den betingelsen ser ut til å være oppfylt, særlig etter omleggingen av startlånsordningen i 2014.

Den andre betingelsen er at tilbudssiden i boligmarkedet, altså utbyggerne, i tilstrekkelig grad reagerer på prissignal. Med andre ord: Er tilbudsresponsen i boligmarkedet adekvat? Dette er altså et sentralt premiss for den boligsosiale politikken, men det er overraskende lite forskning som har forsøkt å kvantifisere tilbudsresponsen i det norske markedet.

En studie som er basert på aggregerte data, konkluderte med at tilbudsresponsen i Norge ikke er spesielt sterk. Gitt den sannsynligvis store underliggende, lokale variasjonen i tilbudsresponsen, så er studien høyst ufullstendig som kunnskapsgrunnlag. Det er altså behov for mer og sikrere kunnskap om tilbudssiden i det norske boligmarkedet og de underliggende lokale variasjonene. Først når vi har en forståelse av dynamikken i de lokale boligmarkedene, kan vi besvare spørsmålet om den boligsosiale politikken er godt utformet til å temme markedskreftene.

Hvis tilbudssiden reagerer utilstrekkelig på prissignaler, vil et sentralt premiss i boligpolitikken ikke være oppfylt, og resultatet kan bli at de boligsosiale virkemidlenes primære effekter kun bidrar til å presse opp prisene – og dermed potensielt øke problemene som de er designet for å løse. Det vi kan si med sikkerhet, er at den boligsosiale politikken ikke bør sees løsrevet fra den generelle boligpolitikken. Alle forsøk på å forenkle den byråkratiske prosessen i forkant av boligbygging, vil kunne ha stor betydning for den boligsosiale politikken og dens evne til å temme boligmarkedet, slik at alle kan bo «trygt og godt».

Litteratur:

Astrup, Kim Christian, Rolf Barlindhaug, Per Medby (2015). Indirekte markedseffekter av boligsosiale virkemidler- empiriske analyser. NIBR-rapport 2015:12

Barlindhaug, Rolf og Nordahl, Berit (2011) Boligbyggingens prisrespons.

For mange hensyn eller for lite tilrettelegging? NIBR-rapport 2011–31.

Nordvik, Viggo (2006) «Selective Housing Policy in Local Housing Markets and the Supply of Housing». Journal of Housing Economics, 15 (4): 279–292.