Byggegrunn i pressområder - Har kommunene noen rolle?

Kommunene og tomteforsyningen

Kommunalt engasjement i tomtepolitikken har en distinkt historie i Norge. I etterkrigstiden var kommunenes kjøp av arealer et viktig virkemiddel for å nå datidens boligpolitiske målsettinger. Det var knapphet på kapital og et betydelig etterslep i boligbyggingen. Det var også en tverrpolitisk bekymring for at knapphet og sentralisering i seg selv ville bidra til økte boligpriser. Staten la derfor til rette for at kommunene kunne kjøpe arealer for boligbygging gjennom et gunstig lånesystem for finansiering av tomtekjøp og kommunal infrastruktur.

Kommunene skulle innlemme disse områdene i kommuneplanen etter hvert som områdene ble byggemodne, forestå detaljplanlegging, etablere infrastruktur og seksjonere ut tomter. Ferdig utviklede tomter ble så tilbudt kommunens innbyggere for selvbygging, eller til boligbyggelag og byggefirma, etter selvkostprinsippet (Aase 1967).

Dette knippet av virkemidler for den allmenne boligforsyningen lå til grunn for etableringen av kommunale tomteselskaper og var en viktig del av etterkrigstidens boligpolitikk, med lovregulert fortrinn for det offentlige ved erverv av arealer, et statlig system for subsidiering og et tilsvarende system for prisregulering (Nordahl 2012). Og denne virkemiddelbruken hadde stor suksess i tider med knapphet og stort boligpolitisk engasjement.

Utover 1970- og 1980-tallet, da knappheten var mindre framtredende, ble restriksjoner og subsidier avviklet og prisregulering gradvis bygget ned.¹Utvalget bestod av alle kommuner med mer enn 7 000 innbyggere og alle som har hatt vekst på mer enn 6 % se de siste syv årene. Utvalget bestod av 179 kommuner. Analysen er basert på fulle svar 69 kommuner. Ingen av de store byene er med i undersøkelsen, disse ble oppsøkt direkte for intervju om samme saker. Deres svar er ikke tatt med i disse oversiktene. For utdypende om deres politikk, se Barlindhaug et al 2014. Som mange vil vite ble dette ledsaget av et kraftig hopp i boligprisene, og et tilsvarende fall under lavkonjunkturene tidlig på 1990-tallet. Tomteselskapene i mange kommuner ble da mer en byrde enn et boligpolitisk virkemiddel. Når nybyggingen stoppet opp, ble selskapene sittende med betydelige tomtereserver, men med små utsikter til å kunne utvikle dem, og mange kommuner ble påført betydelige tap.

Utover 2000-tallet tok boligbyggingen seg opp for alvor. Samtidig fikk den nasjonale boligpolitikken et sterkere fokus på miljø, med vekt på blant annet samordnet areal- og transportplanlegging. En utvikling i retning av fortetting framfor feltutbygging gjorde også sitt til at den kommunale tomteporteføljen ofte ble liggende ubrukt, eller brukt til annet enn boligbygging. Det var store forskjeller i hvordan tomtereserven var lokalisert og organisert. Begge deler hadde betydning for hvordan prisfallet på 1990-tallet virket inn på tomteselskapene. For selskaper som satt på tomter i sentrale deler av kommunen, holdt verdiene seg, og selskapene kunne være aktive på tomtemarkedet når etterspørselen etter boliger igjen begynte å stige (Nordahl et al 2011).

Også forskjeller i organisering har hatt betydning for selskapenes utvikling. En del selskaper bidro til kommunens generelle økonomi, mens andre arbeidet med rammer som tillot reinvestering av overskudd i nye arealer (ibid). Tomteselskapenes skjebne er lite dokumentert. Men den som vil legge kommunal tomteforsyning som virkemiddel i nybyggingen på historiens skraphaug, tar feil. Kommunen har fortsatt en rolle i tomteforsyningen, og denne rollen gir dem – i alle fall prinsipielt – anledning til å øve sterkere påvirkning på innretningen i nybyggingen enn de kan gjennom juridiske virkemidler.

Politikk gjennom regulering versus eierskap

I det store bildet er regulering av tomter kommunenes fremste virkemiddel for å påvirke forsyningen av nye boliger. § 12.5–§ 12.7 i plan- og bygningsloven av 2008 setter rammer for hvilke formål kommunene kan regulere et område til. Loven tillater kommunene å bestemme utforming av området (grad av utnytting), sette krav til funksjon og kvalitet i boligene som skal oppføres, bestemme største og minste størrelse og stille krav til tilgjengelighet, i tillegg til å fastsette bestemmelser om parkering, infrastruktur, tekniske anlegg og forsyning av strøm, vann etc.

Kommunen kan ikke bruke plan- og bygningsloven for å kreve teknisk standard utover teknisk forskrift (se Nørve 2009 for konkrete saker hvor dette har vært diskutert). Etter dagens lovgivning kan kommunene heller ikke bruke sin reguleringsmyndighet til å bestemme finansieringsform for nye boliger. De kan for eksempel ikke kreve at en andel skal være utleieboliger eller at boligene skal organiseres som borettslag eller sameie, hvis utbygger ikke ønsker dette. De kan heller ikke bestemme hvem som skal være målgrupper for boligbebyggelsen.

Dette er eksempler på forhold som kommunene fritt kan velge å vektlegge dersom de selger egen grunn for boligbygging. Ved salg av egne tomter står kommunen fritt i forhold til å bestemme særtrekk ved bebyggelsen som skal oppføres, også med hensyn til byggetekniske kvaliteter utover teknisk forskrift. De kan fastsette målgruppe for boligene som oppføres samt prisnivå som boligene skal selges for, ved å legge dette som en betingelse for salget. Kommunalt salg av byggegrunn er dermed et potensielt viktig boligpolitisk virkemiddel. Spørsmålet er i hvilket omfang kommunene erverver grunn i dag, og hvordan de bruker den grunnen de eier i en boligpolitisk sammenheng.

Når kommunene kjøper tomter

I en undersøkelse til alle landets vekstkommuner²Utvalget bestod av alle kommuner med mer enn 7 000 innbyggere og alle som har hatt vekst på mer enn 6 % se de siste syv årene. Utvalget bestod av 179 kommuner. Analysen er basert på fulle svar 69 kommuner. Ingen av de store byene er med i undersøkelsen, disse ble oppsøkt direkte for intervju om samme saker. Deres svar er ikke tatt med i disse oversiktene. For utdypende om deres politikk, se Barlindhaug et al 2014. ble kommunene spurt om de hadde kjøpt grunn for bruk i den allmenne boligbyggingen siste syv årene. Dette er relativt knapt; tomteerverv kan være langsomme prosesser og det kan være stor grad av tilfeldighet i hva kommunen får tilbud om eller hvordan de vurderer behov for tomter i ulike lokaliteter. Med siste syv år som referanseramme, svarte knapt halvparten av kommunene at de hadde kjøpt tomter for allmenn boligforsyning i løpet av perioden. Ytterligere 12 % svarte at de ikke hadde kjøpt, men ønsket å kjøpe.

For å få et inntrykk av hvordan tomtekjøp var forankret i kommuneorganisasjonen, fulgte vi opp med en del spørsmål om kompetanse og organisering. Tomteerverv ser ut til å være bredt administrativt og politisk forankret ved at kommunen har pekt ut en person eller en etat for dette formålet. De aller fleste har lagt ansvaret til en egen etat, alternativt er det sentraladministrasjonen som forestår tomtekjøp. I enkelte mindre kommuner er kjøp og salg av arealer lagt til en enkelt person (se tabell 1.) I noen tilfeller har kommunen egne utbyggingsselskap eller et tomteselskap som har ansvar for å kjøpe (og selge) kommunens arealer, inkludert arealer til boligformål. Der ansvaret eksplisitt er lagt til en person eller en etat, ser vi det som et uttrykk for at kommunen er bevisst denne kompetansen og trekker på den ved behov.

Tabell 1: Har kommunen en egen person eller etat til å forestå tomteoppkjøp til ulike formål? Etter kommunestørrelse. Prosent.

Tomteerverv inngår med andre ord i kommunenes boligpolitiske virkemidler for mer enn halvparten av kommunene i vår undersøkelse, og de aller fleste av dem har forankret dette organisatorisk og proseduralt. Et viktig moment her er at tomtekjøp i mindre grad synes å handle om å skaffe kommunen store reserver, men heller mer om rotasjon: Kommunen kjøper tomter hvis de trenger det eller hvis den kommer i en særskilt kjøpssituasjon. Tomteerverv på 2000-tallet må forholde seg til en markedspris, uansett hva som ligger bak kjøpet. Kommunenes juridiske fortrinn i arealkjøpssituasjoner er mindre framtredende i dag enn på 1960- og 1970-tallet, og tiden med tvangserverv er mer eller mindre over, i alle fall utover små enkeltparseller. Når kommunene må ta markedet med i betraktning, hvordan går de da frem? Hvordan skjer prissettingen og selve kjøpet?

Tabell 2: Praksis for prissetting ved kjøp av arealer. Prosentandel som svarer at tiltaket brukes, etter kommunestørrelse. Flere mulige svar.

Tabell 2 gir en antydning om hvilke prinsipper for prissetting som kommunen benytter seg av i en kjøpssituasjon. Kommunene har her hatt mulighet til å oppgi flere svar, og de fleste kommunene oppgir flere prinsipper som aktuelle.

Kommunene går i forhandlinger om kjøp av tomt med takst som grunnlag. Taksten tar utgangspunkt i avkastning fra tomten med dagens bruk og tomtens potensialer de neste ti år. Tomtens potensial er i stor grad avhengig av utviklingen i området der tomten ligger. Ekspropriasjonsskjønn er mindre framtredende. I tråd med en slik markedstilnærming er også kjøp en forhandlingsprosess. Tabellen antyder at en god del av kommunene ønsker å gi selger et godt tilbud. Dette bekreftes også av intervjuene med de større bykommunene. Når det kjøpes er kommunene opptatt av at grunneier skal være rimelig tilfreds.

Tabell 3: Hvor typiske er følgende situasjoner når kommunen ønsker å kjøpe arealer til boligformål? Prosentandel som svarer at situasjonen oppstår ofte, etter kommunestørrelse. Flere svar er mulig.

Det er naturligvis ikke sikkert at grunneier oppfatter kommunens tilbud på samme måte. Blant kommuner som kjøper arealer svarte flere at grunneiere ofte forlanger en pris som overgår det kommunen kan betale. En del kommuner svarte også at de ofte opplevde at arealer de ønsker å kjøpe allerede er disponert av en utbygger – eksempelvis gjennom en opsjonsavtale.

I Kristiansand kommune har administrasjonen fått mandat til å styrke sin grunneierposisjon og til å investere i infrastruktur, som et virkemiddel i boligforsyningen. Det er avsatt en låneramme, eller handlingsrom, på 200 millioner kr som etaten kan ta i bruk. Etaten må sørge for en balanse mellom inntekter og utgifter. De låner det de trenger å kjøpe, og når de selger arealer/tomter går inntektene til kommunekassen. Hvert kjøp er politisk behandlet før det er gyldig.

Tabell 4: Grunner som begrenser kommunenes aktivitet for å kjøpe tomter til allmenne boligformål, etter kommunestørrelse. Prosent som svarer: betyr mye.

Etaten lager et forslag til oppkjøp og salg og melder dette inn i kommunens handlingsprogram. Når de tar opp lån for å kjøpe er dette et ordinært lån – de melder ønsker (innenfor rammen) og regnskapssjefens finansielle stab vurderer hvor lånet skal tas opp. Kommunen mener dette er en slags videreføring av det gamle utbyggingslånet, men nå i form av en «kassakreditt». Kommunen gir vanligvis grunneiere ulike valgmuligheter med hensyn til salgsbetingelser. Grunneier kan selge direkte, eller bli med inn i et utviklingsselskap slik at en reguleringsgevinst også tilfaller grunneier.

Kjøpssituasjon

Kommunene rapporterer videre at kjøpssituasjonene tidvis kan være vanskelige. Kommunene ble forelagt en rekke typiske situasjoner og bedt om å krysse av på om situasjonen var gjenkjennelig for dem (se tabell 3).

Tabellen antyder at problemet først og fremst er at grunneiers prisforventninger er urealistisk høye. Videre sier nærmere hver tredje kommune at de ofte opplever at andre er villige til å betale mer enn kommunen.

Selv kommuner med en klar politikk for å kjøpe, må holde rammene som er satt. I samtale med eiendomsetaten i de større byene kom det også fram at kommunen ikke ønsker å være prisdriver, og at utbyggere etter kommunens oppfatning tenderer til å betale for mye for tomten. «For mye» er basert på kommunens anslag over realistiske inntektsmuligheter, gitt de planene som foreligger for området der tomten ligger. Det er da heller ikke uvanlig at private boligprosjekter strander på grunn av økonomi; utbygger hadde betalt for mye for tomten og klarte ikke å få et lønnsomt prosjekt. Resultat er et boligprosjekt lagt på is. I undersøkelsen svarte kommunene at den vanligste grunnen til at et privat boligprosjekt ikke kom i stand, var at utbygger ikke klarte å få økonomi i prosjektet. 76 % av kommunene kjente til ett eller flere prosjekter hvor dette var årsak (Barlindhaug et al 2014 side 31).

Kommunen kan også bruke egen eiendomsportefølje i byttehandler og makeskifter, i stedet for rent kjøp. Undersøkelsen viste at makeskifte brukes relativt hyppig, spesielt i de større byen.

Hva så med de kommunene som ikke kjøper tomtegrunn som ledd i sin boligpolitikk? Ser de ikke nytten av dette? Har de nok grunn? Eller ligger politiske årsaker bak? Vi stilte spørsmålet om hva som begrenser kommunens kjøp av tomter for allmenn boligforsyning (se tabell 4).

Det er først og fremst mangel på kapital som stopper kommunene. Den nest viktigste grunnen er at kommunen ikke ønsker å ta risikoen som følger med å kjøpe arealer. Dette gjelder først og fremst i de minste kommunene. Det kommer også fram at i en del kommuner er det politisk liten støtte til tomtekjøp som virkemiddel i den allmenne boligforsyningen.

Tabell 5: Begrunnelser for å selge tomter til boligformål. N=47.

Bildet som er beskrevet ovenfor forteller at tomtekjøp inngår som ledd i kommunenes boligpolitikk i omtrent halvparten av kommunene i vår undersøkelse, at virksomheten er bredt forankret politisk og administrativt og at kompetanse er tilstede – selv om mer kapital og bedre kapasitet er ønsket av flere.

Når kommunene selger tomter

For å få et inntrykk av hvor omfattende salg av kommunal byggegrunn er, bad vi kommunene også svare på hvor stor andel av boligbyggingen som var kommet på tomter som var solgt fra kommunen. Svarene viser at dette i snitt gjelder for 19 prosent av nye, allmenne boliger. Tallet er noe høyere for de minste kommunene (22 % mot 19 % i de største), men forskjellene er små. Tallet er også nokså likt både når vi spør etter de siste syv årenes nybygging og de kommende syv årene. Utvalget er lite, men vi fester lit til at tallmaterialet er dekkende.

At hver åttende bolig i snitt er bygget på grunn som er solgt fra kommunen, må ikke forveksles med hvor mange kommuner som faktisk selger tomter, om enn i svært beskjeden grad. Bare 22 prosent av kommunene i vårt utvalg svarte at de ikke hadde solgt arealer til allmenn boligbygging i løpet av de siste syv årene.

Hvordan bruker så kommunene salg av byggegrunn i forhold til lokale boligpolitiske målsettinger? Er det først og fremt et virkemiddel for å holde nybyggingen oppe, eller er det et virkemiddel som brukes for å påvirke innretning og utforming av boligene som bygges?

En kikk på tallene antyder at kommunene først og fremst bruker salg av tomter som et virkemiddel for å sikre tilstrekkelig med boligbygging innenfor kommunens område. Tabell 5 viser at jevn tilførsel av boliger og det å holde et tilstrekkelig høyt tempo i nybyggingen er de viktigste årsakene til at kommunene velger å være aktiv på tomtemarkedet. Merk også at tomtesalg er en inntektskilde for kommunen. Og annen hver kommune som selger tomter, mener at dette er viktig for å redusere boligprisvekst. Salg er med andre ord først og fremst begrunnet med markedssupplement og markedskorreksjon.

Tabell 6: Oversikt over salgsmetode, salg av kommunalt eide tomter til boligformål. Flere alternative muligheter. N=47.

Tabell 5 viser også at andelen som bruker salg av tomter til å påvirke innretning og utforming av nye boliger definitivt er tilstede, men mindre framtredende. Hver tredje kommune som selger kommunale tomter, bruker dette for å påvirke sammensetningen av beboere i området. En måte kommunene gjør dette på er å selge tomter, men samtidig beholde en andel av byggegrunnen for sine egne formål, og således få boliger som forvaltes av kommunen integrert i nye boligprosjekter. Dette er eksempelvis praksis i Kristiansand.

I Kristiansand har kommunens etater flere runder hvor de melder behov. Det skjer i forbindelse med årsbudsjett, ved reguleringer samt gjennom løpende dialog. Håndtering av kjøp og salg er lagt til Kristiansand Eiendom, som har en stående arbeidsordre om å sjekke ut de boligsosiale behovene før salg. Når selskapet legger tomter ut for salg, sjekkes det med kommunens boligselskaper/stiftelser om de har behov for boliger. Hvis så er tilfelle, blir det lagt inn som en salgsforutsetning. Hovedbildet er imidlertid at de ikke legger inn sosiale forutsetninger når de selger, ofte fordi det ikke har vært behov.

Salget skjer så godt som alltid etter en reguleringsplan. I reguleringsprosessen inviteres blant annet helse og skole inn. Det gir anledning til å sondre mellom allmenne og boligsosiale formål ved salget. Ifølge Kristiansand Eiendom vil det i de fleste tilfellene ikke være slike behov.³En årsak er at Kristiansand Eiendom opplever å ha god dekning av kommunalt disponerte utleieboliger.

Et alternativ framgangsmåte er å selge tomtene med bestemmelse om at de nye boligene skal ha bestemte kjennetegn eller rette seg mot særskilte målgrupper. Tabell 6 viser ulike måter kommunene kan gå fram på, dersom de ønsker å oppnå bestemte kvaliteter gjennom salg. Tabellen viser at slike spesielle betingelser for eiendommen som selges, ikke er spesielt utbredt.

Det mest vanlige er å selge tomter uten noen form for krav til boligens utforming, målgruppe eller annet. Dette er konsistent med at kommunene først og fremst bruker salg for å sikre at det bygges nok boliger.

Av andre alternativer kan nevnes varianten der kommunene legger tomt ut for salg etter at de har beskrevet kjennetegn ved det prosjektet som skal bygges på tomta. Dette gjøres av noen kommuner, men er mer unntak enn regel. En ytterligere variant er å sette krav til hvor mye boligene skal koste kjøper når det står ferdige, og så be utbyggere om tilbud. Begge variantene innebærer at kommunene risikerer å få mindre inntekter for tomten enn hvis de ikke hadde stilt spesifikke betingelser.

Tallene tilslører en tydelig forskjell mellom kommuner: De største kommunene selger i større grad tomtene uten betingelser, mens mindre kommuner er mer tilbøyelige til å bruke kommunalt eide tomter til å oppnå bestemte boligpolitiske målsettinger.

Avslutning

Kommunalt kjøp og salg av tomter for boligbygging har lang tradisjon og er fortsatt et viktig boligpolitisk virkemiddel. Så mange som hver annen kommune sier at de har solgt tomter for allmenn boligforsyning i løpet av de siste syv årene. Og ut fra resultatene i kartleggingen ser det ut til at i gjennomsnitt hver åttende bolig er oppført på grunn solgt fra kommunene. Virksomheten er godt forankret administrativt og politisk, og kommunene har kompetanse på feltet. I tillegg ville mange kommuner ha brukt dette virkemiddelet mer hvis de hadde hatt bedre tilgang på kapital og flere ressurserinternt.

Kommunenes rolle i tomteforsyningen er altså et viktig element i den samlede boligpolitikken. Først og fremst bruker kommunene kjøp og salg av tomtegrunn som virkemiddel for å få den allmenne, markedsbaserte boligforsyningen til å fungere bedre – det vil som en korreksjon av markedet med hensyn til volum i nybyggingen. Kommunenes begrunnelser er at markedet ikke responderer godt nok på behovene. Denne oppfatningen støttes av internasjonal forskning.

Kommunenes kjøp og salg av tomter kan være et svært effektfullt verktøy når det gjelder å påvirke innretningen i det som bygges. For eksempel kan kommunene velge å selge rimelig for å oppnå bestemte hensyn, enten det dreier seg om sosiale, tekniske eller miljømessige forhold. Dette gjøres også, men i relativt beskjedent omfang. Her er det åpenbart et potensiale som kan utnyttes betydelig bedre.

Litteratur:

Aase, (1967): Kommunal tomtepolitikk. NTNU

Adams, D., Diserry, A., Hutchinson, N., Munjoma, T. (2001): Ownership constraints to brownfield redevelopment. In Environment and Planning A 2001 volume 33. Side 453–477.

Annaniassen, E. (1996). Tidene skifter. Boligsamvirkets historie, bind 1–3.

Ball, M., Lizieri, C., MacGregor, B.D. (1998) The Economics of Commercial Property Markets Rutledge London

Hansen, T., Guttu, J. (1998) Fra storskalabygg til frislepp. Beretning om Oslo kommunes boligpolitikk. Oslo 1998

Keogh, G., D’Arcy, E. (1999) Property Market Efficiency: an institutional economics perspective. In Urban Studies 36, side 2401–2414.

Medby, P. (2012a). Kommunale utleieboliger i Nordahl, B (red): Boligmarked og boligpolitikk. Akademika forlag, Trondheim og Oslo

Medby, P. (2012b). Utleiemarkedet i Nordahl, B (red): Boligmarked og boligpolitikk. Akademika forlag, Trondheim og Oslo

Nørve, S. (2009). Boligkvalitet og kommunal planlegging. Erfaringer frå bruk av det kommunale plansystemet for å fremme universell utforming. NIBR-rapport 8-2009, NIBR, Oslo

Barlindhaug, R., Holm, A., Nordahl, B, Renå, H. (2014) Boligbygging i storbyene – virkemidler og handlingsrom. NMBU og NIBR. Rapport 8 – 2014, NIBR, Oslo Barlindhaug, R., Holm, A., Nordahl, B. (2014) Tilrettelegging for boligbygging NIBR og NMBU. Rapport 13: 2104, NIBR, Oslo

Barlindhaug, R., Børrud E., Langset B., Nordahl, B. (2012): Nye boliger i storbyene. Hvem kjøper og hva slags bokvaliteter tilbys? NIBR & NMBU Rapport 2012:31 NIBR, Oslo

Nordahl, B., Barlindhaug, R., Havnen, E., Nørve, S., Skogstad-Aamo, Alv. (2011) Utbyggerstyrt Byutvikling? NIBR report 21/2011, Oslo

Van der Krabben, E., Lambooy, J.G (1994) An institutional economic approach to land and property markets. R M FEW 636, Faculty of Economic Scienses. Tilburg University, Tilburg.