En betydelig del av den norske økonomien og velferdssamfunnet er basert på desentralisert verdiskaping og bosetting forankret til spredte naturressurser og næringsmiljøer. Her har et stort antall små kystsamfunn og kystkommuner med marine og maritime næringer vært en bærebjelke. I senere år har strukturendringer i fiskeriene sammen med sterk vekst i servicenæringene i storbyene bidratt til redusert sysselsetting og folketall i de fleste små kystsamfunn. En NIBR-NMBU-studie 1 belyser generelle utviklingstrekk i kyst-Norge og analyserer mer inngående tre små kystkommuner som har klart seg bedre enn mange andre sammenliknbare kommuner det siste tiåret. En kombinasjon av innovative næringsmiljøer, offensiv velferdsutbygging og attraktive bosteder har bidratt til å styrke utviklingen i disse samfunnene. Artikkelen gjør rede for fellestrekk og ulikheter ved utviklingen i de tre kommunene, og til slutt drøftes begrensninger og muligheter for generalisering.

Norge har hele 264 kystkommuner, hvorav de fleste er små (193) 2 og mange (85) spesialiserte innen marine næringer (sjømat) og/eller maritime næringer (verft, skipsutstyr, sjøfart). De fleste av disse kommunene ligger i Nord-Norge, men også en god del i Midt-Norge og på Vestlandet. Det har lenge vært en ujevn utvikling i folketall og sysselsetting mellom store og små kystkommuner, men mer bemerkelsesverdig er at det relativt sett har vært en mye mer ujevn utvikling blant de små kommunene. Sterkest tilbakegang har det vært i små kystkommuner i Nord-Norge som har hatt stor avhengighet av torskefiskerier, og få alternative næringsmuligheter.

Tre kystkommuner med relativ suksess

Med utgangspunkt i en komparativ analyse av et utvalg 3 på tre små kystkommuner med relativ suksess har vi brukt ulike metoder og datakilder til å belyse viktige faktorer bak deres befolknings-, nærings- og samfunnsutvikling de siste 10–15 årene. I det følgende omtales først hver enkelt av disse kommunene før vi belyser fellestrekk og ulikheter bak deres utvikling og suksess.

Sandøy (1 285 innbyggere, 2015) er en øykommune ytterst på Romsdalskysten med lange tradisjoner innen marine og maritim næringer. Det eneste tettstedet er Steinshamn, men de fleste (62 %) bor spredt rundt på to øyer med intern veiforbindelse, men ikke vei til fastlandet. Sysselsettingen har økt markant og folketallet holdt seg oppe det siste tiåret. Nettoinnflytting fra landet ellers og enkelte EØS-land har bidratt til dette, og andelen barn og ungdom har vært økende.

Både fiske, fangst, foredlingsindustri og skipsutstyrsindustri har vært basisnæringene i lang tid. De siste 10–15 årene har imidlertid sjømatnæringene gått sterkt tilbake, men dette er mer enn kompensert av sysselsettingsveksten i maritime næringer (skipsteknologi, redningsbåter, brønnbåtrederi relatert til oppdrett) samt ulike smånæringer (bygg/anlegg, reiseliv, vindkraft). Mens det marine beinet er svekket, har de maritime næringene styrket seg. Økt avhengighet av maritime næringer har skjedd parallelt med økende differensiering i andre smånæringer. Samtidig har det vært en offensiv utbygging av kommunale velferdstjenester og institusjoner. Dette har gitt flere stabile og attraktive arbeidsplasser som særlig har rekruttert mange kvinner med lokal tilhørighet. Utviklingen i privat og offentlig sektor har økt arbeidskraftetterspørselen og jobbtilbudet, som har vært vurdert som attraktive for begge kjønn.

Det maritime miljøet har altså vært mye av drivkraften bak arbeidsplassveksten de senere årene.

I.P. Huse AS i Steinshamn på Harøya i Sandøy kommune er verdensledende innen konstruksjon og produksjon av vinsjer til ankerhåndteringsfartøyer. Bedriften er én av flere tradisjonsrike maritime bedrifter i kommunen.

Dette har vært knyttet til lokalt eide bedrifter innen skipsutstyr, rederi og reiseliv. Tradisjonsrike bedrifter som Finnøy Gear og Propeller (styringssystemer) og I.P. Huse (vinsjer) har stått sentralt i veksten sammen med enkelte lokale underleverandører samt nye bedrifter og bransjer innen brønn-båtrederi for oppdrettstjenester (Rostein), reiseliv (Finnøy Havstuer) og vindkraft. Kjernen har vært vekstbedrifter i et regionalt produksjonsnettverk og nasjonalt innovasjonssystem.

Næringslivet og lokalsamfunnet har hatt en sterk innovasjons- og utviklingsevne i Sandøy. Dette har det siste tiåret kommet til uttrykk gjennom omfattende investeringer og moderniseringer av etablerte bedrifter, nyetableringer, bygging av ny skole, idrettshall og -anlegg, svømmehall og signalbygg, maritimt museum samt maritimt aktivitetssenter. Bedriftene har reinvestert betydelige deler av overskuddene i oppgradering av bedriftene lokalt, nye bedrifter samt fellesgoder for å styrke lokalsamfunnets attraktivitet. Her har også fellesinvesteringer og samhandling med kommune og aktører i sivilsamfunnet vært viktig. Dette gjelder også i arbeidet med å rekruttere unge par som tilflyttere. Ellers har kommunen, sammen med regionale virkemiddelaktører, bidratt med investerings- og utviklingsmidler til etablerte bedrifter, utvikling av nye bedrifter i andre bransjer og til et mer attraktivt bosted med flere tjeneste- og servicetilbud.

Lurøy (1 901 innbyggere, 2015) er en øykommune på Helgelandskysten med lange marine og maritime tradisjoner. Befolkningen bor spredt (82 %) på mange øyer, og det eneste virkelige tettstedet har vokst fram på Lovund. Kommuneadministrasjonen er spredt på et par andre steder. Det siste tiåret har kommunen hatt folketallsnedgang, men samtidig vekst i arbeidsplasser. Internt i kommunen har det vært ujevn utvikling, med arbeidsplass- og befolkningsvekst i Lovund, men ellers nedgang i kommunen. Lovund har fått vekst både som følge av fødselsoverskudd og nettoinnflytting fra andre deler av landet og fra Sverige.

I Lurøy har kystfiske, foredling og båtbygging lange tradisjoner, og i deler av kommunen også landbruk og sjøfart. De siste 10–15 årene har det vært sterk nedgang i tradisjonelle fiskerier og båtverft, men samtidig sterk vekst i oppdrettsnæring og relaterte virksomheter, foruten noe reiseliv. Lovund har vært vekstsenter og nav i et sterk regionalt oppdrettsmiljø med lokale eiere, og vært avgjørende for at privat sektor kommer ut med forholdsvis høy tilvekstrate i arbeidsplasser det siste tiåret. Samtidig har utbyggingen av kommunale tjenester bidratt til å utvikle flere stabile, attraktive arbeidsplasser og styrket velferdstilbud i Lovund.

På Lovund i Lurøy kommune ligger hovedbasen til Nova Sea, som er en av Nord-Norges største oppdrettsbedrifter. Lakseoppdrett har vært motoren i hele Lovund-samfunnet og har bidratt til etablering av andre arbeidsplasser, blant annet innen reiselivet.

På Lovund har næringsliv og sivilsamfunn også hatt en sterk innovasjons- og utviklingsevne. Særlig to oppdrettsentreprenører har vært sentrale. Allerede tidlig på 1970-tallet, som et av landets første steder, ble det etablert oppdrettsvirksomhet på Lovund i regi av to tilbakeflyttede lærere med informasjon om og kontakter til nasjonalt FoUmiljø på feltet. Dette utviklet seg senere til Lovunds to nøkkelbedrifter gjennom egenutvikling og oppkjøp i regionen. Størst i dag er Nova Sea med eierskap, hovedkontor og slakteri på Lovund, mens råvareproduksjonen foregår flere steder i regionen. Bedriften har utviklet seg til en av de store oppdrettsbedriftene i Nord-Norge, og den største med lokalt eierskap. Den andre er Lovundlaks AS med eierskap, hovedkontor og virksomhet på Lovund.

Bedriftene drar fordeler av å være nav i et sterkt regionalt oppdrettsmiljø og integrert i et nasjonalt innovasjonssystem. De opererer mot konkurranseutsatte nasjonale og globale markeder. Bedriftene har gitt grobunn for relaterte bedrifter blant annet innen emballasje (Atlantic Styro) og olje/protein (Aquarius). Det har på Lovund vært lagt stor vekt på å sikre lokalt eierskap til bedriftene, at de tar lokalt samfunnsansvar og investerer langsiktig i lokalsamfunnet. Det har også bedriftseierne gjort i stort monn med blant annet støtte til svømmehall, kystkultursenter, squash- og idrettshall, reiselivsbedrift, arrangementer m.m. Kommunen har sammen med andre virkemiddelaktører bidratt med noe midler til å understøtte utviklingen av relaterte næringer, et mer differensiert næringsliv og forbedrete stedskvaliteter på Lovund.

Skjervøy, eller «Kystbyen i Nord-Troms» som stedet kaller seg, har vært nødt til å omstille seg fra tradisjonell fiske- og filetindustri til oppdrettsbaserte næringer, blant annet produksjon av høykvalitetsråvarer til de krevende sushi-markedene i Japan. Kommunen har hatt en tradisjon for å føre en aktiv nærings- og stedspolitikk.

Skjervøy (2 881 innbyggere, 2015) er en øykommune i Nord-Troms, som også har lange marine og maritime tradisjoner. De fleste bor i kommunesenteret (82 %) som er det eneste tettstedet i kommunen og betegnes som «Kystbyen i Nord-Troms» på kommunens hjemmeside. Sysselsettingen har økt og folketallet holdt seg oppe det siste 10–15 årene, og dermed utviklet seg bedre enn tilsvarende kystkommuner i fylket og landet. Både naturlig tilvekst og nettoinnflytting fra blant annet EØS-land har bidratt til dette.

Inntil for få år siden var de viktigste basisnæringene tradisjonelle sjømatnæringer (fiske, reke-, filetindustri) og verftsindustri. Med nedleggingen av skipsverftet for noen år siden ble det maritime beinet svekket, mens sjømatsektoren har gjennomgått store omstillinger, men klart å opprettholde samlet sysselsettingsnivå og økt verdiskapingen. Sterk nedgang innen fiske, reke- og filetindustri er blitt kompensert av sterk vekst i oppdrettsbaserte og avledete næringer. I tillegg har øvrig privat sektor blitt mer differensiert og hatt en viss vekst innen forretningstjenester, bygg og anlegg, handel og reiseliv. I tillegg har det vært en markant vekst innen helse- og sosialtjenester i kommunesenteret. Økende avhengighet av oppdrettsindustri dominert av eksternt eid konsern, har skjedd parallelt med vekst og utvikling av et noe mer differensiert servicetilbud og jobbtilbud i småbyen. I resten av kommunen har det vært nedgang.

Skjervøy var tidlig ute i nasjonal sammenheng med etablering av oppdrettsnæring gjennom lokaleide Arnøy Laks (1984). Den største oppdrettsbedriften kom imidlertid for få år siden med Lerøy Auroras etablering av hovedslakteriet i Troms til Skjervøy (2007). God beliggenhet, ny moderne (reke-) fabrikk på billigsalg, god tilgang på arbeidskraft på grunn av stedets størrelse og aktiv kommunal tilrettelegging, bidro til dette. Dermed har den største bedriften blitt integrert i et globalt konsern med eierbase og hovedkontor i Bergen, og datterselskap med kontor i Tromsø. Dette har gitt en stor bedrift i lokalsamfunnet som gjennom konserntilknytning har tilgang til betydelige utviklingsressurser, distribusjonskanaler og globale vekstmarkeder. Samtidig overfører bedriften store konsernbidrag ut av lokalsamfunnet og er i noen grad fjernstyrt av eksterne eiere og beslutningstakere. Sammen med de lokaleide Arnøy Laks og Jøkelsmolt har imidlertid Skjervøy utviklet seg til et nav og tyngdepunkt for oppdrettsnæringen i Nord-Troms. Regionen har spesielle naturgitte kvaliteter som egner seg for produksjon av høykvalitetsråvarer som leveres til krevende sushimarkeder i Asia. Og oppdrettsbedriftene har utviklet seg til høyteknologiske bedrifter som driver kontinuerlig utviklingsarbeid og innovasjon tilpasset krevende kunder internasjonalt.

Skjervøy kommune som institusjon har hatt tradisjon for å drive aktiv nærings- og stedspolitikk. Over tid har kommunen som næringspolitisk aktør endret rolle fra direkte eierskap og driftsstøtte til mer «ambassadør», tilretteleggende aktør og samarbeidspartner for steds- og næringsutvikling. Kommunen har også, til tross for en svært anstrengt økonomi, investert offensivt i utbyggingen av helse- og omsorgstjenester i kommunesenteret. Dette har påvirket tjeneste- og jobbtilbudet der. Skjervøy har også hatt innovasjons- og utviklingsevne på flere måter. I privat sektor er det investert mye i nye moderne sjømatbedrifter (lakseoppdrett, kongekrabbe), og det har vært en god del nyetableringer i ulike smånæringer (handel, reiseliv, bygg, anlegg, mekanisk). Både lokaleide bedrifter og i noen grad enkelte eksternt eide, har bidratt med midler til fellestiltak i tettstedet sammen med kommunen (idretts- og kulturanlegg, arrangementer). Kommunen har sammen med andre virkemiddelaktører arbeidet for å stimulere nyetableringer i nye næringer og styrke stedskvaliteter i kommunesenteret. Næringslivet er blitt mer differensiert. Mangel på lokal kapital har imidlertid vært et problem og hemmet utviklingen av nye lokaleide bedrifter i basisnæringene. Avhengigheten av eksterne investorer har økt. Selv om dette har bedret tilgangen på utviklingsressurser og nye vekstmarkeder for enkelte bedrifter, har det også økt lokalsamfunnets sårbarhet for eksterne beslutninger.

Flere samvirkende faktorer har styrket utviklingen i kystsamfunnene

Det er flere gjensidig forsterkende forhold som har bidratt til å styrke arbeidsplass- og befolkningsutviklingen i alle case-kommunene det siste tiåret:

Vekstbedrifter og innovative næringsmiljøer har gitt vekst i arbeidsplasser og verdiskaping i privat sektor til tross sterkt redusert sysselsetting i enkelte tradisjonelle kystnæringer. Nedgangen der har blitt mer enn kompensert av arbeidsplassvekst i videreutviklede og nyere kystnæringer (oppdrett og relaterte næringer, skipsteknologi) samt andre smånæringer (reiseliv, privat tjenesteyting, bygg og anlegg). Lokalsamfunnene har hatt en større vekstbedrift som har gitt impulser til annet næringsliv og bidratt med investeringsmidler til nye bedrifter og kollektive goder. Disse nøkkelbedriftene som utnytter lokale fortrinn, har hatt fordeler av å være deler av regionale næringsmiljø og nasjonale kunnskapsnettverk. Lokale entreprenører har også bidratt til relaterte nyetableringer. Spesialisering innenfor de marine/maritime næringene har gått parallelt med en viss diversifisering med utvikling av annet næringsliv. Arbeidskraftetterpørsel og vekst i basisnæringer har vært avgjørende for noe økt tilflytting fra inn- og utland.

Utbygging av velferdstjenester. Utbyggingen av kommunale tjenester og institusjoner særlig innenfor oppvekst, helse og sosial har bidratt til å styrke velferdstilbud og gitt en god del flere stabile og attraktive arbeidsplasser i vekstsenteret. En betydelig andel av kvinner med lokal tilhørighet har blitt rekruttert til disse jobbene. Sektorens utvikling har slik sett hatt en stabiliserende funksjon i det lokale arbeidsmarkedet og medvirket til å begrense utflyttingen.

Attraktive steder. Alle case-kommunene har ett tettsted som har stått for hele befolknings- og arbeidsplassveksten, og der det har vært både naturlig tilvekst og nettoinnflytting. Gode arbeidsmuligheter for begge kjønn, velutbygde velferdstjenester, servicetilbud og gode boligtilbud har vært viktige betingelser for betydelig bofasthet og innflytting. Kvaliteter knyttet til sosial nærhet, gode oppvekstvilkår og gode fritidsmuligheter er trukket fram som tilleggsverdier av fastboende informanter. Case-kommunene kan beskrives som allsidige småsamfunn med innslag av både urbane og rurale kvaliteter, levende lokalsamfunn og aktivitetstilbud for ulike grupper.

Ressursmobilisering og samhandling. Aktive aktører i næringsliv og sivilsamfunn har samarbeidet med kommunen om fellestiltak og -investeringer for å utvikle en rekke kollektive goder og stedskvaliteter (infrastruktur, idretts- og svømmeanlegg, museer, arrangementer m.m.). Lokale nøkkelbedrifter har spilt en viktig rolle i initiering, finansiering og gjennomføring særlig i et par av casene (Sandøy/Lurøy). Bevissthet om den gjensidige avhengighet mellom steds- og næringsutvikling har bidratt til ressursmobilisering og samhandling som har styrket stedskvaliteter og attraktivitet.

Konklusjonen er at suksessen i disse kommunene de siste 10–15 årene må forstås som samleresultat av tilgang på pionérbedrifter i vekstbransjer, et innovativt næringsliv, en offensiv velferdsutbygging, attraktive bosteder samt evne til å mobilisere ressurser til lokal nærings- og stedsutvikling. Den sterke utviklingen i privat sektor har vært en helt nødvendig, men ikke tilstrekkelig betingelse for suksessen. Utviklingen i privat sektor hadde også vært svakere uten de andre faktorene til stede. Når det gjelder den økte tilgang på arbeidsinnvandrere, gir ikke det i seg selv noen forklaring på casekommunenes relative suksess.

Mer sårbare eller robuste?

På den ene siden er kommunenes basisnæringer blitt mer spesialiserte og influert av større vekstbedrifter. Dette gir betydelig lokal sårbarhet for eksterne sjokk, selv om dette ikke er et nytt fenomen. Det er også grunn til å regne med at endringer i politikk og rammevilkår vil stille økte krav til omstilling og bærekraft innenfor flere av basisnæringene som har utviklet seg sterkt i disse kommunene de senere årene. På den annen side har det øvrige næringsliv blitt mer variert, og offentlig sektor sysselsetter flere enn tidligere. Sammen med stedsutvikling er dette forhold som i noen grad har bidratt til å styrke kommunenes robusthet. Hvordan den økte arbeidsinnvandringen vil påvirke deres robusthet og sårbarhet på sikt er det vanskelig å si noe sikkert om i dag.

I studien kom det fram at case-kommunene har en del felles utfordringer når det gjelder å sikre tilstrekkelig tilgang på kompetanse og stabil arbeidskraft, sterk nok kommuneøkonomi til å videreutvikle gode velferdstjenester, bedre kommunikasjoner og mindre kjønnsdelt arbeidsliv. Tilgang på risikokapital er også en utfordring for å utvikle nye lokalforankrede næringer. Mulige endringer i nasjonal sektorpolitikk på flere områder vil forøvrig påvirke utfordringsbildet for alle case-kommunene og andre små kystkommuner i årene som kommer.

Avsluttende kommentarer

Studien har belyst et utvalg «vellykkede» små kystkommuner med innovative næringsmiljøer og attraktive steder. Analysen har vist at både strukturelle og kontekst-spesifikke forhold har bidratt til suksessen i de tre kommunene.

Et sentralt spørsmål er naturligvis om kunnskapen fra slike suksesshistorier har noen relevans eller overføringsverdi mer generelt. Utvalget har på den ene siden vært ganske representativt for gruppen av små kystkommuner med hensyn til generelle kriterier som sentralitet/størrelse, befolknings- og næringsstrukturer samt geografisk beliggenhet. Casene har imidlertid hatt et noe større innslag av marine/maritime vekstbransjer enn denne kommunegruppen har på landsbasis, og her ligger en skjevhet. De generelle analysene viser da også at det er de mest ensidige fiskerikommunene, som det er flest av i Nord-Norge, som har gått sterkest tilbake det siste tiåret.

Hovedintensjonen i prosjektet har vært å belyse prosesser som styrker arbeidsplass- og befolkningsutviklingen i kommuner som har klart seg bedre enn sammenliknbare kommuner det siste tiåret. Studien vår viser at større vekstbedrifter og innovative næringsmiljøer har bidratt til å opprettholde et høyt aktivitetsnivå i privat sektor. Bedriftene har hatt fordeler av å være koplet til regionale næringsmiljøer og nasjonale innovasjonssystemer. Utviklingen i privat sektor har både styrket og selv blitt styrket av en samtidig utbygging av velferdstjenester, utvikling av nye smånæringer og mer attraktive tettsteder.

Faktorene som har bidratt til å styrke arbeidsplass- og befolkningsutviklingen i casene kan ikke i seg selv generaliseres eller overføres direkte til andre steder. Noen generelle lærdommer kan likevel trekkes fram med relevans for utviklingsarbeid i distriktene. Lokale og regionale myndigheter kan gjennom ulike tiltak stimulere utviklingen av framtidsrettede næringer der man allerede har styrke og fortrinn, og relatert nyskaping som bygger opp om disse næringene og gir et mer allsidig næringsliv. Myndighetene kan også gjennom samarbeid med næringsliv og sivilt samfunn bidra til å utvikle mer attraktive lokalsamfunn, både som steder for bosetting, næringsvirksomhet og reiseliv. Studien vår viser imidlertid at det er store variasjoner i hvordan dette samspillet kan arte seg, og hvem som kan være drivkraften.

Litteratur:

Stokke, K. B., F. Gundersen, K. Sørlie og E. Vindenes (2008): Steds- og næringsutvikling på Lovund – fra krise til suksess. NIBR-rapport 2008:5.

Onsager, K., F. Gundersen, K. Sørlie, L. Schmidt og G. M. Vestby. Stedsog næringsutvikling i Sandøy kommune. NIBR-rapport 2011:24.

Onsager, K., F. Gundersen, L. Schmidt, K. Sørlie og G. M. Vestby. NIBR-rapport 2012:23. – Livskraftige kystsamfunn. Steds- og næringsutvikling i Skjervøy kommune.

Onsager, K., L. Schmidt, K. B. Stokke og G. M. Vestby. Utvikling og livskraft i kystsamfunn. En studie av tre små kystkommuner. NIBR-rapport 2013:12.

Schmidt, L., F. Gundersen, K. Onsager, K. B Stokke og K. Sørlie. NIBR-rapport 2012:23. Steds- og næringsutvikling i Lurøy kommune.