Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}
Artikkel 9 av 13Plan02 / 2015 (Volum 47)

Nasjonalparkene – en ressurs for regional utvikling

førsteamanuensis ved Institutt for naturforvaltning, Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU) og seniorforsker ved Transportøkonomisk institutt (TØI).

førsteamanuensis ved Institutt for landskapsplanlegging, Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU)

  • Side: 44-49
  • Publisert på Idunn: 2015-05-08
  • Publisert: 2015-05-08

Artikkelen bygger på funn fra forskningsprosjektet «Dynamiske forvaltningsperspektiver på reiselivsutvikling i norske nasjonalparker», finansiert av Norges forskningsråd, programmet Natur og Næring.

I denne artikkelen vil vi belyse hvordan naturbasert reiseliv i og rundt norske nasjonalparker kan bidra til regional utvikling. Mange verneområder er blitt opprettet i de siste tiårene i tråd med målsettingene i nasjonalparkplanen (St.prp. nr. 62 (1991–92)). Planen er så å si fullført, og det sentrale spørsmålet nå er hvordan disse verdifulle områdene skal forvaltes. Det har i de senere årene kommet nye føringer for å se verneområdene i en større samfunnsmessig sammenheng, der både bruksaspektene og de regionale og lokale ringvirkningene av naturbruk blir tillagt større vekt. I tillegg er forvaltningsmyndigheten delegert fra Fylkesmannen til interkommunale områdestyrer med politisk representasjon. Nasjonalparkene er i mange land betydelige turistattraksjoner, og det er også påvist stor interesse for denne typen reisemål i Norge. Dette skaper i sin tur nye muligheter for lokal og regional utvikling.

Den første nasjonalparken i Norge (Rondane) ble opprettet i 1962. I dag er det 37 nasjonalparker i landet, og disse nasjonalparkene og andre typer verneområder etter naturmangfoldloven dekker nå 17 prosent av fastlandsarealet i Norge.

Verneområder og regional utvikling

Formålet med å opprette verneområder har primært vært å beskytte og bevare naturverdier og unike landskapskvaliteter, og hindre at disse verdiene trues eller undergraves av ulike bruks-, næringsog utbyggingsinteresser. Det regionale utviklingsperspektivet har historisk sett vært fraværende i lovverk med tilhørende forskrifter og forvaltningsplaner som regulerer norsk nasjonalparkforvaltning. Den såkalte Fjellteksten (Finansdepartementet 2003), der regjeringen avviklet forbudet mot kommersiell virksomhet i nasjonalparkene og åpnet opp for mer verdiskaping i fjellbygdene, representerte imidlertid et vendepunkt. Myndighetene erkjente at de vernede natur- og landskapskvalitetene også kan være viktige ressurser for regional og lokal utvikling, og man så behovet for tilrettelegging for økt turistmessig aktivitet innenfor og rundt nasjonalparkene. Med Fjellteksten ville en forsøke å se vern av natur og utvikling av nærliggende lokalsamfunn i sammenheng. Denne nyorienteringen er i ettertid blitt fulgt opp med en rekke initiativ og prosjekter på ulike nivåer for å øke verdiskapingen i reiselivet i tilknytning til verneområdene, blant annet gjennom prosjektene Natur- og kulturarven som verdiskaper og etableringen av nasjonalparklandsbyer og -kommuner.

Andre land enn Norge har kommet lengre når det gjelder å se nasjonalparker og andre verneområder i en større samfunnsmessig sammenheng. Mose og Weixlbaumer (2007) har med bakgrunn i studier i Alperegionen påpekt at det har vokst frem et nytt paradigme for forvaltningen av vernede områder i Europa. Perspektivene på bruk og vern er blitt stadig mer integrerte, og verneområder blir sett på som en viktig ressurs for regional utvikling.

Stort omfang og sterk vekst i utenlandsturismen i Norge

Fjellteksten må også ses på bakgrunn av reiselivets generelle betydning og vekst i Norge, samtidig med at mange bygdesamfunn preges av nedgang i tradisjonelle næringer og befolkning. Den totale turisttrafikken fra utlandet har vært i sterk utvikling på 2000-tallet – ifølge Transportøkonomisk institutt (TØI) økte antallet internasjonale turistankomster i perioden 2000–2012 med i underkant av 70 prosent (fra 3,1 millioner til 5,2 millioner), og antallet gjestedøgn økte med nesten 60 prosent (fra 21,3 millioner til 33,7 millioner) (Dybedal og Farstad, 2013, Farstad et al, 2013). Statistisk Sentralbyrås (SSBs) overnattingstall (basert på hotellstatistikk, campingstatistikk, hyttegrender og hytteformidling) fanger imidlertid bare opp halvparten av de kommersielle overnattingene, og bortsett fra i 2014, er bildet som avtegnes i SSBs registerstatistikk, preget av stagnasjon (Dybedal og Farstad, 2013). Det er også grunn til å merke seg at minst 40 prosent av utlendingers overnattinger ifølge TØIs undersøkelser ikke finner sted i kommersielle overnattingstilbud, men i form av besøk hos slekt og venner eller i lånt/egen hytte eller lignende (Farstad et al, 2011).

Ytre Hvaler nasjonalpark i Østfold ble opprettet i 2009, for å bevare et egenartet og relativt urørt kyst- og skjærgårdslandskap. Bildet viser den ubebodde Akerøya som har et rikt plante- og fugleliv. I øyas eneste hus bodde i sin tid forfatteren Johan Borgen. I sommersesongen kan man overnatte i huset gjennom «Kystleden», et landsomfattende samarbeid om overnatttingstilbud i skjærgården.

I sum er det derfor bare tre av ti av utlendingers overnattinger som fanges opp SSBs overnattingsstatistikker, og den langvarige veksten i turiststrømmene fra utlandet har altså gått helt under radaren til SSB.

Turisters søken etter unike natur- og landskapsopplevelser

TØIs Gjesteundersøkelse viste at 60 prosent av de utenlandske turistene som besøkte Norge sommeren 2010, hadde en landkommune som hovedreisemål (Nationen, 17. mars 2011). Orienteringen mot naturog landskapsopplevelser er meget framtredende blant de utenlandske turistene (Haukeland 1997, Veisten et al, 2009). De tallrike internasjonale bilturistene verdsetter i første rekke Norges kystog fjordlandskaper, men også fjellområdene representerer viktige naturattraksjoner for de tilreisende (Haukeland og Rideng, 1997). Orienteringen mot besøksmål i de mange distriktene som kan tilby slike naturtyper i Norge, er derfor meget sterk. En spørreundersøkelse blant tyske, nederlandske og danske bilturister som reiste ut fra Norge med ferge sommeren 2008, viste at fire av fem anså nasjonalparker og andre verneområder i Norge for å ha «svært stor» eller «ganske stor appell», og mange oppga at de enten hadde oppsøkt navngitte nasjonalparker på reisen eller på en tidligere reise, eller at dette kunne være av interesse på en senere reise (Veisten et al, 2009).

De høye tallene har trolig sammenheng med at nasjonalparkene har en ikonisk status i internasjonal turismesammenheng og oppfattes som juvelene i et lands natur- og landskapsressurser. I Sverige er da også den offisielle betegnelsen på nasjonalparker «kronjuveler» i svensk natur, og på Finlands liste over topp ti naturattraksjoner finner vi ni nasjonalparker og et naturreservat ( http://www.outdoors.fi/en/topattractions). Besøkspotensialet bør derfor være betydelig også i flere norske nasjonalparker.

Reisa nasjonalpark ligger i Troms og omfatter den øvre del av Reisaelva. Det er godt fiske i elva, og det er mulig å dra med elvebåt oppover Reisadalen til den vakre Mollisfossen.

Nasjonalparkenes betydning for reiselivsnæringen og for regional utvikling

Internasjonalt er nasjonalparker generelt populære reisemål. I flere land telles de besøkende i millioner hvert år (Balmford et al, 2015), og mange steder finnes en godt tilrettelagt turistmessig infrastruktur. Myndighetene setter av betydelige økonomiske ressurser og personell for å gi de besøkende gode opplevelser, drive informasjonsformidling, ivareta sikkerheten til gjestene og forebygge slitasje og andre negative miljøpåvirkninger – blant annet gjennom tiltak for å kanalisere turistferdselen.

Også i norsk sammenheng er nasjonalparkene viktige for reiselivet, og betydningen av nasjonalparkene for omkringliggende lokalsamfunn og regioner er mange steder merkbar. For eksempel viste en undersøkelse i Nord-Gudbrandsdalen at hele 40 prosent av utlendingenes turistforbruk var relatert til besøk i de seks nasjonalparkene i denne regionen, og i 2010 ble det nasjonalparkrelaterte forbruket her kalkulert til vel 190 millioner kroner (Dybedal, 2011). I en landsdekkende undersøkelse av naturbaserte reiselivsbedrifter i Norge oppga hele 38 prosent av bedriftene at de opererte innenfor og/eller i nasjonalparkenes randsoner (Stensland et al, 2014). Disse bedriftene anså nasjonalparkene for å være positive for utviklingen av turistmessig infrastruktur omkring parkene (overnattingstilbud, serveringssteder og annen service). Videre mente de at tilrettelegging i form av skilter, stier, informasjonstiltak og tilgjengelighet (veier, p-plasser, transporttilbud) styrkes som et resultat av den besøksinteressen som nasjonalparkene genererer.

Også lokalbefolkningen deler disse synspunktene; i Nord-Gudbrandsdalen er det en generell oppfatning at nasjonalparkene er viktige for lokale inntekter, jobbmuligheter, infrastruktur og servicenivå (Veisten et al, 2011).

Nasjonalparkforvaltningens rolle

Det klassiske naturvernet veier fortsatt tungt i norsk nasjonalparkforvaltning, på tross av nye føringer gjennom Fjellteksten og delegering av forvaltningsmyndighet. De fleste nasjonalparkene er i utgangspunktet i liten grad «designet» for besøkende, og lovverk, forskrifter, knapphet på bemanning og andre ressursbegrensninger setter klare grenser for forvaltningens handlingsrom. Like fullt er det i forvaltningen en uttrykt interesse for å fremstå som en «partner» for reiselivsnæringen (Haukeland et al, 2013).

Disse holdningene er utdypet i en internettbasert spørreundersøkelse som rettet seg mot ulike forvaltningsnivåer knyttet til vern av norsk natur (Haukeland et al, 2014). På regionalt og lokalt nivå inngår kommuner og fylker knyttet til Nasjonalparkriket (blant annet Rondane, Dovre og Jotunheimen nasjonalparker) og nasjonalparkene Hardangervidda og Ytre Hvaler i undersøkelsen – dette er verneområder som har høye besøkstall etter norsk målestokk. Det er en samstemmig oppfatning blant naturforvalterne om at nasjonalparkene har en positiv betydning for reiselivet i Norge, og de aller fleste anser det som ønskelig å utvikle det naturbaserte reiselivet i tilknytning til disse verneområdene. Naturforvaltningen ser det videre som sin oppgave å bidra til å legge til rette for naturbasert reiselivsutvikling både innenfor og særlig utenfor vernegrensene (i nasjonalparkenes randsoner). Oppfatningene er videre at tilretteleggingstiltak kan både fungere som service overfor de besøkende og samtidig være egnede tiltak for å beskytte natur- eller kulturverdiene i nasjonalparkene.

Nasjonalparkforvaltningen har slik sett vilje til å bidra aktivt til å utvikle parkenes besøkspotensial. Nasjonalparkforvalterne forventer også omsetningsvekst og nyetableringer av naturbaserte reiselivsbedrifter i tilknytning til nasjonalparkene i det nærmeste tiåret. Imidlertid mangler fortsatt besøksstrategier for å håndtere nasjonalparkturismen, og på nasjonalt nivå savner man også tilstrekkelig kunnskap om de tilreisende, økonomiske muligheter og faglig kompetanse til å sette tilstrekkelig trykk på dette arbeidet (Haukeland et al, 2013). Forvaltningen er også splittet i synet på om bærekraftig, naturbasert reiselivsutvikling – på lik linje med naturbevaring – bør bli et sentralt formål for nasjonalparkene i Norge (Haukeland et al, 2014). Et slikt todelt formål er trolig nødvendig for å forankre reiselivsinteressene i lovgivning, forskrifter, forvaltningsplaner og i den daglige prioriteringen av forvaltningens arbeid.

Muligheter i nasjonalparkenes randsoner

For å oppnå en integrert forvaltning med vektlegging av både natur- og landskapsverdier og tilrettelegging for utvikling, er det nødvendig også å integrere arealene utenfor verneområdene, den såkalte randsonen. Eksisterende verneforskrifter åpner i liten grad for utbygging av infrastruktur og andre større tiltak for reiselivet i selve nasjonalparkene, og mulighetene for utvikling ligger dermed i randsonene.

Det er kommunene gjennom plan- og bygningsloven som har et hovedansvar for arealene utenfor verneområdet, og det er derfor en utfordring å koordinere to ulike forvaltningsregimer som i utgangspunktet står langt ifra hverandre. Mens verneforvaltningen tradisjonelt har vært preget av en administrativ rasjonalitet med vekt på kontroll og naturvitenskapelig kunnskap, er planlegging etter plan- og bygningsloven preget av en politisk rasjonalitet med vekt på vekst og utvikling (Kleven og Emmelin, 1999; Lundmark og Stjernström, 2009). De to systemene har imidlertid nærmet seg hverandre de siste årene ved at kommunal planlegging nå er blitt et sentralt miljøpolitisk virkemiddel, mens verneinteressene har åpnet mer for utvikling og delegering til kommunene. Potensielt gir den lokale forvaltningsmodellen av store verneområder med lokalpolitisk styring nye muligheter for å planlegge helhetlig på tvers av vernegrenser ettersom de folkevalgte nå har ansvaret både for kommunal planlegging og verneforvaltning.

En case-studie av Ytre Hvaler nasjonalpark viser imidlertid at det er uklare og til dels sprikende oppfatninger om randsonene til parken. Mens noen ser på disse arealene som mulighetsområder for lokal og regional utvikling, ser andre disse arealene som buffersone for vernet hvor man må være ytterst forsiktig med nye tiltak som kan skade verneverdiene (Stokke og Haukeland, upublisert). At randsonene til nasjonalparker og andre store verneområder er gjenstand for uenighet, blir bekreftet i den omtalte surveyen rettet mot lokale, regionale og nasjonale aktører med ansvar for nasjonalparkforvaltning (Haukeland et al, 2014). Randsonen oppfattes både som en buffersone for vernet og som en utviklingssone for reiselivet, med en nokså lik fordeling mellom disse to helt ulike synspunktene. Det kan altså se ut til at det er behov for en mer omforent forståelse av randsonenes funksjon, og kommunene har som planmyndighet mulighet til å sette reiselivsutvikling i tilknytning til nasjonalparkene på dagsorden. Dette kan skje gjennom aktiv planlegging hvor reiseliv og verneinteresser balanseres, og hvor reiselivet ses på som en dynamisk faktor for lokal og regional samfunnsutvikling.

«Klimapark 2469» ligger på Juvflya ved Galdhøpiggen og Jotunheimen nasjonalpark og er et kunnskaps- og opplevelsestilbud om klimaprosesser og samspill mellom natur og mennesker. Parken som eies av Oppland fylkeskommune, Lom kommune og Norsk Fjellmuseum i Lom, skal bidra til verdiskaping og innovasjon i regionen.

De terrestriske (landbaserte) verneområdene i verden mottar ca. 8 milliarder besøkende hvert år, og mer enn 80 prosent av disse besøkene finner sted i Europa og Nord-Amerika, ifølge en fersk studie (Balmford et al, 2015). Det årlige, totale turistforbruket knyttet til dette enorme besøksomfanget er videre anslått til hele 600 milliarder amerikanske dollar i det landet hvor verneområdet er lokalisert.

Nasjonalparkene som regionalt utviklingsinstrument

I Finland, der nasjonalparkene markedsføres og utvikles som landets fremste naturattraksjoner, er det eksempelvis dokumentert at hver euro som investeres i forvaltningens tilretteleggingstiltak i nasjonalparkene, generer en økt turistomsetning på 10 euro. Disse økonomiske ringvirkningene bidrar i høy grad til å legitimere myndighetenes prioritering av aktiv tilrettelegging for reiselivsutvikling. Dette arbeidet målrettes gjennom besøksstrategier som er basert på systematisk oppbygging av kunnskap om de besøkende og hvordan verneområdene oppleves og brukes (Vaisanen, 2012).

Et integrert bruks- og verneformål både innenfor og utenfor nasjonalparkgrensene er en forutsetning for at parkene blir definert som regionale utviklingsinstrumenter med tilhørende allokering av nødvendige ressurser. Det er likevel grunn til å understreke at det som følge av stor variasjon i tilgjengelighet er betydelige ulikheter i de lokale forutsetningene for å utvikle reiseliv i tilknytning til nasjonalparkene i Norge. Trolig trenger de norske nasjonalparkene en langt mer differensiert forvaltning, der aktive besøksstrategier blir en selvsagt del av forvaltningens ansvarsområde i de mest besøkte parkene. Dette stiller nye krav til forvaltningsapparatet og forutsetter et nytt innhold i verneforskrifter og forvaltningsplaner, samt en aktiv kommunal planlegging i randsonen og koordinert forvaltning over vernegrensene. Et tett og langsiktig, institusjonalisert samarbeid med reiselivets aktører er også nødvendig. Reiselivsnæringen er i dag fragmentert i mange områder, og en sterkere samordning og organisering av denne sektoren synes nødvendig for å bygge et effektivt partnerskap mellom naturforvaltning, næringsinteresser og lokale og regionale planmyndigheter.

Ansvarlige politiske myndigheter har tatt lovende initiativ i retning av en mer integrert nasjonalparkforvaltning. Klima- og miljøminister Tine Sundtoft uttalte på et seminar i sitt eget departement 29. januar 2015 at nasjonalparkforvaltningen i dag mangler en helhetlig strategi for bruk, kommunikasjon og utvikling. Miljødirektoratet arbeider for tiden med en ny merkevarestrategi for nasjonalparkene, og en mal for besøksforvaltning vil også bli ferdigstilt i inneværende år (implementeringen av dette planarbeidet er hovedtema på nasjonalparkkonferansen i Trondheim 14.–15. april 2015).

Mulighetene for å realisere det regionale utviklingspotensialet knyttet til naturbasert reiseliv i og omkring flere av nasjonalparkene våre er derfor til stede. Men dette forutsetter flere strukturelle grep: Nasjonalparkforvaltningen må tilføres nye ressurser i form av personell og finansielle midler for å ivareta de utvidede oppgavene. Kompetanse på besøksforvaltning, inkludert besøksundersøkelser, tilretteleggings- og kanaliseringstiltak, må bygges opp. Planleggings- og forvaltningssystemet på kommunalt nivå må styrkes og samordnes med verneforvaltningen, og tett samarbeid med reiselivsnæringens aktører vil være nødvendig på ulike nivåer. Aktiv medvirkning fra kompetente forskningsmiljøer vil endelig kunne sikre systematisk utvikling og overføring av kunnskap innenfor et mer helhetlig og integrert forvaltningssystem.

Referanser:

Balmford, A., Green, J.M. H., Anderson, M., Beresford, J., Huang, C., Naidoo, R., Walpole, M. og Manica, A. (2015). Walk on the Wild Side: Estimating the Global Magnitude of Visits to Protected Areas. PLOS Biology. Publisert 24. februar, 2015. DOI: 10.1371/journal.pbio.1002074

Dybedal, P. (2011). Regionaløkonomiske virkninger av nasjonalparkene i Nord-Gudbrandsdal. Arbeidsdokument SM/2246/2011. Oslo: Transportøkonomisk institutt

Dybedal, P. og Farstad, E. (2013). Utenlandske turister i Norge. Utviklingstrekk 2000–2011. TØI rapport 1268. Oslo: Transportøkonomisk institutt

Farstad, E., Dybedal, P. og Landa-Mata, I. (2013). Reisevaneundersøkelsen for utenlandske besøkende 2012. Utenlandske ferie- og forretningsreiser i Norge. TØI rapport 1295. Oslo: Transportøkonomisk institutt

Farstad, E., Rideng, A. og Landa-Mata, I. (2011). Gjesteundersøkelsen 2011. Utenlandske ferie- og forretningsreiser i Norge. TØI rapport 1166. Oslo: Transportøkonomisk institutt

Finansdepartementet (2003). St.prp. nr. 65. (2002–2003). Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden. Oslo

Haukeland, J.V. (1997). Bygdeturisme i Norge. TØI rapport 373. Oslo: Transportøkonomisk institutt

Haukeland, J.V. og Rideng, A. (1997). Utenlandsk bilturisme i Norge 1996. TØI rapport 353. Oslo: Transportøkonomisk institutt

Haukeland, J.V., Fossgard, K., Daugstad, K., Stokke, K.B. og Vistad., O.I. (2014). Naturforvalteres holdninger og forventninger til utvikling av naturbaserte reiselivsaktiviteter i norske nasjonalparker - en deskriptiv analyse basert på en internettbasert survey. Arbeidsdokument MO/50539/2014. Oslo: Transportøkonomisk institutt

Haukeland, J.V., Vistad, O. I., Stokke, K. B. og Daugstad, K. (2013). Reiseliv i norske nasjonalparker – forvaltningsmessige forutsetninger og utfordringer. UTMARK; nr 2- 2013. http://www.utmark.org/

Kleven, T. og Emmelin, L. (1999). A paradigm of envorinmental bureaucracy? Attitudes, thougts styles and world views in the Norwegian environmental administration. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning

Lundmark, L. og Stjernström, O. (2009). Environmental Protection: An instrument for Regional Development? National Ambitions versus Local Realities in the Case of Tourism. Scandinavian Journal of Hospitality and Tourism, 9(4), 387–405. DOI: 10.1080/15022250903273780

Miljøverndepartementet (1992). St.meld. nr. 62 for 1991-92. Ny landsplan for nasjonalparker og andre større verneområder i Norge. Oslo

Mose, I. og Weixlbaumer, N. (2007). A New Paradigm for Protected Areas in Europe? I Ingo Mose (Red.), Protected Areas and Regional Development in Europe. Towards a New Model for the 21st Century, 3–19. Aldershot, Ashgate

Stensland, S. Fossgard, K., Apon, J.C., Baardsen, S., Fredman, P., Grubben, I., Haukeland, J.V. og Røren A.-M. E. (2014). Naturbaserte reiselivsbedrifter i Norge. Frekvens- og metoderapport. INA fagrapport 25. Ås: Norges miljø- og biovitenskapelige universitet

Stokke, K.B. og Haukeland, J.V. (upublisert.): Balancing nature protection and tourism in the coastal zone – coordination challenges inside and outside Ytre Hvaler National Park in Norway. Manuskript for innsendelse til Ocean & Coastal Management.

Vaisanen, R. (2012). Challenges of visitor monitoring and management in protected areas. Conference Proceedings, pp 18-19. The 6th International Conference on Monitoring and Management of Visitors in Recreational and Protected Areas, MMV 6 - Stockholm, Sweden, August 21–24, 2012

Veisten, K., Haukeland, J.V. og Grue, B. (2009). Utenlandske turisters holdninger til norske nasjonalparker: Deskriptiv statistikk fra en studie i sommersesongen 2008. Arbeidsdokument SM/2053/2009. Oslo: Transportøkonomisk institutt

Veisten, K., Grue, B., Lindberg, K., Haukeland, J.V., Baardsen, S., Vistad, O.I. og Daugstad, K. (2011). Innbyggernes holdninger til bruk og vern av nasjonalparkene i Nord-Gudbrandsdalen. Deskriptiv statistikk fra en internettstudie rettet mot nordgudbrandsdøler og andre nordmenn, 2010/2011. Arbeidsdokument SM/2230/2011. Oslo: Transportøkonomisk institutt

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon