I denne artikkelen presenteres en oversikt over nyere kunnskap om storbyregionalt samarbeid i Europa. Hovedkildene er en studie av storbynettverket EUROCITIES om samarbeid i 40 storbyer og mer enn 90 samarbeidsavtaler, kalt «Metropolitan Areas in Action», forkortet til «MAIA-studien» (EUROCITIES 2013), samt forskning fra OECD om sammenheng mellom storbyregionalt samarbeid og økonomi (Ahrend, 2014). Resultatene fra disse studiene kan gi grunnlag for refleksjon, sammenlikning med egensituasjon og mulig inspirasjon til å videreutvikle og styrke norsk storbyregionalt samarbeid.

For ordens skyld, denne artikkelen er ikke ment som et innlegg i dagens debatt om kommune- og regionstruktur i Norge. Slike diskusjoner pågår til stadighet også i mange andre land. Uansett utfall av forvaltningsreformer vil behovet for storbyene til å samhandle med naboområder alltid være der – og det ser ut til å øke.

Behov for samarbeid utover bygrensene

Urbaniseringen har vært ujevn mellom land og regioner og har vært drevet av forskjellige krefter til ulike tider. I de fleste storbyer har den tettbygde byen vokst utover de opprinnelige bygrensene. 1 Mange steder har dette ført til en omfattende byspredning – «urban sprawl» (Gregorova & Austin, 2015), og i enkelte tilfeller har storbyregionene også vokst mer eller mindre sammen til større flerkjernede bystrukturer.

Retorisk kan vi si at de administrative grensene for storbyene for lengst har «gått ut på dato». Og hvis vi blir nødt til å holde oss innenfor århundregamle administrative grenser og med et forvaltningsapparat fra etterkrigstiden, blir det vanskelig å løse framtidens komplekse utfordringer i storbyene.

Hovedbildet for storbyregionalt samarbeid i Europa er som følger:

  • Storbyregionalt samarbeid finnes eller etableres i alle deler av Europa og i forskjellige typer storbyer.

  • Storbyområder tar for seg flere strategiske spørsmål som har felles interesse.

  • I de fleste tilfellene er det lokale myndigheter og særlig kjernebyer som er hovedaktørene. Nasjonale og regionale myndigheter er også viktige interessenter og kan sørge for gode rammebetingelser for samarbeid.

  • Beslutningen om å arbeide i partnerskap motiveres av fellesoppfatninger om kritiske forhold og komplekse utfordringer på det geografiske nivået som kan kalles «funksjonelle storbyområder», og om stadig mindre samsvar mellom formelle administrative grenser og samfunnsutvikling i storbyområder.

Storbyenes rolle for territoriell samhørighet

Europeiske storbyområder står overfor krevende og sammensatt utfordringer, blant annet demografiske, økonomiske, miljømessige og sosiale. Den tidligere EU-kommisjonen gikk så langt som å hevde at «den europeiske modellen» trues, ikke minst i storbyene, på grunn av økende forskjeller, byspredning og segregering og manglende økonomisk vekstkraft (DG Regio, 2011).

Med EUs Lisboa-traktat (2007) ble territoriell samhørighet (territorial cohesion) innført som et grunnleggende mål for EU, side ved side med samfunnsmessig og økonomisk samhørighet. For å oppnå dette legges det i økende grad vekt på samordning på tvers, innenfor funksjonelle byregioner.

Løsningene på de store samfunnsutfordringene krever en strukturert tilnærming, ikke minst for å synliggjøre målkonflikter mellom tiltak og temaer. I verste fall kan slike målkonflikter gi handlingslammelse i strategisk viktige spørsmål. Fra et teoretisk perspektiv krever en strategisk, tverrsektoriell byutviklingspolitikk et territorielt grunnlag som er stort nok til å favne den samfunnsmessige virkeligheten og å håndtere målkonfliktene. Storbyenes funksjonelle områder kan generelt oppfattes som et riktig territorielt nivå.

Styrket regional økonomi

OECD (Ahrend mfl., 2014) har nylig dokumentert sammenhengen mellom økonomi og storbyregionalt samarbeid gjennom en studie av 270 storbyer i OECD-området. Her er graden av samhandling sett i forhold til produktivitet, organisatorisk fragmentering og byspredning. Analysen viser at jo større det regionale samarbeidet er og jo mindre graden av fragmentering, desto høyere næringsmessig produktivitet i storbyområdene.

Både OECD (2014) og TØI (2011) har vist at mer bevist styring av arealbruk på storbyregionalt nivå, gjennom et forpliktende samarbeid mellom aktørene, bidrar til å styrke bymessig utbygging og til å begrense ikke-bærekraftig byspredning. Det er også mulig at stordriftsfordeler kan utnyttes bedre gjennom samarbeid på det storbyregionale nivået. Flere eksempler på dette finnes innenfor transportsektoren, noe som OECD har dokumentert, men også innenfor utdanning og helsetjenester.

I det følgende skal enkelte eksempler på samarbeid i storbyområder trekkes fram (i kortform fra MAIA-studien):

Stockholm: Integrert regional planlegging, «RUFS», utføres etter eget lovverk innenfor den funksjonelle storbyregionen. Landstinget i Stockholms län er et av svært få eksempler hvor det regionale forvaltningsnivået stemmer godt med den funksjonelle storbyregionen. Det legges ned et betydelig arbeid i regionale analyser og utbredt dialog og samhandling med alle 26 kommuner – inkludert Stockholm.

Stuttgart: Regional planlegging drives og samordnes av et eget forvaltningsorgan (Verband Region Stuttgart) som består av 179 byer/kommuner, bestemt etter lov av 1994 innenfor delstaten Baden-Württemberg.

Hamburg: Et regionråd (Metropolregion Hamburg) arbeider med ren energi og landskap, transport, handel og innovasjon. Samhandlingen omfatter 5 millioner innbyggere i fire forskjellige delstater.

Madrid: Kollektivtransport ledes av Madrid kommune i en region med 6,4 millioner innbyggere og etter eget lovverk.

Lille Metropole: Samarbeider over landegrensene i Nord-Frankrike og to delstater i Belgia, med 147 kommuner og 2,1 millioner innbyggere. Temaer er regional plan, transport, næringsliv og kultur, og styrking av arbeidsmarkedet over landegrensen.

Rennes Metropole: Gode forbindelser mellom by og land, ledes av et interkommunalt råd som omfatter 38 kommuner med 400 000 innbyggere. Bolig, transport, bypolitikk, matproduksjon og næringsliv er satsingsområder.

Warszawa: Den polske hovedstaden samhandler nå for første gang med 32 av kommunene i naboregionen Mazovia om fellesstrategier og tiltak. Det nye samarbeidet er et resultat av nye tilskudd gjennom EUs «Integrated Territorial Investments» i 2014–2020. Tilsvarende initiativ forberedes i andre polske og tsjekkiske storbyområder.

Torino: Torino storbyområde passet ikke inn i den gamle provinsstrukturen. Samarbeid innen de forskjellige temaer er etablert av kommunene. «Agenzia per la Mobilità Metropolitana e Regionale» omfatter transport i Piemonte-regionen, Torino storby, Torino-provinsen og 32 kommuner med en befolkning på 1,5 millioner. Italienske storbyer gjennomfører i dag store endringer etter at et nytt administrativt nivå, «Città Metropolitane», ble etablert i 2014 etter direktiv fra regjeringen. Ordningen omfatter så langt 18 byområder.

Sofia: Strategisk regional utvikling er en hovedoppgave for en regional kommuneorganisasjon, med et samlet folketall på 1,6 millioner. Transport og flerkjernet utvikling er hovedtemaer.

Katowice: Post-industriell byfornyelse er viktig i Øvre Schlesien i Polen. 14 kommuner har inngått et samarbeid om kultur og transport og har utarbeidet en felles strategi fram mot 2025. Også her blir EU-virkemidler viktige for å styrke samarbeidet framover.

Stor-Manchester: Association of Greater Manchester Authorities ble i 1986 etablert som en frivillig sammenslutning av de ti kommunene i StorManchester, med 2,7 millioner innbyggere. Kommunene samarbeider om næringsutvikling, byfornyelse og transport. I 2013 åpnet en ny lovgivning for tilsvarende samarbeid også i andre britiske storbyområder, og flere byregioner i England har etablert liknende samarbeidsmodeller.

Størrelsesforholdet mellom kommune, tettsted og funksjonell region

Det er viktig å skille mellom storbykommune, den sammenhengende tettstedsbebyggelsen og det funksjonelle storbyområdet. Kommunen har formelt ansvar innenfor eget territorium. Tettstedet representerer for mange den opplevde, tette storbyen. Det funksjonelle storbyområdet, som omfatter et større omland, inneholder viktige strømmer av personer, varer og tjenester, og forstås hovedsakelig på samme måte som bo- og arbeidsmarkedsregioner i Norge.

OECD har brukt statistiske kilder for å definere funksjonelle storbyområder i alle medlemsland, også Norge (2012). Definisjonene av OECD for norske storbyer stemmer i stor grad med analyser fra NIBR (2011–16). Et eksempel på dette vises i kartet for Osloregionen nedenfor.

Forskjellen mellom hvilke kommuner som inkluderes i OECDs definisjon og NIBRs definisjon av Oslos funksjonelle byområde er et resultat av metodeforskjeller i deres analyser, men i realiteten samsvarer de godt. OECDs analyse ekskluderer imidlertid Moss og Drammen, som er viktige byer innenfor NIBRs definisjon.

Størrelsesforhold mellom bykommunene, tettsted og funksjonelt storbyområde kan gi bedre forståelse av styringsutfordringene. I MAIA-studien ble folketall fra EUROSTAT brukt for å illustrere størrelsesforhold mellom de ulike geografiske nivåene for storbyene i EUROCITIES sin studie. Variasjonen er stor: storbytettsteder i Europa har samlet 70 % flere innbyggere enn deres sentrale storbykommune, mens funksjonelle byområder (tilsvarende bo- og arbeidsmarkedsregioner) gjennomsnittlig har 2,3 ganger større befolkning.

Tabell 1 viser til sammenlikning folkemengde i seks norske storbyer, med tall for storbykommune, tettsted og funksjonelt storbyområde (bo- og arbeidsmarkedsregion).

De relative størrelsesforhold for Oslo og Stavanger likner på gjennomsnittet i Europa, mens de fire andre storbyene har lavere forholdstall. Dette betyr at kommunegrensene til Kristiansand, Bergen, Trondheim og Tromsø fanger opp hele den sammenhengende tettbebyggelsen. Samtidig strekker storbyregionene rundt disse byene (med unntak av Tromsø) seg langt utover kommunegrensene, med en tredjedel av befolkningen i nabokommuner. For Oslo og Stavanger rommer de funksjonelle storbyregionene mer enn dobbelt så mange innbyggere som i selve sentralkommunen, noe som indikerer et stort samarbeidsbehov for å løse regionale oppgaver og problemer.

Utfordringer i forhold til regionale grenser og landegrenser

De fleste land har ett eller flere regionale styringsnivåer med ansvar for tjenester og regional samfunnsutvikling. På samme måte som for bygrensene, er det ofte slik at administrative regioner heller ikke samsvarer med funksjonelle regiondannelser.

Samarbeid innenfor storbyområder må ses i forhold til det regionale styringsnivået. I Hamburg, Basel, Berlin og Brussel finner vi eksempler på at det regionale styringsnivået omfatter et mindre område enn det funksjonelle storbyområdet, mens rergionadministrasjonen i Rennes, Barcelona, Brno og Torino er betydelig større enn det funksjonelle området.

Tabell 1: Norske storbyer – befolkning i kommuner, tettsted og storbyregion. Kilde: SSB. (1) Gjennomsnitt av storbyene som var med i EUROCITIES’ studie.

 

Kommune

Tettsted

Storbyregion

 

Befolkning

Befolkning

Bef / kom

Befolkning

Bef / kom

Oslo

623 966

925 228

1,5

1 278 827

2,0

Kristiansand

84 476

58 662

0,7

154 053

1,8

Stavanger

129 191

203 771

1,6

319 822

2,5

Bergen

267 950

247 731

0,9

395 338

1,5

Trondheim

179 692

169 972

0,9

264 396

1,5

Tromsø

70 358

32 774

0,5

72 675

1,0

Norsk gjennomsnitt

 

 

1,2

 

1,8

Europeisk gjennomsnitt (1)

 

1,7

 

2,3

Med unntak av Oslo, som tilhører gruppen av storbyer hvor regiongrensen er betydelig mindre enn det funksjonelle storbyområdet, omfatter norske fylker et mye større areal enn deres viktigste byregioner. For Kristiansand og Trondheim er dessuten den funksjonelle byregionen fylkesoverskridende.

Ser vi nedover i Europa, har flere storbyer etablert et internasjonalt samarbeid på tvers av landegrenser som er blitt stadig viktigere. Eksempler på dette er Øresund (Malmö og København) og Lille, Kortrijk og Tournai på begge sider av grensene mellom Nord-Frankrike og belgiske Flandern og Vallonia. Også Strasbourg og Basel er grensebyer som har utviklet egne, unike samarbeidskonstellasjoner, på tvers av sine respektive administrative systemer.

Samarbeid innenfor det såkalte Centropeområdet (Østerrike, Tsjekkia, Slovakia, Ungarn), som omfatter byene Wien og Bratislava samt Brno og Györ, gir muligheter for å styrke storbyene i yngre demokratier gjennom samarbeid med mer velstående regioner (se kartene nedenfor til venstre).

Å forstå storbyområder

Samarbeid innenfor storbyområder foregår altså over hele Europa, og det ser ut til å øke i omfang og i antall temaer. MAIA-studien peker på seks hovedparametere som er viktige for å forstå storbyområdene, og som påvirker om man lykkes med samarbeidet.

1. Partnerskap varierer i geografisk målestokk

Generelt sett varierer den territorielle størrelsen fra < 100 km til 400 km fra kjernestorbyen (se kartene på neste side). Geografisk målestokk synes å være sterkt knyttet til samarbeidstemaene. Samtidig utvikles ofte forskjellige partnerskap i forskjellig målestokk basert på samme kjernestorby.

2. Budsjett for byregionale samarbeidsoppgaver varierer betydelig

Storbyregionalt samarbeid drives med høyst forskjellige størrelser på økonomiske rammer. Engasjements- og ambisjonsnivåene varierer, liksom mulighet for egne inntekter og graden av direkte ansvar for gjennomføring av prosjekter.

Enkelte storbyregionale samarbeid mangler egne ressurser, mens noen få har mulighet til å forvalte opptil flere hundre millioner euro. I visse tilfeller realiseres samarbeidet ved å låne ut kommunenes ansatte, og i andre tilfeller med et minimalt sekretariat. I de mest omfattende oppleggene finner vi eksempler med et felles sekretariat og felles kontor, eller et felles implementeringsorgan. De større budsjettene viser seg ofte å være knyttet til felles offentlige transporttjenester og infrastruktur og kan til og med føre til at det opprettes kvasi-autonome storbyregionale myndigheter.

Til sammenlikning kan Oslopakkene sies å være et eksempel på samarbeid med store budsjettmessige rammer, mens Samarbeidsalliansen Osloregionen har mindre egne ressurser og er avhengig av bidrag fra medlemmer.

3. Viktige temaer for storbyområder

Storbyregionalt samarbeid har hovedfokus innenfor transport/mobilitet, strategisk planlegging (inkludert miljø) eller økonomisk utvikling, eller kombinasjoner av disse. Noen eksempler på tverrfaglige partnerskap er også involvert i helse- eller utdanningstjenester, spesielt der hvor disse oppgavene er delegert til kommunale eller regionale myndigheter.

4. Storbyområder må være tydelige overfor sine forvaltningsorganer

Et sentralt spørsmål for storbyområder er hvordan man skal forholde seg til eksisterende valgte organer innenfor regionen (kommune eller fylkeskommune i Norge). De valgte organene er vanligvis knyttet til formelle territorier innenfor klart definerte administrative grenser. Når det da oppstår spørsmål som går på tvers av disse grensene, er det behov for å finne fellesløsninger. Dette vil påvirke beslutninger som er tatt i de respektive utøvende organene. Spenninger mellom lokaldemokratiske interesser og større regionale hensyn er på ingen måte en særnorsk problemstilling, men finnes overalt. Det er derfor avgjørende at samarbeidspartnerne definerer hvordan de utøvende valgte organene skal delta i og påvirke det felles samarbeidsnivået.

5. Storbyområder kan drives frem av storbyer, regionale eller nasjonale organer

En annen faktor er hvilket organ som er drivkraft, og hvilket styringsnivå som initierer og følger opp storbyregionalt samarbeid. Noen ganger er dette hovedsakelig en «top-down»-prosess basert på sentrale eller regionale vedtak/lov, men partnerskap innledes oftere som en «bottom-up»-prosess der de lokale myndighetene eller sivile organisasjoner drar samarbeidet. Sentrale myndigheter kan tilrettelegge med lov eller økonomiske rammer eller annen stimulans for samarbeidet. Funnene i MAIA-studien viser at en kombinasjon av initiativ ovenfra og nedenfra er vanligst og ser ut til å være viktig.

Kjernebyer tar svært ofte ledelsen i samarbeidsinitiativ med naboene. Når det er sagt, finnes flere eksempler der storbyen bare tar en delvis lederrolle, for eksempel delt 50-50 med naboregionen. Deltakelse og nært samarbeid med samarbeidspartnere er viktig, basert på «ansikt-til-ansikt-dialog» og tillit.

6. Engasjement styrkes ved å involvere private og ikke-statlige organer

Det finnes flere eksempler på storbyregionalt samarbeid der private eller ideelle organisasjoner er involvert, om ikke direkte ansvarlige. Dette kan gjelde interessegrupper, selskaper, handelskamre osv., som deltar i strategisk næringsutvikling eller i offentlig transport eller andre tjenester. Erfaringer tyder på at involvering av privat sektor kan bidra til at regionalt samordnet politikk tas et skritt videre med større grad av forpliktelse.

Å sette storbyregionalt samarbeid ut i livet

Det finnes ingen fasitløsning for storbyregionalt samarbeid, det må i alle tilfeller tilpasses geografiske, historiske og formelle forhold. Forsøk på storbyregionalt samarbeid kan likevel styrkes, enten tematisk eller geografisk, for å tilpasse seg den funksjonelle regionen, uten nødvendigvis behov for nye forvaltningsstrukturer eller -nivåer.

Følgende hovedfaktorer synes i så måte å være avgjørende:

  • Sterk politisk vilje og langsiktig tillit.

  • Fellesressurser på tvers av grensene.

  • Balanse mellom lokale/sektorvise beslutninger og regionale mål og strategier.

  • Bredt engasjement og deltakelse, også fra interesseorganisasjoner og næringslivet.

  • Erkjennelse og støtte for storbyregionnivåets betydning fra nasjonale og internasjonale organer.

  • Investering i relasjoner – godt grunnarbeid og tålmodighet gir et fundament.

EU forsøker i sitt nye finansieringsprogram (2014–2020) å bidra til mer tverrsektoriell tenkning og økt fokus på funksjonelle regioner. EU-parlamentet har vedtatt nye tiltak, som «Integrated Territorial Investments» (ITI), med tilskudd til by-land-partnerskap og etablering av regionalt samarbeid i storbyområder. EUs engasjement med storbyområder ses i et større perspektiv med målene for EU2020 2. Det forventes stordriftsfordeler og viktige og storskala bidrag til en smart, bærekraftig og inkluderende vekst i EU.

Ikke særnorsk

En viktig konklusjon sett med norske øyne, er at våre muligheter for å etablere et storbyregionalt samarbeid – og utfordringene med et slikt samarbeid – ikke er særlig annerledes enn hva vi finner i mange andre land. Vi ser at norske storbyregioner oppnår gode resultater og har nyttige erfaringer som kan læres bort til andre. Samtidig finnes det byer og land der det storbyregionale samarbeider har kommet lengre enn hos oss, og som kan inspirere til forbedring i Norge.

Referanser:

Ahrend, R.: Urban Productivity and Governance, presentation at EUROCITIES Economic Development Forum, Brno, OECD Regional Economics & Governance Unit, Sept 2014.

EUROCITIES (2013), Metropolitan Areas in Action. Concluding report, Brussels, Nov 2013.

European Union, DG Regio (2011), Cities of tomorrow. Challenges, visions, ways forward. Brussels, 2011.

Gregorova, E. & Austin, P. (2015), Pulling together – 25 years on. A narrative of urban and metropolitan transition in Central Eastern Europe compared with Northern European cities, Regional Magazine, Regional Studies Association, May 2015.

United Nations Habitat report (2013), http://unhabitat.org/the-state-of-european-cities-in-transition-2013-taking-stock-after-20-years-of-reform).