Kan én plan forene to motsetninger? «Oslo sentrum - gatebruk og grunnsikring»

Slik ble planen «Oslo sentrum – gatebruk og grunnsikring» til

Gatebruk og sikkerhetshensyn i Oslo sentrum har i flere år vært et diskusjonstema mellom stat og kommune – også før 22. juli 2011. Den smertelige erfaringen samfunnet fikk denne dagen, har gitt oss omfattende, midlertidige sikringstiltak i Oslo i form av gatesperringer, som godt synlige barrierer i form av betongelementer. Disse midlertidige tiltakene dominerer bybildet i sentrale deler av Oslo, og utformingen hindrer borgerne i å bruke byen. I ytterste konsekvens kunne 22. juli resultert i at Oslo sentrum ble en avstengt, todelt by med omfattende bruk av pullerter og andre tunge sikringstiltak fra Rådhuset i Vika, til Regjeringskvartalet og ned mot Oslo S.

I stedet har Oslo kommune og staten samarbeidet for å forsøke å forene motsetningene mellom sikring og tilgjengelig by. Med en felles plan har vi muligheten til å sikre at alle enkelttiltak blir sett i sammenheng, noe som er helt avgjørende for å unngå en rekke ulike typer av fysiske elementer. I februar 2014 var stat og kommune enige om at prinsipplanen «Oslo sentrum – gatebruk og grunnsikring» skulle legges til grunn for det videre arbeidet med å sikre utvalgte offentlige bygninger mot uønskede hendelser.

Sperringer ved regjeringskvartalet. I tillegg til å vanskeliggjøre ferdsel, skaper betongstengselene et avvisende miljø for opphold. (Foto: Plan- og bygningsetaten)

Mandatet for planarbeidet viser spennet mellom den åpne byen og sikkerhetsperspektivet. Planen skal:

Ambisjonsnivået i planen er dermed høyt.

Bygningene som trenger sikring, ligger i et belte fra Regjeringskvartalet i nord til Akershus i syd. Flere departementer har midlertidige erstatningslokaler i Kvadraturen, og det er forventet at denne situasjonen vil vare i om lag ti år. Selve Regjeringskvartalet har en egen planprosess, og samtidig har Oslo kommune et større prosjekt for å bedre fremkommeligheten i kollektivgatene i sentrum. Gatebruken, Regjeringskvartalet og midlertidige departementslokaler er tett sammenvevd, og fremdriften i de ulike prosjektene vil ha betydning for innføringen av en rekke sikkerhetstiltak i årene som kommer.

Hva vet vi om Oslos byliv?

Nå har vi mye fersk kunnskap: I 2014 kom resultatene fra den siste Bylivsundersøkelsen i Oslo. Undersøkelsene ble gjennomført i 2012 og 2013 på vegne av «Levende Oslo», et offentlig-privat samarbeid for å gjøre Oslo sentrum mer attraktivt og tilgjengelig. Undersøkelsen ser byens forskjellige kvaliteter opp mot menneskenes utfoldelse og opplevelse, og er en systematisk kartlegging av hvor folk beveger seg, og hva de gjør på de forskjellige stedene. Mange aktører vet mye om Oslo innen sitt virkeområde, men kunnskapen har vært spredt mellom aktører og interessefelt. Den nye undersøkelsen er gjennomført av arkitektfirmaet Gehl, og den gir næringsliv og kommune en ny, omfattende og felles kompetansebase. Nå kan gårdeiere, handels- og servicenæringen og kommunen bruke den nye, delte kunnskapen til å tilrettelegge og utvikle byen enda bedre.

I dag er den «aktive» sentrumssonen begrenset til området mellom Aker Brygge, Karl Johans gate, Torggata og Oslo S. Samtidig finner Gehl at sentrumsområdet har utvidet seg kraftig fra tidligere, men det er fortsatt et potensial for ytterligere aktivisering, blant annet i Kvadraturen. Dette er Oslos eldste, eksisterende strøk med en streng renessansepreget bystruktur og mange bygninger med høy verneverdi, men med få boliger og lite aktivitet utenom arbeidstid.

Undersøkelsen finner blant annet at Oslo sentrum har mange grønne byrom, men at disse er både ujevnt fordelt og med vekslende kvalitet. På en god sommerdag har Karl Johans gate 60 000 besøkende, og gjennomsnittlig legger hver besøkende igjen 600 kr. Den aktive sentrumssonen har godt med benker og kaféstoler, men sammenlignet med andre nordiske hovedsteder er det en klar overvekt av betalte «kaffe latte-stoler» sett opp mot antallet offentlige, gratis sitteplasser.

Oransje objekter i kartet: Sikringsobjektene er spredt rundt i sentrum. (Kart: Plan- og bygningsetaten)

De aller fleste som oppholder seg i sentrum, kommer med kollektivtransport eller til fots. Folk som beveger seg i Oslo sentrum, kombinerer gjerne innkjøp med sosiale aktiviteter. Områdene som har et aktivt og velfungerende byliv har en del felles, fysiske karakteristika. Dette er blant annet god tilrettelegging for fotgjengere og bygninger som henvender seg til publikum med aktiviteter på gateplan.

Byrommene oppleves som pene, men ensformige og uspesifiserte i sin bruk, og de legger i liten grad til rette for aktiviteter. Et viktig funn er derfor at det er få plasser til lek og aktiviteter i Oslo sentrum – det er for eksempel kun to lekeplasser, og flere tilbud til ulike aldersgrupper vil bidra til økt byliv.

Dette kan være «ubetalte sitteplasser» i form av benker, flere lekeplasser og tilrettelegging for kulturelle aktiviteter i parkene. Undersøkelsen finner at for fotgjengerne mangler det gangforbindelser som binder sammen målpunkter, det mangler sammenheng mellom byrom og mellom sentrumskjernen og strøksgatene.

Med strøksgate mener vi lokale gater med forretninger og andre funksjoner som er viktig for nærmiljøet. De fleste av dem stråler ut fra sentrum og betjener bydeler som Majorstua, St. Hanshaugen eller Grønland. For hele sentrum gjelder det at fotgjengere og syklister opplever dagens tilrettelegging, fremkommelighet og forbindelser som svært varierende. På kveldstid er det færre som bruker byen, og fotgjengerne foretrekker naturlig nok godt opplyste områder. Bylivsundersøkelsen peker på at bylivet i Kvadraturen lider under at mange av førsteetasjene er inaktive. Dette området er rikt på kulturminner og historie, og Oslo kommune har lenge hatt som mål å skape mer byliv i Kvadraturen. Det er derfor viktig at satsingen på byliv kan skje parallelt med sikringen av departementene som nå befinner seg her, for slik å oppnå en vinn-vinnsituasjon.

Hvordan sikre og skape byliv? Åtte viktige prinsipper i planen

I planen er grunnsikring og skallsikring viktige begreper, men hva ligger egentlig i det? Grunnsikring er definert som «de skjermingstiltak som skal kunne møte en normalsituasjon, det vil si et sett av minstekrav til standarder for sikring av verdier som informasjon, bygninger, objekter og mennesker». Med skallsikring mener vi tiltak på yttervegger og konstruksjoner slik at bygninger kan motstå uønskede hendelser.

Mange sikringstiltak kan bygges inn i selve bygningene som huser departementer og andre institusjoner, og disse tiltakene vil dermed ikke være merkbare for publikum i samme grad som andre sikkerhetstiltak på gateplan. Her er trafikkregulering et av de viktigste tiltakene i planen, og dette skal supplere den såkalte «skallsikringen» og forsterkning av bygninger. Kjøretøy er en større trussel mot bygninger enn personer til fots, og derfor er det viktig å øke avstanden mellom biltrafikk og offentlige bygninger. Åtte viktige prinsipper er illustrert for å vise dette.

Samlokalisering av utsatte institusjoner sørger for at det blir mulig å samle sikringstiltakene. Dermed påvirkes byen mindre av sikkerhetsinstallasjoner enn om institusjonene ligger spredt, og bylivet kan utfolde seg mer uhindret. Muligheten for såkalt «passiv overvåkning» bør bygges inn i byrommene for å gi økt sosial kontroll. Når mennesker ser andre mennesker bruke og bevege seg i et område, blir terskelen høyere for å begå kriminelle handlinger.

I byen finnes det både offentlige og private byrom. Denne inndelingen – forstått som områder der hvor alle, noen eller kun få har tilgang – kan brukes til å få til et mer kontrollert og effektivt overvåkningsnivå der hvor det er behov. Klarere definerte grenser mellom offentlige og private områder gir en tydeliggjøring som forenkler arbeidet med kontrolltiltak, og færre adkomster kan hjelpe til slik at nødvendige kontrolltiltak blir plassert mest mulig riktig.

Avstanden mellom bygning og kjøretøy reduserer trusler, og det er derfor viktig å lede biltrafikken vekk fra bygningene som trenger beskyttelse. Dette kan skje gjennom ulike tiltak for å redusere trafikkmengde, endring av kjøreretninger, osv. Men i et bysentrum må det nødvendigvis skje et kompromiss mellom de funksjonene vi trenger for å få en velfungerende by, og den ideelle sikkerhetsavstanden mellom byliv og bygning. Balansegangen blir derfor viktig i hver enkelt sak, og derfor er et nøkkelbegrep i planen balansert sikring.

Ved å legge inn fartshindringer i åpne gater vil kjøretøy få lavere hastighet. Hvis vi unngår lange, rette gatestrekninger og endringer i kjøremønster kan ikke bilførere benytte gaten som «fartsstripe» og akselerasjonssone. Lavere fart gir som kjent langt lavere energi ved sammenstøt, og dette reduserer skadeomfanget på både mennesker og bygninger – både ved rene ulykker og ondsinnede handlinger. Områder hvor biler ikke får adgang, kan likevel være åpne for myke trafikanter gjennom riktige valg av sperremateriell og barrierer. Gateparkering må fjernes i nærheten av bygninger som skal skjermes, og erstatningsplasser kan eventuelt flyttes inn i parkeringshus- og kjellere som ligger lenger bort fra bygningene.

Integrert sikkerhetsdesign for å skape et helhetlig bymiljø

Så omfattende sikring har ikke skjedd i noen norsk by tidligere, og i arbeidet med planen har det vært verdifullt å hente erfaringer fra andre byer i utlandet. I Berlin og London ligger regjeringsbygg midt i sentrum. Særlig i London er sikkerhetshensyn – både synlige og skjulte tiltak – en integrert del av byplanleggingen. Det er uansett ikke tvil om at sikringstiltak berører det offentlige rommet visuelt og funksjonelt. Spørsmålet er dermed i hvilken grad sikkerhetstiltakene også kan gi andre kvaliteter til byen.

Prinsipplanen danner grunnlag for både utforming og gjennomføring av sikringstiltakene, og en viktig strategi er «integrert sikkerhetsdesign». Dette betyr at sikkerhetstiltakene skal oppleves som en del av det helhetlige, fysiske miljøet i byen.

Planen skal sikre tilgjengelighet for fotgjengere, lede publikumsflyten og skape et inviterende bymiljø samtidig som kjøretøyer blir styrt vekk fra bygningene. Alle fysiske skjermingstiltak skal ha høy kvalitet, og det er viktig at de blir tilpasset områdenes karakter og kulturminner.

Trekker i samme retning: sikkerhetsbehov og nye sambruksarealer

Vi vektlegger å kombinere sikringstiltak med etablering av fremtidige gågateutvidelser og sambruksarealer (shared space) i sentrum. Tidligere anbefalinger har pekt på videreutvikling av utvalgte gater som sentrale fotgjengerårer og levende strøksgater. For strøksgatene er det viktig å sikre den funksjonen de har for å skape et levende nærmiljø med lokale butikker. Dette støttes også av funnene i bylivsundersøkelsen: Folk foretrekker å handle i sentrum, og handelen er sentrert til de bilfrie gatene. I enkelte områder kan vi derfor slå to fluer i én smekk med ett hovedgrep: Der hvor staten har ønske om gatestenging ved departementer og strøksgatene trenger utvikling, kan vi få en synergieffekt ved en utvidelse av gågatenettet som samtidig gir økt sikkerhet til bygninger.

I den eksisterende Gatebruksplanen for Oslo sentrum fra 2011 gjelder prinsippet om at sentrum ikke skal deles i enklaver. Dette betyr at det må være (noen få) kjøreforbindelser mellom nord og syd, øst og vest. Handelsstandens behov for varelevering og -henting må ivaretas slik at ikke sikringstiltakene fører til forretningsdød i sentrum. Selv om enkelte gater er stengt for biltrafikk, skal fotgjengere og syklister oppleve de samme byrommene som åpne og tilgjengelige. Dette betyr igjen at byrommene må oppgraderes, og fotgjengerne må få sammenhengende forbindelser som gir et pulserende liv hele døgnet, ellers vil avstengingen av gater for biler oppleves negativt. Derfor vil de tyngste sikringstiltakene med gateskjerming og stengning kun skje der hvor behovet er aller størst. Et åpent sentrum med variert byliv i form av forretninger, handel, arbeidsplasser og boliger er i seg selv med på å skape trygghet og kan hindre kriminalitet.

Behagelige og populære sittemøbler kan også konstrueres med spesialfundamentering slik at biler ikke kan kjøre over dem. (Foto: Gehl Architects)

Hvilke verktøy har vi for å skape sikre og gode byrom?

I kollektivgater hvor offentlighetens behov for tilgjengelighet er størst, skal sikkerheten løses ved fortausinstallasjoner, parkeringsrestriksjoner og tiltak på selve bygningene. Det er trangt om plassen i Oslo sentrum, særlig i Kvadraturen der mange av sikringsobjektene ligger. Derfor setter planen som mål at elementer og løsninger skal ha en dobbel funksjon både som sikringstiltak og bymøbler. En sperring for biler må ikke nødvendigvis være en pullert: det kan også være et spesialutformet bymøbel som ikke gir inntrykk av å være en barriere.

Installasjoner som skal være en del av byrommet, bør ha variert og god design, og det er viktig å ivareta universell utforming, god lesbarhet og trafikksikkerhet for både gående, syklister og kjørende. Barrierer kan derfor være forhåndsgodkjente sikkerhetselementer i form av benker, blomsterkasser, sykkelstativer, kunstinstallasjoner o.l. som kan gi et vennlig inntrykk av byen og samtidig oppfordre til bruk. Et lager med slike forhåndsgodkjente elementer gir fleksibilitet dersom det er nødvendig å sette opp midlertidige sperringer. Permanente løsninger bør ha likt design som andre elementer i samme område, men det kan være nødvendig å bygge inn ekstra forsterkninger i designet. Alternativt kan materiellet skreddersys og stedstilpasses et bestemt område.

Prinsippene i planen: gatebruk og grunnsikring

Etter grundige vurderinger av trafikkforhold, sikkerhetshensyn og tilgjengelighet er det fastlagt at hovedstrukturen for gatebruken blir slik:

Fremtidig hovedstruktur for byrom og grunnsikring i sentrum. Dette gir et sentrum som er gjennomkjørbart, men med begrenset biltilgjengelighet i form av trafikkregulerende tiltak som enveisregulering. (Kart: Plan- og bygningsetaten)

Planen setter opp følgende prinsipper for grunnsikring av gater og byrom (se kart på neste side):

Områdene hvor det er behov for grunnsikringstiltak som berører offentlige gater og byrom. Sentrum er søkt sikret ut fra en områdebasert tilnærming. På denne måten begrenses tiltakene rundt det enkelt bygg. (Kart: Plan- og bygningsetaten)

Et blikk på Stortinget: mulighetsstudie – et samarbeidsprosjekt

Stortinget er et åpenbart sikringsobjekt midt i hjertet av Oslo. Stortingsbygningen, i seg selv en verneverdig og ikonisk bygning, er omgitt av en rekke byrom med høy intensitet og myldrende trafikk.

Plassene rundt Stortinget er symboltunge og verdifulle deler av byens rom, og Egertorget like ved har Norges tetteste fotgjengertrafikk.

Planen for gatebruk og grunnsikring forutsetter også et eget planarbeid for stortingsområdet. Derfor ble det i august 2014 igangsatt et eget samarbeidsprosjekt mellom Oslo kommune og Stortinget.

Gatene på nord- og østsiden av stortingsbygningen er delvis stengt i en prøveperiode som varer frem til midten av 2015. Erfaringene vi høster fra prøvestengningen, skal gi et nyttig grunnlag for videre arbeid. Restriksjonene har riktignok gitt oss utvidede fotgjengersoner, men kjørerestriksjonene har avskåret gamle adkomstruter for varelevering og varehenting, drosjer og annen servicetrafikk. Den ene gaten er stengt med bommer og den andre med blomsterurner. De næringsdrivende i gaten med bom viser til fallende omsetning og lavere publikumstilstrømning i den avstengte delen. Dette forklarer de med at selve utformingen av bommen er uheldig og avvisende, selv om bommen gir en åpen adkomst for myke trafikanter.

Mulighetsstudien skal gjennomføres i løpet av 2014, og den skal munne ut i et mest mulig omforent plangrep for eventuell påfølgende detaljregulering. Dette er en utfordring som dreier seg om trafikkflyten og byrommenes ulike roller, men det er også en formingsoppgave der det må legges vekt på høy estetisk kvalitet. Rundt Stortinget er det nødvendig å inkludere et større område for å være sikker på å få et godt grep om trafikkløsningene og konsekvensene. På et sted som dette, ett av de aller viktigste i landet, må sluttresultatet bli godt, og de fysiske løsningene må holde høyeste kvalitetsnivå.

Hva skjer videre?

I prosessen med å sikre byen videre skal stat og kommune fortsatt arbeide tett sammen. Midlertidige barrierer skal skiftes ut med godkjent, nytt sperremateriell med høyere kvalitet så raskt det lar seg gjøre. Planen er en uformell prinsipplan som ikke har hjemmel i plan- og bygningsloven, men alle tiltak som er søknadspliktige etter loven, skal gjennomgå vanlig behandling hos Plan- og bygningsetaten. I skrivende stund ligger planen i Oslo kommunes finanskomité for vurdering og videre saksbehandling. Kommunen vurderer også nærmere hvordan Bylivsundersøkelsen skal følges opp.

Mange av planens grep sammenfaller med Bylivsundersøkelsens anbefalinger. Det gjelder blant annet muligheten for å skape bedre sammenheng mellom sentrumsgater og strøksgater, god fremkommelighet for fotgjengere, syklister og kollektivreisende, nytt liv og oppgradering av Kvadraturens byrom, et levende næringsliv og byliv og tiltak som belysning og aktiviteter for å øke trygghetsfølelsen. Med støtte i resultatene fra undersøkelsen kan vi derfor hevde at planen gir gode prinsipper for en levende by. Likevel har vi store utfordringer foran oss nå som planen skal iverksettes. Byen skal leve gjennom midlertidige omlegginger av trafikk, ombygninger på gateplan og av bygninger. Derfor er god samordning viktig. Vi har tro på at vi kan få til estetisk gode sikkerhetsløsninger på gateplan som kan løfte byrommene, men samtidig vil ikke byen være like åpen som før for bilister.

Slik kan Kirkegata bli. Visjonen viser en løsning med integrert sikkerhetsdesign og mulig sambruksareal. Sikringen skjer gjennom forsterkede sittemøbler, innsnevret kjørefelt, redusert parkering og lavere biltilgjengelighet. (Illustrasjon: Gehl Architects)