Nestor i norsk statsvitenskap, Johan P. Olsen, har i sin siste bok tatt opp det paradoks at Norge på den ene siden kommer ut som ett av de mest vellykkede demokratier i verden i sammenlignende studier, mens de som har forsket på maktforholdene i Norge på den andre siden er bekymret for at demokratiet holder på «å forvitre» (2014). Bekymring synes å være det følelsesmessige ideal for norske statsvitere. I dette essayet1 skal jeg også bidra med bekymring for at demokratiet og det parlamentariske styringssystemet ikke er så gammelt og rotfestet som 17. mai-talere hevder. Jeg skal ta utgangspunkt i fire oppfatninger om Grunnloven og vårt parlamentariske styresett som jeg vil hevde er myter. Dette betyr at jeg tar på meg rollen som bekymret «festbrems» når vi nå feirer Grunnlovens 200-års jubileum.

Av Hans Petter Saxi

Det er mange gode grunner til å feire Grunnloven av 1814. Vår grunnlov er faktisk Europas eldste i uavbrutt bruk, og verdens nest eldste etter USA. Grunnloven av 1814 var et historisk vendepunkt i utviklingen av Norge som en selvstendig stat. Den var imidlertid ikke ment å bidra til innføring av demokrati, slik vi kan lese på Stortingets hjemmeside.

Myte 1: Da Norge fikk sin grunnlov i 1814, gikk vi fra enevelde til demokrati

Det er to grunner til at dette kan kalles en myte. For det første hadde ikke flertallet av befolkningen stemmerett i 1814. Demos var avgrenset til menn over 25 år, som enten var embetsmenn, byborgere eller selvstendige bønder. Historikerne opererer med svært ulike tall på hvor stor andel av befolkningen som kunne stemme; noen oppgir 20 prosent, andre 20 til 30 prosent, mens det høyeste anslaget er 45,5 prosent (se Dyrvik 2005:88). Sammenlignet med andre europeiske land på denne tiden, er dette uansett en høy prosentandel, men det er for sterkt å hevde at demokratiet dermed var etablert. Prosentandelen stemmeberettigede menn sank faktisk utover på 1800-tallet, fordi antall husmenn og eiendomsløse økte sterkt. Først i 1898 ble det innført allmenn stemmerett for menn, og som kjent fikk kvinnene stemmerett først i 1913. Da kan vi kanskje snakke om at Norge ble demokratisk – 99 år etter Grunnlovens tilblivelse.

For det andre var det heller ikke meningen at Grunnloven skulle føre til demokrati. De 112 eidsvollsmennene var sterkt dominert av embetsmenn, og disse ønsket ikke noe folkestyre. I befolkningen utgjorde embetsmennene bare to prosent, men i riksforsamlingen var de i flertall, med 57 representanter. I konstitusjonskomitéen dominerte de enda mer: 13 av de 15 medlemmene var embetsmenn. Grunnloven bygger som kjent på maktfordelingsprinsippet, men historikeren Ståle Dyrvik konkluderer med at «embetsmennene som sosial gruppe fordelte visseleg ikkje frå seg noko makt» (2005:117). Tvert om har perioden fra 1814 til 1884 blitt karakterisert som «embetsmannsstaten» av Jens Arup Seip (1974). Begrepet demokrati hadde dessuten, som tidligere kulturminister Lars Roar Langslett skriver (2014), en negativ klang i 1814. Den franske revolusjonen hadde druknet i blod, og mange assosierte demokrati med «pøbelvelde». Først senere får ordet «demokrati» en nøytral betydning, og deretter langsomt en positiv klang. 1814-grunnloven kan heller sies å være en «middelvei mellom despoti og demokrati». Grunnloven var et forsøk på å forene mange hensyn til et noenlunde helhetlig byggverk.

Man ville bort fra eneveldet, og over til et system bygget på en kombinasjon av maktfordeling og folkesuverenitet. Maktfordelingsprinsippet innebar at Kongens makt måtte begrenses. Målet var å utvikle en rettsstat. Man blandet derfor inn ulike styreformer, slik at Kongen valgte og kontrollerte den utøvende makt, regjeringen. Stortinget fikk den lovgivende, bevilgende og kontrollerende makt. Mens domstolene fikk den dømmende makt.

Maktene skulle også ballansere hverandre. Makt skulle binde makt. Kongen kunne for eksempel stoppe vedtak som var gjort i Stortinget. Vetoretten var imidlertid bare utsettende. Folkesuverenitetsprinsippet innebærer at den politiske makten skal ligge hos folkeflertallet. Siden Kongens vetorett bare var utsettende, kan man si at det var folkesuvereniteten som formelt ble det avgjørende prinsipp i Grunnloven av 1814. I praksis ble imidlertid Stortingets makt sterkt begrenset ved at det bare kom sammen noen få uker hvert tredje år. Kongen kontrollerte regjeringen og hadde i mellomtiden myndighet til å gi midlertidige lover, noe som i praksis innebar at den utøvende makt ble dominerende.

Det er altså en myte at Norge i 1814 gikk fra enevelde til demokrati. Demokrati var hverken intendert eller realisert i grunnlovsåret.

Myte 2: Parlamentarisme ble innført i Norge i 1884

Før vi kan drøfte denne påstanden, som har vært gjentatt både i skrift og tale mange ganger, må vi bestemme nærmere hva parlamentarisme er. Den mest vanlige definisjonen er at det utøvende organet, regjeringen, må utgå fra parlamentet og ha tillit fra et flertall av de folkevalgte. I hvert fall må regjeringen bli tolerert av dette flertallet (Rasch 2005; 2011). Dette innebærer at en regjering må gå av hvis et flertall i parlamentet støtter et mistillitsforslag, eller hvis et flertall av de folkevalgte stemmer imot et kabinettspørsmål.

Hvis vi godtar denne definisjonen, så skulle man tro at mistillitsprinsippet ble skrevet inn i Grunnloven i 1884, eller i det minste at man innførte en praksis der regjeringen gikk av etter et mistillitsveto. Dette skjedde imidlertid ikke. Formelt ble ikke mistillitsordningen skrevet inn i Grunnlovens før i 2007 – 123 år etter 1884.

Heller ikke i praksis gikk noen norsk statsminister av før Arbeiderpartiets Christopher Hornsrud ble felt av et borgerlig flertall på et mistillitsforslag i 1928. Fra da av kan vi si at parlamentarisme ble etablert som en konstitusjonell sedvane. I årene etter 1884 ble regjeringen Emil Stang, fra Høyre, sittende, selv om den fikk to mistillitsvedtak mot seg i Stortinget. Partiet Høyre aksepterte ikke parlamentarismen før etter unionsoppløsningen med Sverige i 1905. Først da ble parlamentarismen godtatt som en allmenn norm blant stortingsrepresentantene. Heller ikke «den norske parlamentarismens far», Johan Sverdrup, brød seg om å fratre etter at hans regjering mistet flertallet på Stortinget i årene etter 1884.

Hva var det som skjedde i 1884? Jo, da vedtok riksretten at Kongen ikke hadde absolutt vetorett. Kongen hadde da tre ganger lagt ned veto mot at regjeringsmedlemmene skulle få møterett til Stortinget. Stortinget kunne ikke gjøre noe med Kongen, men regjeringen ble stilt for riksretten for å ha nektet å iverksette et stortingsvedtak. Riksrettsdommen innebar at statsrådene fikk rett til å møte i Stortinget med tale- og forslagsrett, men ikke stemmerett. Dette svekket Kongen og det innebar et gjennomslag for prinsippet om folkesuverenitet. At regjeringsmedlemmene kan delta i debattene i parlamentet er en forutsetning for at de skal kunne stilles til ansvar av de folkevalgte, men dette betyr ikke at man dermed hadde innført et parlamentarisk system.

Plakat med Grunnloven av 1814, trykt i 1837. (Kilde: Nasjonalbiblioteket)

Eivind Smith skriver om dette: «Et parlamentarisk styringssystem kan vanskelig tenkes uten at statsrådene kan møte i parlamentet for å argumentere og stå til ansvar for sin virksomhet. Men parlamentarismen ble ikke selv innført i 1884, slik det ofte blir sagt. Det konstitusjonelle spørsmålet som da ble satt på spissen, gjaldt Kongens vetorett mot grunnlovsendringer» (2009: 102).

Politisk skjedde det imidlertid også noe viktig i 1884, i og med at Johan Sverdrup tok over som landets første statsminister for en regjering som hadde støtte fra stortingsflertallet.

Når ble så parlamentarisme i praksis innført i Norge? Statsviteren og historikeren Trond Nordby summerer opp parlamentarismens fremvekst slik: «Først etter 1905 var parlamentarisme godtatt som allmenn norm, og fra 1929 som ’konstitusjonell sedvanerett’. I 2007 ble endelig grunnidéen, respekten for mistillitsvotumet, grunnlovsfestet» (2010).

Det har altså nærmest vært regelen at det har vært et avvik mellom den styreformen som i praksis har utviklet seg og den skrevne Grunnloven.

En følge av dette er at det er en myte at den norske grunnloven beskriver det formelle styresettet i Norge.

Myte 3: I Grunnloven beskrives styresettet i Norge

Leksikalsk defineres en grunnlov som «en lov som inneholder grunnleggende regler om et lands statsform og politiske system og regulerer særlig viktige sider ved hvordan det politiske systemet fungerer» (Store Norske Leksikon).

Statsviteren Kåre Strøm hevder at parlamentarisme er verdens mest utbredte styringssystem, men at det likevel «er temmelig svakt forstått» (2000). Dette gjelder også for Norge. Det er mange grunner til dette. Én grunn er at grunnlovsteksten faktisk ikke beskriver hvordan landet blir styrt. Johan P. Olsen har med referanse til Andenæs (1949:46) sagt om forholdet mellom dagens styringssystem og Grunnloven: «Det å forstå forfatningspraksis ut fra Grunnloven har … vært sammenlignet med å studere maskindrevne skip på grunnlag av en håndbok for seilskip» (2014:73). Sosiolog og tidligere utdanningsminister Gudmund Hernes har spissformulert dette slik: «Vil du vite hvordan det politisk-økonomiske systemet i vårt land fungerer, er Grunnloven … det siste dokument du bør lese» (Hernes 1980:63).

Hernes skrev dette i 1980, altså før mistillitsprinsippet ble tatt inn i Grunnloven. Etter 2007 er hans spissformulering kanskje noe mindre dekkende, men jeg vil hevde at grunnlovsteksten fortsatt ikke beskriver styresettet i Norge. Vanlige folk vil også i dag forstå svært lite av hvordan Norge styres ved å lese grunnlovsteksten. Om regjeringsdannelse heter det for eksempel i dagens grunnlov § 12:

«Kongen vælger selv et Raad af stemmeberettigede norske Borgere. Dette Raad skal bestaa af en Statsminister og i det mindste syv andre Medlemmer. Kongen fordeler Forretningerne iblandt Statsraadets Medlemmer saaledes, som han det for tjenligt eragter.»

Det gammelmodige språket er én grunn til at Grunnloven er vanskelig å forstå. Språknormalen som Grunnloven er skrevet i er imidlertid ikke fra 1814, som man skulle tro, men fra 1903. Det betyr at nye lover måtte formuleres slik språknormalen var i 1903. Dette har gjort det vanskelig for stortingsrepresentantene å utforme forslag til nye bestemmelser eller endringer av gamle.

Stortinget vedtok i mai i år å modernisere Grunnlovens språk. Et kvalifisert flertall samlet seg om et kompromissforslag som innebærer en viss modernisering av Grunnloven på bokmål, og vi får også en nynorsk versjon av Grunnloven skrevet med utgangspunkt i dagens språknorm. Det er bra, fordi Grunnloven bør være forståelig for vanlige folk, ikke bare for eksperter.

Hovedproblemet med Grunnloven er imidlertid ikke det gammelmodige språket, men innholdet. Et problem er her at svært mange paragrafer inneholder formuleringer om Kongen, som bokstavlig ikke stemmer. Det er selvsagt ikke kong Harald som velger regjering og som fordeler statsrådsposter. Hvis dette hadde vært riktig, ville vi ikke hatt noe demokrati i Norge, men et middelaldersk monarki. Som de aller fleste vet, er Kongen bare en seremonimester. Da Grunnloven først ble skrevet og vedtatt i 1814 var det imidlertid Kongen som utnevnte regjeringen, helt uten sammenheng med hvordan Stortinget var sammensatt.

Årsaken til at Grunnloven er skrevet på denne arkaiske måten er grunnlovskonservatisme. Grunnloven er et nasjonalt symbol, og den skal derfor ikke røres. Det er imidlertid også en myte at Grunnloven har vært uforandret i 200 år. Den er i virkeligheten sterkt forandret. Når vi likevel opprettholder myten om den uforandrede Grunnloven, så er det fordi den da bedre kan tjene som nasjonalt symbol, sammen med flagget og kongehuset. Disse institusjonene binder oss sammen til et folk. Norge er ikke bare en stat, men også et nasjonalt fellesskap.

Grunnloven er skrevet i en slags kode, og den skal ikke leses bokstavelig. For å forstå teksten, må vi ha en kodenøkkel, som man finner i tekster av jurister, historikere og statsvitere. Når det står Kongen i teksten, menes det vanligvis regjeringen. Spørsmålet er da om vi må innføre republikk for å få skrevet ut Kongen i grunnlovsparagrafene. Så vidt jeg forstår, så er dette ikke nødvendig. I Sverige har man beholdt monarkiet, samtidig som Kongen nesten helt er fraværende i grunnlovsparagrafene.

Den svenske Grunnloven ble fornyet på 1970-tallet, og der heter det kort og greit om regjeringen i § 6: «Regieringen styr riket. Den er ansvarlig inför riksdagen». Dette betyr at det vil la seg gjøre å fjerne svært mange av formuleringene om Kongen også i den norske Grunnloven, uten at vi behøver å fjerne kongedømmet. Jeg er fullt klar over at det å innføre republikk dessverre ikke lar seg realisere på kort sikt. Til det er det norske kongehuset for populært og velfungerende.

Hvordan velges så en regjering i Norge i praksis? I den fjerde og siste myten, som jeg skal ta opp her, hevdes det at:

Underskrifter og segl fra første side av originalen av den norske Grunnloven av 1814, datert 17. mai. (Foto: Universitetet i Bergen)

Myte 4: Regjeringen i Norge er folkevalgt

Er det folket som velger regjering? Svaret på dette er ikke så opplagt som man skulle tro. Det er tre grunner til at dette kan sies å være en myte.

For det første er det ikke folket som velger regjering i et parlamentarisk system. I et system med president velger folket regjeringssjefen direkte. I et parlamentarisk system velges statsministeren indirekte av parlamentet. Et unntak er Storbritannia og andre parlamentariske land med topartisystem, fordi det der som regel er ett parti som får flertall i parlamentet og som dermed får statsministeren. I praksis er det altså folket som velger statsministeren. I de aller fleste parlamentariske land er det imidlertid flerpartisystem, slik det er i Norge, og det er sjelden at ett parti får flertall alene i parlamentet. Det vanlige er da at det avholdes en avstemming i parlamentet, der regjeringen må ha flertall før den kan tiltre. Dette kalles investitur.

«Enig og Tro til Dovre falder». Postkort fra 1914, i anledning 100-års jubileet for Grunnloven av 1814. (Kilde: Nasjonalbiblioteket)

Norge er et av svært få parlamentariske land i verden som ikke har investitur. «Regjeringen trenger altså ikke Stortingets tillit i streng forstand, men den må unngå forsamlingens mistillit. Ikke mistillit kan sies å være et svakere vilkår enn tillit. Det er nok at regjeringen blir tolerert av parlamentsflertallet» (Rasch 2004:115). Dette er kjernen i den negative parlamentarismen. Dermed vil norske regjeringer kunne tiltre uten at de har flertall bak seg i Stortinget. De aller fleste regjeringer i Norge i etterkrigstiden har faktisk vært mindretallsregjeringer. Hverken stortingsflertallet eller folkeflertallet står altså bak de fleste norske regjeringer. Kjell Magne Bondeviks regjering fra 1997 til 2000 hadde bare 42 mandater på Stortinget. Kan vi da si at vi har en folkevalgt regjering?

For det andre: Siden vi har et flerpartisystem uten investitur, så må det forhandles om hvem som skal være statsminister og som dermed får danne regjering etter et valg. Vi kan derfor kalle den norske parlamentariske modellen for en forhandlingsparlamentarisme. Det er partilederne som forhandler seg fram til en statsministerkandidat. Et prinsipp for disse forhandlingene er at det parti som får flest stemmer skal ha statsministeren, men dette prinsippet gjelder langt fra alltid. I noen tilfeller gir disse forhandlingene seg utslag i merkverdigheter som at Kjell Magne Bondevik fra Kristelig Folkeparti, med bare 12,5 prosent av stemmene, ble statsminister i 1997.

I de siste tre stortingsvalgene kan vi imidlertid til en viss grad si at det norske folk har valgt statsministeren direkte, i og med at Arbeiderpartiet sammen med Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet har dannet en førvalgskoalisjon, med Stoltenberg som statsministerkandidat. Dette er imidlertid et nytt fenomen, og vi vet ikke om det blir mulig å danne slike førvalgskoalisjoner i fremtiden.

For det tredje er det også en formell grunn til at vi ikke har en folkevalgt regjering i Norge. I § 12 står det nemlig også: «Til at tage Sæde i Statsraadet kan Kongen ved overordentlige Leiligheder, foruden Statsraadets sædvanlige Medlemmer, tilkalde andre norske Borgere, kun ingen Medlemmer af Storthinget.»

Alle norske statsborgere, unntatt de folkevalgte på Stortinget, kan altså sitte i regjeringen. Det kan altså ikke være personellmessig overlapp mellom rollen som stortingsrepresentant og regjeringsmedlem. I de land som bygger på den britiske formen for parlamentarisme er det motsatt; her må alle regjeringsmedlemmer ha plass i parlamentet for å kunne sitte i regjeringen. At regjeringsmedlemmene, de som faktisk styrer landet, må være folkevalgte er en selvfølge og et viktig kjennetegn ved et parlamentarisk demokrati. Alt annet ville jo være udemokratisk, vil man si i Storbritannia.

Norske regjeringer er faktisk helt på bunnen i Europa når det gjelder andelen regjeringsmedlemmer som har erfaring fra parlamentet (Strøm 2000:627). Ja, i noen tilfeller, slik som i Einar Gerhardsens første regjering etter krigen, var det faktisk ingen ministre som var valgt inn på Stortinget, eller hadde stortingserfaring. Gerhardsen selv var valgt inn på Stortinget for første gang ved dette valget, men han hadde ingen erfaring derfra (Slagstad 1998).

Den norske grunnloven var inspirert av den franske og den amerikanske, som bygget på prinsippet om maktspredning og maktballanse. Lovgivende og utøvende makter skulle holdes adskilte. Dette gjaldt også bemanningen. Det er denne etterlevning fra maktfordelingsprinsippet som gjør at regjeringsmedlemmene ikke samtidig kan sitte på Stortinget (Lane og Narud 1994). Parlamentarisme bygger imidlertid på folkesuverenitetsprinsippet der lovgivende og utøvende makt smelter sammen. Det er parlamentet som formelt kontrollerer regjeringen, men i praksis er det ofte regjeringen som kontrollerer flertallet i parlamentet. Konsentrasjon av makt, ikke maktspredning, er grunnprinsippet i parlamentarismen.

Noe som er lite kjent er at heller ikke statsministeren i Norge behøver å være folkevalgt. Partiene kan nominere hvem de vil til statsministerkandidat, uten hensyn til om vedkommende er folkevalgt. Igjen kan Kjell Magne Bondevik tjene som eksempel. Kristelig Folkeparti lanserte Bondevik som statsministerkandidat ved valget i 2005 etter at han hadde gjort det klart at han ikke ville stille som stortingskandidat. Det var formelt ingenting i veien for at han kunne blitt statsminister.

Konklusjon

Hvorfor er det så viktig å avsløre mytene om 1814 og 1884? Har det noen betydning i dag at demokratiet og parlamentarismen ble etablert senere enn det vi hører om i festtalene?

Ett svar er jo at vi bør basere oss på historiske fakta, så godt det lar seg gjøre, ikke på myter. Et annet svar er at innføringen av demokrati og parlamentarisme i Norge har vært kjempet igjennom over svært lang tid, og disse styreformene har derfor hatt kortere levetid enn mytene tilsier. Dette betyr at det norske demokratiet er svakere forankret, og ingen selvfølgelighet slik mange i dag tror. Den bekymrede grunntonen i dette essayet har som formål å forhindre at vi blir slappe og selvgode. Demokratiseringsprosessene i Norge krevde innsats av flere generasjoner med reformatorer, som ikke var fornøyde med tingenes tilstand. Deres bekymringer kan sies å være drivkraften bak de mange små skritt som er tatt for å utvikle et fungerende folkestyre.

Som nevnt ble det gammelmodige språket i Grunnloven nylig modernisert, og vi får også en nynorsk versjon i moderne språkform. Når det gjelder innholdet i Grunnloven, så har dessverre Gudmund Hernes fortsatt rett i sin påstand om at Grunnloven er det siste dokumentet en bør lese om en vil forstå hvordan landet styres. Dette er uheldig, og det skaper et pedagogisk problem for oss som underviser om norsk demokrati og styresett. Hvis en ungdom eller en innvandrer skulle finne på å lese Grunnloven på egenhånd, så ville de få inntrykk at av Norge fortsatt ble styrt av Kongen. Grunnlovskonservatismen i Norge har bidratt til at Grunnloven mer og mer fremstår som en kode. Dette har bidratt til uklarhet om det parlamentariske styresettet som vi praktiserer i Norge i dag.

Helt til slutt: Siden jeg åpnet med et paradoks, kan det passe å avslutte med et annet paradoks. Mens mange autoritære stater kan skilte med en svært demokratisk grunnlov i propagandaøyemed, som de ikke følger opp i praksis, har vi i Norge en demokratisk praksis som i liten grad avspeiles i den skrevne Grunnloven, der det hevdes at Kongen fortsatt styrer landet.

Kanskje forklaringen på dette paradokset er at vi lever i en fredelig periferi i verden, der det ikke har vært nødvendig med en grunnlov som klart og tydelig beskriver vårt demokratiske styringssystem.

Litteraturreferanser:

Alnæs, Karsten (2013), 1814 Miraklenes år. Oslo: Schibsted forlag.

Andenæs, Johs. (1949), »Utviklingen av det politiske demokrati i Norge». I H. Koch og A. Ross (red.), Nordisk demokrati: 58–72. Oslo: Halvorsen & Larsen Forlag.

Dyrvik, Ståle (2005) Året 1814. Oslo:

Det norske samlaget.

Hernes, Gudmund (1980), «Hva styrer styrerne?». Samtiden Nr. 1.

Lane, Jan-Erik og Narud, Hanne Marte (1994), «Maktfordelingsprinsippet og den konstitusjonelle teori: Spørsmålet om bemanning av statsmaktene». I Rasch, Bjørn Erik og Knut Midgaard (red.) Representativt demokrati. Spilleregler under debatt. Oslo: Universitetsforlaget.

Langsett, Lars Roar (2014), Morgenbladet nr. 11 14.–20. mars.

Nordby, Trond (2000), I politikkens sentrum. Variasjoner i Stortingets makt 1814–2000. Oslo: Universitetsforlaget.

Nordby, Trond (2010), Grunnlov og styreform. Norge 1814–2010. Oslo: Universitetsforlaget.

Olsen, Johan P. (2014), Folkestyrets varige spenninger. Stortinget og den norske politiske selvforståelsen. Oslo: Universitetsforlaget. Rasch, Bjørn Erik (2005) Kampen om regjeringsmakten. Norsk parlamentarisme i komparativt perspektiv. Bergen: Fagbokforlaget.

Rasch, Bjørn Erik (2011) «Why Minority Governments? Excecutive-Lagislative Relations in the Nordic Countries». I Persson, Thomas og Matti Wiberg (red.) Parliamentary Government in the Nordic Countries at a Crossroads. Stockholm: Santerus Academic Press.

Smith, Eivind (2009) Konstitusjonelt demokrati. Statsforfatningsretten i prinsipielt og komparativt lys. Bergen: Fagbokforlaget.

Seip, Jens Arup (1974) Utsikt over Norges historie. Bind 1. Oslo.

Slagstad, Rune (1998) De nasjonale strateger. Oslo: Pax forlag.

Strøm, Kaare (2000), «Den besværlige parlamentarismen». Tidsskrift for Samfunnsforskning Nr. 4.