Det aller meste av den utbygde vasskrafta i Noreg er eigd av det offentlege – av stat, kommunar eller fylkeskommunar. Dette er eit resultat av ein medviten politikk for offentleg eigarskap sidan dei første store kraftutbyggingane tok til ved starten av 1900-talet. Heimfallsinstituttet har vore eit sentralt verkemiddel i så måte. Dette er ein vesentleg del av konsesjonslovssystemet. Heimfallsretten er ein rett som ligg til staten til å overta det anlegget konsesjonen er gjeve for ved utløpet for konsesjonstida utan vederlag. Alle private kraftanlegg som har fått konsesjon etter 1909, då det kom inn i lovgjevinga, er underlagde heimfall. I industrikonsesjonslova, vedteken i 1917, vart konsesjonstida sett til inntil 50, høgst 60 år. Kommunale kraftanlegg vart ikkje underlagde heimfall, noko som har gjort kommunane til ein stor aktør innanfor norsk energiproduksjon.

Av Svein Ivar Angell

I 2001 hevda ESA – EFTA sitt overvakningorgan – at heimfallsretten var i strid med EØS-avtalen sine reglar om fri etableringsrett og kapitalrørsle. Regjeringa sitt motsvar var at forvaltninga av norske naturressursar fall utanfor EØS-avtalen. Det vart likevel initiert ei utgreiing om heimfallsordninga. Mandatet til utvalet som stod for utgreiinga var ikkje å vurdera om heimfallsinstituttet skulle fjernast frå lovgjevinga. I innstillinga, som kom i 2004, presiserte mindretalet likevel at ein prinsipielt gjekk inn for å avvikla heimfallet. Det var industrien sine representantar i utvalet som målbar slike synspunkt.

I juni 2007 fall det ein dom i EFTA-domstolen der det heitte at det var i strid med EØS-avtala å skilja mellom private og offentlege vasskrafteigarar når det galdt krav om heimfall. Den raudgrøne regjeringa vedtok då ei mellombels lovføresegn der det heitte at ein ikkje ville gje konsesjon til at private kunne erverva vassfall og kraftverk. Private aktørar kunne eiga inntil 1/3 av kapitalen og røystene i eit offentleg selskap. Føresegna vart gjort til gjeldande lov med stortingsvedtak hausten 2008.1

Med dette vedtaket omgjekk ein altså dommen i EFTA-domstolen. Men kva var bakgrunnen for at heimfallsinstituttet kom inn i lovgjevinga, og kvifor galdt ikkje dette for kommunale kraftanlegg?

Konsesjonslovene

Historisk sett er heimfallsinstituttet uløyseleg knytt til framveksten av dei norske konsesjonslovene. Intensjonen med konsesjonslovene var å regulera tilgangen til og utnyttinga av norske naturressursar – skog, bergverk, vassfall.2

Bakgrunnen for at lovene kom til, var at den vestlege verda gjekk inn i ein ny og omfattande industrialiseringsfase i overgangen mellom 1800-og 1900-talet. Ein avgjerande faktor for at Noreg vart trekt inn i denne, var dei rike førekomstane av uutnytta vasskraft som fanst i landet. Dette gav rike moglegheiter for å byggja ut kraftkrevjande elektrokjemisk og elektrometallurgisk industri. Desse utsiktene reiste på same tid uro. I Noreg fanst det lite av investeringsvillig kapital som kunne bera fram ei nasjonal basert vasskraft- og industriutbygging. Det måtte difor opnast opp for utanlandske investorar om det skulle verta noko av industriutbygginga, og dette gav opphavet til frykt for at store delar av den nye industrien kunna falla på utanlandske hender.3 I utgangspunktet handla difor konsesjonslovgjevinga om å knyta vilkår til utlendingar som tileigna seg norske naturressursar for å utnytta desse til industrielle føremål. Dette var òg hovudmotivasjonen bak den første konsesjonslovgjevinga som kom, den som i ettertid har vore kjent som «panikklova», frå våren 1906. Denne slo fast at selskap som kjøpte opp norske vassfall for å nytta desse til industrielle føremål, berre skulle ha norske styremedlemmer.4

Tysso-vassdraget i Tyssedal vart bygd ut i 1908, og kraftverket Tysso 1 ligg som eit «slott» innst i Sørfjorden i Hardanger. Kraftanlegget var eit resultat av svensk kapital og norsk ingeniørkunst og forsynte to fabrikkar i Odda med straum. Det vart seinare bygd ut i fleire byggetrinn. Heimfallsretten og konsesjonslovane som vart innførte i åra 1909–1917, skulle hindre at utenlandsk storkapital fekk kontroll over den norske vasskrafta. (Foto: Statkraft)

Den første konsesjonslova sa ikkje noko om heimfall. I enkelte av dei konsesjonane som vart tildelte i tida etter den første lova kom, var det likevel med vilkår om dette. Intensjonen bak slike vilkår var å hindra at vassfalla skulle kunna vera i utanlandsk eige til evig tid. Vatnet i norske vassfall var privateigd. Eit slikt prinsipp innebar at den som eigde grunnen der ei elv eller ein foss rann, òg eigde bruksretten til vatnet. Vassdragslova frå 1888 gav høve til ekspropriasjon, og vassdragslova hadde likeins med føresegner om at eigarane av vassfall ikkje kunne utnytta det på ein måte som skada andre eigarar i det same vassdraget. Slik lovgjeving hadde òg andre land, men ved overgangen til 1900-talet vart norsk vatn av enkelte likevel karakterisert som det mest private vatnet i verda. Implikasjonane av vassdragslova var annleis her enn i andre land, og dette hang saman med at vatn var ein ressurs med ein særs høg distribusjonsgrad. Vatnet var samla både i bekker, små og store elvar, store vassdrag og i innsjøar, og i dei fleste område av landet rann vatnet gjennom eit så bratt landskap at det var ueigna til transport og tømmerfløyting. Om ein eigde eit vassdrag, trong ein difor stort sett ikkje å frykta at det ville verta lagt restriksjonar på bruken av det.5

Frå 1890-åra – etterkvart som utsiktene til dei store vasskraftutbyggingane tok til å teikna seg – var det ein del framsynte investorar som såg dette, og dei reiste rundt i landet og kjøpte opp vassrettar frå grunneigarane for ein slikk og ingenting, for så etter nokre år å selja dei vidare til industrikapitalistar med enorm forteneste. Ein god illustrasjon er her overdraginga av vassrettane i Tysso-vassdraget i Tyssedal, Hardanger. Her vart ein del av rettane kjøpt opp av bergensingeniøren Nils Henrik Bruun i 1896. Grunneigaren fekk 7000 kroner for handelen. I 1905 selde Bruun rettane han sat på vidare for 200.000 kroner. På desse 9 åra hadde verdien altså auka med 2600 prosent. Og dei som då sikra seg vasserattane var Eyde-konsortiet, med Sam Eyde i spissen, men med svensk eigarkapital representert ved Knut og Marcus Wallenberg som allierte.6

Utforminga av heimfallsretten

For å sikra samfunnsmessig kontroll over bruken av norske vasskraftressursar, måtte det difor gjerast eit omfattande grep, og grepet vart å innføra heimfallsrett. Det rådde ei brei politisk semje om at det skulle innførast eit prinsipp om heimfallsrett i ei eller anna form. Prinsippet vart først utmeisla av eit utval sett ned av Christian Michelsen si samlingsregjering, det såkalla Bredal-utvalet. I utvalsinnstillinga fekk samfunnsøkonomiske motiv ein framskoten plass. I tillegg til å demma opp for oppkjøp frå utlandet, var det eit sentralt motiv å hindra skadeverknadane som ei industriell utbygging kunne føra med seg. Av dei ordningane som utvalet føreslo, var mellom anna eit framlegg om at konsesjonærane måtte byggja ut fossefalla innan ei viss tid. Dette var for å motverka at norske fossefall skulle verta spekulasjonsobjekt. Utvalet introduserte òg prinsippet om at konsesjonærane måtte avhenda kraft til kommunane der anlegga låg. Vidare vart det føreslått reglar om at utbyggjarane måtte bruka norske arbeidarar og funksjonærar så langt dette var mogleg. Dessutan var det med reglar som skulle motverka trustdanningar og kunstig høge kraftprisar.

Men prinsippet om heimfallsrett må seiast å ha vore det mest omfattande av dei samfunnsøkonomiske verkemidla: Alle selskap som ikkje hadde norsk styre og minst 2/3 norsk grunnkapital, skulle ved utløpet av konsesjonstida overdra fossane med damanlegg, tunnelar, røyrleidningar og grunn til den norske staten utan vederlag.7

Bredal-komiteen si innstilling vart aldri handsama av Stortinget. I staden var det ei Venstreregjering som utforma hovudprinsippa i norsk konsesjonslovgjeving. Gunnar Knudsen danna den første regjeringa si i 1908, og her var den radikale juristen Johan Castberg justisminister. Knudsenregjeringa føreslo at prinsippet om heimfallsrett skulle gjelda for alle konsesjonærar, inkludert norske. Dette vart eit stridsemne som delte det politiske miljøet i to leirar. Og det var ein politisk strid med sterke juridiske overtonar. Dei konservative hevda at heimfallsprinsippet i ei slik utforming braut med § 105 i Grunnlova, som regulerte den private eigedomsretten. Og her kunne ein mobilisera juridisk ekspertise. Høgreleiaren på dette tidspunktet var jussprofessoren og høgsterettsdommaren Fredrik Stang, og han sette all prestisjen sin inn på å få konsesjonslova «inden for grundlovens enemerker», som han formulerte det.8

Det er ikkje tvil om at heimfallsretten slik han vart utforma av Knudsen-regjeringa, gjekk på tvers av lovgjevinga som regulerte eigedomsretten av norske vassfall og prinsippet om privat eigedomsrett til vatn. Heimfallsprinsippet slik det vart utforma no, tilsa at vatnet i vassfall som var på innanlandske hender, skulle tilfalla staten ved slutten av konsesjonstida, sjølv om staten ikkje på noko tidspunkt hadde vore inne som eigar. Når ein først skulle innføra heimfallsplikt for norske selskap, ville det mest logiske vera – ut frå gjeldande lovgjeving og gamal sedvane – at vassrettane fall tilbake til den opphavlege eigaren når konsesjonstida var over. Men det var eit nytt prinsipp når det galdt eigedomsretten til vatn som no vart introdusert. Dette kom klart fram i den proposisjonen som Johan Castberg sitt departement hadde ført i pennen:

«Det vand, som rinder over ens grund, kan ikke være gjenstand for eiendomsret i samme forstand som grunden selv, idet vandpartiklerne stadig strømmer videre og avløses av nye. Og den kraft, som utvikles av et vandfald, frembringes ikke av den grund, hvorpaa faldet findes, men beror paa den vandmængde, som strømmer til fra den overfor liggende grund, og skyldes saaledes hele vassdragets nedbørsdistrikt.»9

Regjeringa sitt framlegg representerte difor ei nytolking, og det var ei tolking der politiske omsyn på sett og vis hadde forrang for juridiske. Eller dei politiske målsetjingane gjorde at jussen vart nytolka, og dette vart gjeldande politikk etter at stortingsfleirtalet slutta seg til regjeringa sitt framlegg. Den nye tolkinga av den private eigedomsretten fekk òg autorisasjon av Høgsterett i 1918. Den øvste domstolen i landet skulle då ta stilling til ei sak der ein grunneigar som ønskte å selja fallrettar, kravde kompensasjon for prisfall som følgje av heimfallsretten. Kravet vart avvist av Høgsterett sitt fleirtal.10

Utforminga av konsesjonslovene og heimfallsprinsippet frå 1909 innebar difor at hovudfunksjonen ved konsesjonssystemet ikkje var å hindra at norske naturressursar kom på utanlandske hender, slik tilfellet var med den første lovgjevinga frå 1906. I 1909 handla det snarare om å regulera måten naturressursane vart brukte på, og å sikra fellesskapet avkasting av dei. På mange vis innebar det òg ei nytolking av tilhøvet mellom statsmakt og samfunn: Industrialiseringa stilte samfunnet overfor nye utfordringar som gjorde at det offentlege måtte ta del i samfunnsutviklinga på nye måtar.

Konsesjonslovgjevinga vart slik sett som ein reiskap for å fremja allmenne politiske målsetjingar. Klausulane om arbeidarvern, som no vart gjort meir omfattande enn i Bredal-komiteen si innstilling, skulle sikra den sosiale velferda til arbeidarklassen. På same tid skulle heile samfunnet sikrast eit vern mot skadelege følgjer av privatkapitalen. I tillegg til reglane om konsesjonskraft til kommunane, var det til dømes med reglar som skulle verna kommunane mot negative følgjer av industriutviklinga. I Castberg si tolking stridde kapitalismen sin natur mot politisk og demokratisk kontroll over industrialiseringa. Industrialiseringa måtte difor vera eit offentleg ærend: «Det kan tænkes, at disse vandfald ensidig udnyttes paa en maade, som gjør, at samfundet i sin helhet ikke faar den nytte af denne kraft, som med rette kan kræves.»11

I 1917 fekk konsesjonslovgjevinga ei endeleg utforming, i det som har vore kjent som industrikonsesjonslova. Dei ulike konsesjonsvilkåra som hadde kome inn i lova i 1909, vart ytterlegare stramma til. Lova markerte òg ei tilstramming når det galdt heimfallsinstituttet. Konsesjonstida vart sett til inntil 50, høgst 60 år før heimfall. Men staten tileigna seg på same tid rett til å løysa inn anlegga etter 35 år. Og konsesjonslovgjevinga og med det heimfallsretten vart gjort gjeldande òg for privatpersonar, ikkje berre selskap. Etterkvart hadde dei private oppkjøpa av vassrettar fått store dimensjonar, og privat oppkjøp var ein måte å omgå konsesjonslovgjevinga på som no altså vart stengt.12

Johan Castberg (1862–1926) var ein norsk jurist og politikar. Han var i mange år stortingsrepresentant for partiet Abeiderdemokratane, som vart rekna for å vera på venstresida av Venstre, og han var statsråd i to regjeringar leidde av Gunnar Knudsen 1908–1910 og 1913–1914. Castberg er særleg knytt til konsesjonslovene for vasskraftutbygging av 1909. Desse er ofte kalla «De Castbergske konsesjonslover» og sette vilkår for utnytting av norske naturressursar. Det vart innført reglar om heimfallsrett, som tyder at kraftanlegg som ikkje vert eigde av norske kommunar eller den norske staten vert staten sin eigedom utan vederlag etter ei viss tid. (Foto: Ernest Rude/Oslo Museum)

Offentlege kraftanlegg til evig tid

Offentlege kraftanlegg vart haldne utanom konsesjonsplikt og heimfallsplikt. Det er fleire årsaker til dette. Konsesjonssystemet vart forma under inntrykk av nasjonaldemokratiske og sosialliberale idéstraumar, med partiet Venstre som fremste faneberar. Det venstrekapitalistiske systemet var kjenneteikna ved eit kompromiss mellom «markedslogisk effektivitet og etisk-demokratisk rettferdighet», skriv til dømes Rune Slagstad.13 Dei offentlege institusjonane vart tildelte ei ny rolle i utviklinga av industrikapitalismen, både den nye sosiallovgjevinga som kom til frå 1890-åra og frametter og konsesjonssystemet var utslag av dette. Utforminga av konsesjonssystemet og heimfallsinstituttet må òg sjåast i samanheng med eit ønske om å prioritera det allmenne kraftbehovet. Industrikraftsystemet vart, meir eller mindre, bygd ut parallelt med den allmenne kraftforsyninga. I utbygginga av den allmenne kraftforsyninga til hushald, småindustri og næringslivet elles var kommunane dei tunge aktørane. Under den første verdskrigen vart denne utbygginga kraftig forsert som følgje av auka skatteinntekter. Utforminga av konsesjonssystemet representerte slik òg ein tanke om å gje kraftutbygging i offentleg regi ein førrerang for privat. I eit slikt lys var utforminga – og skjerpinga – av heimfallsinstituttet i 1917 uttrykk for eit motiv om å styrkja staten som aktør innanfor kraftsektoren. Og denne politikken hadde sterke fordelingsmessige aspekt ved seg.14

Solbergfoss er eit vasskraftverk i Glomma i Askim kommune, med eit fall på 14 meter. Kraftverket ble satt i produksjon i 1924, og det storslagne byggverket (arkitekt: Bredo Greve) som mest kan sjå ut som ei borg frå mellomalderen, vitnar om kor viktig vasskraftutbygginga var i Noreg i byrjinga av 1900-talet. (Foto: NVEs fotoarkiv)

Utforminga av heimfallsinstituttet innebar såleis eit ønske om å halda oppe og å styrkja dei offentlege institusjonane som aktørar på kraftområdet. Dette kan òg sjåast på bakgrunn i meir allmenne idear i tida. Ei idéretning som prega fleire vestlege land i denne perioden, var den såkalla georgismen, etter den amerikanske samfunnstenkaren Henry George (1839–97). George hevda at all grunneigedom eigentleg tilhøyrde fellesskapet. Samfunnet hadde difor rett til å få del i det overskotet som bruken av eigedomen førte med seg, men òg i siste instans å overta han. Johan Castberg var sjølv sterkt inspirert av Henry George sine tankar.15 Men det var også andre både i det politiske miljøet og i samfunnslivet elles som let seg inspirera av georgismen, og dette dannar òg noko av bakgrunnen for kvifor det var legitimt å ikkje skilja mellom utanlandsk og innanlandsk kapital i utforminga av heimfallsinstituttet.

I enkelte framstillingar om framveksten av det norske konsesjonssystemet har det vorte hevda at dei var uttrykk for sterke anti-industrielle straumdrag i det norske samfunnet. Ut frå dette perspektivet var Venstre sine stortingsbønder eksponentar for slike straumdrag. Gjennom den sterke posisjonen denne grupperinga hadde, lukkast det for dei å sikra ei streng konsesjonslovgjeving. Utforming av heimfallsretten og sidestillinga av utanlandske og innanlandske konsesjonærar var i dette perspektivet først og fremst motivert ut frå eit ønske om at Noreg òg i framtida skulle vera tufta på bondesamfunnet.16 Det er all mogleg grunn til å vera kritisk til ei slik einsidig vektlegging av dei anti-industrielle straumdraga si rolle i utforminga av konsesjonslovene. I odelstingsordskiftet om konsesjonslovene i 1909 – som for all ettertid vil verta ståande som det store og epokegjerande politiske ordskiftet om det norske konsesjonssystemet – finst det knapt spor av anti-industrielle haldningar i det heile.17 I den grad konsesjonsordskiftet reflekterte industrialiseringsskepsis, var det først og fremst ein skepsis mot ei for einsidig utbygging av storindustri, samt trust- og monopoldanningar innanfor kraftområdet. I tillegg var det ein skepsis mot at den industrielle utviklinga skulle gå for raskt føre seg, og at samfunnet ikkje fekk omstilla seg til å handtera dette. Når det kom til stykket, ønskte stort sett eit samla politisk miljø ei vasskraftbasert industriell utvikling velkomen.18

Frykta for monopolisering og store trustdanningar er det nærliggjande å sjå i samanheng med dei føringane som låg for industriell modernisering i Noreg i denne fasen. Heilt sentrale innslag i den teknisk-økonomiske moderniseringa av det norske samfunnet var ramma inn av sterke politiske normer.19 Den økonomiske og sosiale eliten hadde ikkje noko privilegert posisjon i det politiske systemet, slik dei hadde i mange andre land i form av tokammersystem, til dømes. Vidare hadde landdistrikta ein sterk representasjon. Slike særdrag var ein refleks av ein desentralisert samfunnsstruktur. Norsk næringsliv var småskalig og desentralisert. Før den vasskraftbaserte elektrokjemiske og –metallurgiske storindustrielle utviklinga sette inn etter 1900, fanst det lite av større industriverksemder i landet utanom i byane. Og mykje av norsk industri og det norske næringslivet i det heile, var organisert i mindre familieverksemder, og det fanst lite av store kapitalopphopingar.

Rundt i landet vart dei lokalpolitiske institusjonane difor eit sentralt hjelpemiddel for å fremja økonomisk modernisering. I mange lokalsamfunn tok til dømes heradsstyra initiativet til å få skipa sparebankar, og desse levde i ein slags symbiose med lokalpolitiske styresmakter. Sparebankane vart ei kredittkjelde både for private næringsinvesteringar og for å løysa offentlege oppgåver. Ikkje minst var dei viktige for å byggja opp eit nytt kommunikasjonssystem. Det var òg sparebankane og heradsstyra som i fellesskap bar fram den lokale elektrisitetsutbygginga rundt om kring. Og som sparebankane og andre økonomiske institusjonar i lokalsamfunna, vart elektrisitetsverka organiserte som samyrkeføretak med herada som dei største eigarane.

Dei politisk-demokratiske normene som ramma inn norsk kapitalisme i denne fasen la òg rammer for den politikken det var mogleg å få gjennomslag for i Stortinget. Dette er viktig for å skjøna kvifor dei offentlege institusjonane vart tillagt ei slik rolle som dei gjorde i utforminga av konsesjonssystemet, og ikkje minst er det viktig for å skjøna kvifor kommunane sine interesser vart hegna om i ein slik grad dei gjorde. Kommunane hadde ein sterk posisjon i det moderniseringspolitiske ordskiftet i denne fasen, og i konsesjonslovene gav dette seg utslag ved at kommunane på lik line med staten skulle ha skatteinntekter frå konsesjonærane. Konsesjonærane plikta òg å stå for ei rad sosiale tiltak i kommunane der kraftanlegga låg, i form av bustadbygging, forsamlingslokale, teknisk regulering osb. Særskilt viktig for kommunane var at utbyggjarane plikta å avhenda ei viss mengd av krafta som vart produsert til allment bruk i lokalsamfunna.20

Den store eigardelen offentleg vasskraft i Noreg har såleis særskilte historiske føresetnadar. Dei vedtaka som vart gjort i etterkant av dommen i EFTA-domstolen i 2007, tilseier at vasskrafta vert i offentleg eige òg i framtida. Korleis offentlege institusjonar forvaltar dette samfunnsgodet, er eit politisk spørsmål.