Den prosessuelle vendinga i planleggingsfaget er utfordra av dei som meiner at vi skal rette søkelyset mot substansen, men kanskje det mest fruktbare er om posisjonane kunne lære av kvarandre. Fokus på substans er naudsynt for å skape gode planprosessar, mens planprosessane i seg sjølv påverkar substansen (resultatet).

I PLAN nr. 1/2013 kjem Terje Skjeggedel med fleire kritiske merknader til boka «Utfordringer for norsk planlegging» utgitt av Universitetsforlaget, redigert av Nils Aarsæter, Eva Falleth, Torill Nyseth og Ronny Kristiansen. Her skal eg berre trekke fram kritikken om at boka einsidig framstiller arealplanlegging som prosess. Problemet med dette er ifølgje Skjeggedal «at planinnholdet, det vil si arealplanens fysiske prinsipper, modeller og løsninger, overhode ikke blir diskutert». Han konkluderer med at den lenge dominerande prosessuelle vendinga i planleg-gingsfaget no treng avløysing av eit fokus på substans. Redaktørane av boka svarer i PLAN nr. 4–5/2013 med at vi i staden for å ende i den motsette grøfta til den prosessuelle vendinga, heller bør utforske moglegheitene for samspel mellom prosess og substans.

Denne artikkelen er eit bidrag til å utforske dette samspelet ved å sjå på delar av verneplanprosessen for oppretting av Breheimen nasjonalpark. Eg analyserte denne planprosessen i doktorgradsarbeidet mitt (Brendehaug, 2013). Eg vel ut den delen av substansen i planprosessen som dreier seg om opning for å etablere eit kulturlandskapssenter inne i verneområdet. Dette resultatet (substansen) vart utvikla gjennom planprosessen. Prosessen la grunnlag for substansen, men analysen viser likevel at prosessen var avhengig av systemendringar forut for den konkrete planprosessen. Eg vil her vise dynamikken mellom substans, prosess og system med inspirasjon frå konseptet «environmental policy integration» (Jordan & Lenschow, 2010).

Substansen

9. august 2009 oppretta Kongen i statsråd Breheimen nasjonalpark med tilgrensande verneområde. I grunngjevinga for vedtaket heiter det at området har store landskapsmessige opplevingsverdiar i form av stor variasjonsrikdom både i landskap, geologi, flora og fauna. Ikkje minst har Mørkridsdalen eit stort mangfald, ein dal som strekk seg frå den inste fjordarmen av Sognefjorden (ved Skjolden) til oppunder Hardbardbreen, 1700 meter over havet.

I forskrifta for Mørkridsdalen landskapsvernområde heiter det at forvaltningsstyresmakta kan gi løyve til: «Oppføring av eit kulturlandskapssenter med inntil 8 stølshus i tilknyting til ein av stølane», etter forslag frå Fylkesmannen (Miljøverndepartementet, 2009). Dette vart vedteke trass i at Direktoratet for naturforvaltning i si tilråding til departementet gjekk mot eit slikt senter fordi det ikkje var i samsvar med gjeldane vernepolitikk. Direktoratet grunngav avslaget sitt med at landskapsvernområdet «skal vere utan tyngre inngrep», og i samsvar med dette kravet var det, etter direktoratet si oppfatning, «ikkje høve til nye tekniske inngrep».

At Fylkesmannen tolka dette annleis, finn ein støtte for hos Backer (2010): «Mindre nybygg eller utvidelser i tilknytning til eksisterende bebyggelse vil nok som oftest gå klar» (Backer, 2010, s. 328). Proposisjonen til naturmangfaldlova viser til at det er lite aktuelt med nye tekniske inngrep, men at ved opning for nybygg kan forvaltningsstyresmakta «sette vilkår som styrer denne utbygginga på en god måte for å ivareta verneformålet» (Miljøverndepartementet, 2009, s. 410). Direktoratet tolka dette til å gjelde nybygg knytt til tradisjonell bruk, ikkje ny aktivitet som reiseliv. Backer (2010, s. 328) skriv derimot at denne typen vurdering må gjerast «på bakgrunn av det konkrete verneformålet slik det går fram av formålsparagrafen i verneforskrifta». Det er det Fylkesmannen meiner han har gjort. At Fylkesmannen tolka lovkrava for nye tiltak annleis enn direktoratet kan forklarast med systemendringar som vart gjort hos Fylkesmannen forut for denne planprosessen (sjå under), men også den omfattande lokale deltakinga i verneplanprosessen for Breheimen.

Fokus på substans er naudsynt for å skape gode planprosessar, men planprosessane i seg sjølv påverkar substansen. Eit døme på dette er vedtaket om å etablere eit kulturland-skapssenter i Mørkridsdalen i Breheimen nasjonalpark for å kunne tilby opplevingsturisme, og for å halde kulturlandskapet ope. Dette resultatet (substansen) vart utvikla gjennom planprosessen. (Foto: Luster kommune;

Planprosessen

Allereie i uttalen til oppstartsmeldinga kom grunneigarane i Mørkridsdalen med forslag om å etablere eit kulturlandskapssenter i dalen for å kunne tilby opplevingsturisme, og for å halde kulturlandskapet ope. Forslagsstillarane signaliserte at det var trong for ein dialog med styresmaktene om tiltaket for å «koma fram til løysingar der alle sine interesser er ivaretekne (…)». Forslagsstillarane meinte sjølv at prosessen kunne utvikle løysingar for å etablere eit slikt senter. Mange synfaringar i kombinasjon med nokre møte mellom dei lokale deltakarane og Fylkesmannen skapte ein god arena for dialog der partane utvikla ei felles forståing av området og vernet.

Sakshandsamaren uttaler i eit intervju at «Kulturlandskapssenteret var ein prøvestein for å ta lokale ønske på alvor. Grunneigarlaget har skissert noko vi tar på alvor». Både tiltaket og responsen frå Fylkesmannen må vi sjå i samanheng med eit anna forslag frå deltakarane i verneplanprosessen: å utarbeide ein fotodokumentasjon av stølane i Mørkridsdalen, eit tiltak som også vart støtta av Fylkesmannen. Fotodokumentasjonen vart ei «ahaoppleving» for staten fordi den viste kor omfattande bruken av dalen var. Gjennom planprosessen fekk altså staten ny innsikt i substansen.

Både forslaget om kulturlandskapssenteret og stølsdokumentasjonen er tiltak som ikkje automatisk kjem fram i ein verneplanprosess om ein skulle følgje prinsippa for tradisjonell planlegging. Den positive responsen forslaga fekk må vi sjå i lys av Fylkesmannen sin intensjon om medverknad i planprosessen, ein intensjon som vart signalisert på første møte i referansegruppa for planarbeidet. Denne viljen til å gi deltakarane reell medverknad hadde sin bakgrunn både i nasjonale politiske styringssignal om styrka deltaking i verneplanprosessar, og i tidlegare endringar i Fylkesmannen sin organisasjon, i det systemet som forma rammene for substansen og planprosessen.

Systemet

Heilt frå arbeidet med verneplanen for oppretting av Jostedalsbreen nasjonalpark på starten av 1990-talet, hadde Fylkesmannen i Sogn og Fjordane lagt stor vekt på å styrke deltaking i verneplanarbeidet frå partar som vart påverka av vernet. Etaten ønskte å etterkome kravet frå storting og regjering om at verneplanane måtte styrke deltakinga frå grunneigarar og andre lokale interesser. Målet med desse nasjonale styringssignala var å dempe konfliktnivået, styrke rettstryggleiken og betre den lokale forankringa av vernet for å styrke måloppnåing for vernet. Staten ville altså oppnå eit betre resultat gjennom meir inkluderande prosessar.

Fylkesmannen i Sogn og Fjordane tok, som ansvarleg for gjennomføring av verneplanprosessar i fylket, på alvor at lokalsamfunn fekk «ei kjensle av at vernetiltak går ut over økonomisk handlefridom» og at «næringsutviklinga rundt dei verna områda vert påverka av vernet», slik det heiter i rapporten frå Naturbruksprosjektet, eit prosjekt med mål om å bidra til utvikling i og rundt dei verna områda. Landbruks- og miljøvernavdelingane ved Fylkesmannen i Sogn og Fjordane utvikla, gjennom Naturbruksprosjektet, ein metodikk for å kombinere vern og bruk i fire lokalsamfunn i perioden 2000–2005. Å bygge ned sektortenkinga og utvikle ein felles kultur mellom landbruks- og miljøvernavdelingane var av fylkesmannen personleg sett på som ein føresetnad for at prosjektet skulle ha varige strukturelle effektar. Resultata og erfaringane frå dette nybrottsarbeidet tok etaten med seg inn i verneplanprosessen i Breheimen. Grunneigarane i Skjolden og Fylkesmannen utvikla saman tankar om korleis senteridéen kunne tilpassast vernet i Mørkridsdalen ut frå ei felles forståing av verne-føremålet.

Dette viser at den positive responsen grunneigarane fekk på forslaget om kulturlandskapssenter kom som følgje av både organisatorisk og fagleg nyskapings- og utviklingsarbeid: Organisatorisk i form av ei integrering mellom landbruks- og miljøvernavdelingane, fagleg ved å forstå at områda som skulle vernast var forma av lang tids bruk, og at bruken hadde bidrege til å skape verdiane som staten ville verne. Desse systemendringane kom etter ein periode med sterke konfliktar om vern både lokalt og nasjonalt. Konfliktane bidrog til ny innsikt i substansen som stimulerte til systemendringar.

Substans, prosess og system

Analysen over viser at resultatet, i form av ei verneforskrift som opnar for etablering av eit kulturlandskapssenter inne i verneområdet, var avhengig av systemendringar. I forhold til ein tradisjonell planleggingsprosess fekk planen eit nytt innhald, ein annan substans. Det er vanskeleg å sjå føre seg at planlegginga ville ha ført til dette resultatet utan endringane i systemet, og endringane i systemet skapte endringar i prosessen som også bidrog til substansiell endring.

Men dei systemendringane som fekk snøballen til å rulle kom som følgje av ny innsikt i substansen, det faktum at utmarka og fjellområda hadde vore i langvarig bruk og at lokalsamfunna ønskte å vidareføre bruken – ein innsikt som kom gjennom konfliktane om vern på 1990-talet (og før det). Det viser at lokal mobilisering og motstand bidrog til ny innsikt hos vernestyresmaktene, til systemendringar og meir inkluderande prosessar som enda i ein verneplan med eit nytt innhald (Brendehaug, 2013).

Eksemplet viser oss at den gamle dragkampen mellom eit fokus på substans versus prosess er lite fruktbart. Då mister ein merksemd for at systemet – i form av tradisjon/kultur, kompetanse og organisasjon – legg viktige rammar både for substansen og prosessen. Systemet er med på å forme forståinga av substansen (prinsipp og løysingar) i planlegging og utforming av planprosessen (deltaking og agenda), som også andre har påvist: Ein organisasjon representerer ei systematisk skeivheit i merksemd og praksis. Situasjonar vert vinkla ut frå definerte interesser til organisasjonen, og ikkje andre interesser (Schattschneider, 1960).

Planlegging bør difor dreie seg om å gi innsikt i dynamikken mellom systemet, substansen og prosessen for både planleggaren, deltakarane og alle oss andre.

Referansar:

Backer, I. L. (2010). Naturmangfoldloven. Kommentarutgave. Oslo: Universitetsforlaget.

Brendehaug, E. (2013). Mobilisering, makt og endring. Ein studie av deltaking i verneplanprosessen for oppretting av Breheimen nasjonalpark med tilgrensande verneområde. Doctoral theses at NTNU, 2013:232, Trondheim. Norwegian University of Science and Technology.

Miljøverndepartementet (2009). Forskrift om Mørkridsdalen landskapsvernområde om verneplan for Breheimen (2009–08-07). Lovdata Retrieved from http://lovdata.no/dokument/MV/forskrift/2009–08-07–1068?q=M%C3%B8rkrids dalen%20landskapsvernomr%C3%A5de*.

Jordan, A., & Lenschow, A. (2010). Environmental Policy Integration: a State of the Art Review. Environmental Policy and Governance, 20, 147–158. doi: 10.1002/eet.539

Miljøverndepartementet (2009). Om lov om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven), Ot.prp.nr.52(2008–2009). Oslo. Akademika AS.

Schattschneider, E. E. (1960). The semisovereign people. New York: Holt, Rinehart and Winston.