Politikerne i Vågan vil så gjerne planlegge. Vise hvilke ambisjoner og intensjonsjoner som de har med utviklingen i kommunen. De erkjenner at kommuneplanen burde vært fornyet. Den planen som de nå «kjører etter» er jo fra 2002. Men politikerne orker ikke å hive seg inn i planlovens enorme vekt på rasjonalitet. Er de rett og slett «plantrøtte»? Eller er de heller fornuftige mennesker, som ikke tror på denne store rasjonaliteten som ledestjerne?

Planloven fra 2008 inviterer folkevalgte til strategisk og overordnet arbeid gjennom utforming av en planstrategi. Strategien skal følges opp i en kommuneplan som legger rammer for kommunens utvikling. Planen skal inneholde en samfunnsdel hvor temaer som befolkningsutvikling, skole, sosiale oppgaver, miljø og samferdsel blir behandlet. Samfunnsdelen er ikke juridisk bindende for kommunen. Planen skal også ha en arealdel. Denne danner grunnlaget for senere reguleringsplaner og er juridisk bindende.

I det norske plansystemet forventes det et nært samspill mellom kommunen, fylkeskommunen og statlige etater. Gjennom kommuneplanen skal kommunen legge fram sine utfordringer og peke ut satsingsområder. Ofte er det arealdelen som kommer i fokus og debatteres. Den er mer konkret og direkte enn samfunnsdelens strategier. Arealdelen drøftes, og regionale myndigheter kan bruke innsigelse ved uenighet under planarbeidet.

Plantrøtte politikere?

Grunntanken i norsk planlegging er at arbeidet skal være enkelt og drives fram gjennom et sterkt folkevalgt engasjement. Men praksis er at planlegging består av komplekse prosesser, rammeverk og relasjoner. I Vågan kommune i Nordland lar de folkevalgte seg ikke engasjere av denne planforståelsen. De omtaler seg som «plantrøtte».

Her ligger det en kjempestor pedagogisk oppgave. De som er valgt inn i kommunestyret og gitt oppgaven som øverste instans i planarbeidet, har i utgangspunktet sjelden kunnskapene som trengs for å fylle denne oppgaven. Samtidig kjenner de folkevalgte terrenget og arealforholdene på en annen og mer direkte måte enn gjennom digitale kart. Men når de føler seg «plantrøtte», er det da et opprør mot planlovens rasjonelle intensjoner og forståelse? Eller er det et uttrykk for en annen måte å tenke planer på? En måte som ikke alltid krever de svært omfattende utredninger, men som likevel ivaretar det opplagte behovet for å «se inn i framtidas muligheter».

«På stedet hvil»

I Vågan har det bodd folk i flere tusen år, og ved Kabelvåg finner vi Nordkalottens eneste bydannelse fra middelalderen – Vågar – med 500 innbyggere. I 1964 ble Svolvær, Gimsøy og Vågan slått sammen til én kommune med 10.300 innbyggere. Folketallet har senere gått svakt nedover, og i dag bor det 9.200 personer i kommunen.

Statistisk sentralbyrå har anslått at folketallet vil vokse til 10.200 i 2050. Dette er det samme folketallet som for 50 år siden! Kan Vågan kommune, med Svolvær by, klare å vokse i de neste 50 årene? Hva vil skje med kommunen? Vil den fortsatt være en egen kommune, eller bli innlemmet i en Lofoten storkommune? Med kommunesenteret Svolvær og tettstedene Kabelvåg, Henningsvær og de mindre tettstedene.

Mange forventninger og retningslinjer stilles til kommunen

Planloven har gitt kommunens folkevalgte ledelsen i planarbeidet. Men kommunen skal ikke få gå noe «friløp». Ved at staten gir tydelige styringssignaler til kommunene, forsøker regionale statlige organ «å holde kommunale folkevalgte i øra». Dette er ikke noe nytt, men fokuset er blitt ytterligere poengtert. «Det skal stilles nasjonale forventninger til kommunal planlegging», sier planloven.

Fra 2011 av får kommunene presentert «Nasjonale forventninger», slik Vågan har fått. Samtidig som planloven signaliserer en forenkling og mer vekt på strategi, kommer det en lang rekke formelle krav som Vågan og mange andre tilsvarende kommuner har problemer med å få oversikt over og ikke minst etterleve.

De nasjonale forventningene sier at kommunen må ha et fungerende plansystem. Jordvernet, kulturlandskap og økt verdiskaping i landbruket må vektlegges. Det skal tas hensyn til nye bestemmelser for bygging i strandsonen. Vekt skal legges på samordnet areal- og transport med styrking av byer og tettsteder og tiltak for å redusere avhengigheten av bil. Interkommunalt samarbeid om kystsoner, fjellområder, mineralutvinning, bo- og arbeidsregioner må etableres.

Hver for seg er dette gode forventninger. Men de gir statlige organ mange muligheter for å kreve svært detaljerte utredninger, også for små og avgrensete områder i kommunen.

Nordland fylkesting vil også delta i leken, selv om fylkeskommunen ikke ønsker å være noen overkommune. Fylkesplanen for perioden 2013–2025 stiller opp fire omfattende perspektiv: bærekraftig utvikling, likestilling og mangfold, universell utforming og medvirkning. Under bærekraftig utvikling er det beskrevet fire prinsipper om globalt ansvar, langsiktig tidsperspektiv, helhetssyn og tverrsektoriell tenkning og medvirkning. Prinsippene skal realiseres i et 20- til 50-års perspektiv. Tenker et kommunestyre så langt inn i framtida?

Her får Vågan kommune store oppgaver. Og store utfordringer! Kommunen må tolke disse prinsippene ut fra egen situasjon. Veiledere om gode råd for det kommunale planarbeidet «svever over vannene» og setter i praksis ganske strenge rammer.

Fylkesplanen nøyer seg ikke med å be kommunen følge opp fire store prinsipper. Fylkestinget bidrar med en regional planbestemmelse om etablering av kjøpesenter, med fire tilhørende retningslinjer. Men det stopper ikke her! Fylkestinget har vedtatt hele 69 arealpolitiske retningslinjer om kjøpesenter, by- og tettstedsutvikling, naturressurser, kulturminner, landskap, næringsutvikling, kystsonen, klima og klimatilpassing. Oppgaven for Vågan bare vokser!

Fylkeskommunen som overordnet regional planaktør har altså utstyrt seg selv med et batteri på i alt 73 retningslinjer! Alle disse 73 vil ikke være aktuelle for fylkeskommune/fylkesmann å bruke i planarbeidet i Vågan kommune. Men de regionale planaktørene har vært tidlig ute og selv gitt seg mange muligheter som kan brukes.

Svolvær er byen i Lofoten, med ca. 4200 innbyggere. Intensjonen med den nye byplanen er at byen skal vokse og øke sin attraktivitet. (Foto: Vincent van Zeijst/Wikimedia)

Hva er det politikerne i Vågan vegrer seg mot?

En gjennomsnittlig alder for en kommuneplan er fem år. Målet er at kommuneplanen skal rulleres en gang i hver valgperiode. Gjeldende kommuneplan for Vågan er fra 2002. Men arealdelen med kart og bestemmelser for arealdelen og forvaltningen av naturressurser ble vedtatt i 2008. Mange folkevalgte vil mene at «dette kan vi da styre etter i 2012 og 2013 også».

I et slikt «landskap» med forventinger og intensjoner skal de folkevalgte altså «ta ledelsen». De folkevalgte i Vågan kommune framstår imidlertid ikke som særlig planorienterte. Ved valget høsten 2011 hadde flere politiske partier et «oppgjør» med arealdelen i kommuneplanen. Den ble oppfattet som firkantet og lite fleksibel når det gjelder mulighet til å realisere en noe tilfeldig, men sterkt ønsket utbygging i alle distrikter i kommunen.

Planer må gi grobunn for vekst! Knapt noe kommunestyre vil med noen form for entusiasme starte et arbeid for å planlegge for nedgang i næringsliv og befolkning. Det har heller ikke Vågan gjort! Spørsmålet er om de folkevalgte i Vågan ser og oppfatter kommunens utfordringer og utvikling på en annen måte enn stat og fylkesting.

Svolvær og Digermulen

Gjennom to eksempler fra planarbeidet i Vågan skal vi drøfte hvilke utfordringer som kommunens egne ønsker om vekst, de mange nasjonale forventningene om vern og de 73 regionale retningslinjene skaper for kommunen. Vi bruker Byplan for Svolvær 2010–2030 og reguleringsplanen for Osen hyttefelt, Digermulen som grunnlag for vår analyse. I begge eksemplene ser vi på hvordan det kommunen selv tenker om utviklingen av stedet kommer i konflikt med de nasjonale interessene.

Svolvær må vokse

Intensjonen med byplanen er at byen skal vokse og øke sin attraktivitet. Det skal bli enda bedre å bo og arbeide i Svolvær, byen i Lofoten. Intensjonen er å åpne for etablering av boliger i kombinasjon med tjenesteyting/kontor.

Kystverket Nordland har vist til at området Kjeøyskjæret vil komme i konflikt med tilliggende arealers bruk som fiskerihavn. Staten har investert 110 millioner (2007-) kroner i havna, som har stor aktivitet. Ulike servicebedrifter som yter tjenester til fiskeri-, oppdretts- og andre næringer, liggeplasser for fiskerifartøy, flytebrygger og hjellplasser, er lokalisert i havna. Kystverkets erfaring er at det lett oppstår konflikter når det tillates boligutbygging og liknende så tett ved næringsområder i fiskerihavner. En aktiv fiskerihavn er blant annet avhengig av å ha tilstrekkelig landareal bak kaikanten for å kunne gi nødvendige tjenester.

Planen gikk til mekling mellom partene, under ledelse av fylkesmannen. Meklingen førte ikke fram til noe omforent resultat og partenes dokumentasjon og analyser ble sendt til Miljøverndepartementet. Her ble byggeplanene på Kjeøyskjæret godkjent, men på ett område ble antall leiligheter redusert. Samtidig ble det avsatt et areal til næringsformål, slik at eksisterende næringsaktivitet kan videreføres. Det er altså mulig å ivareta interessene til fiskerihavna selv om det kommer nye boliger og tilhørende parkeringsanlegg i området, mente Miljøverndepartementet.

Austre Vågan må stoppe fraflytting

Austre Vågan med tettstedet Digermulen ligger ved inngangen til Raftsundet og den kjente fjordarmen Trollfjorden. I mars 1890 ble hundrevis av fiskere i åttringer og fembøringer sperret av ei stengenot, som var bevoktet av dampere, fra å komme inn til de store torskeforekomstene inne i fjorden. Johan Bojer brukte dette «Trollfjordslaget» i romanen «Den siste Viking». Den tyske keiser Wilhelm II besøkte Digermulen første gang 21. juni 1889 og ble betatt og forelsket i Lofoten.

Det er åtte mil til kommunesenteret, og området har i en årrekke hatt en negativ befolkningsutvikling. Kommunen ønsker mer aktivitet, og en privat utbygger vil bygge åtte hytter. Et hyttefelt kan bidra til et bedret underlag for dagligvarebutikken. Feltet ligger ved innløpet til Raftsundet, litt nord for fergestedet på Digermulen. Planområdet ligger i et LNF-område og for en stor del innenfor 100-metersbeltet langs sjø, hvor det ikke skal bygges noe mer.

Byggingen langs Raftsundet har i de senere år i all hovedsak skjedd i samsvar med overordnet plan. Planområdet er ubebygd og godt egnet for allmenn ferdsel og friluftsliv. Utbygging vil imidlertid etter fylkesmannens vurdering medføre privatisering og redusere allmennhetens ferdsel. Fylkesmannen viser også til at Raftsundet har spesielt verdifulle landskapsverdier. Areal for fritidsbebyggelse kan lokaliseres 2–4 km øst for Digermulen, til områder som ikke berører landskapsrommet i Raftsundet. Fylkesmannen fremmet derfor innsigelse til planforslaget.

Kommunen mener at det er tatt hensyn til all-menhetens interesser. Det er anlagt felles p-plass, der også de som vil bruke stranda kan parkere. Hyttene underordner seg terrenget og tar dermed hensyn til hurtigruteleia. De planlagte hyttene vil ikke redusere befolkingens mulighet til å benytte de sjønære områdene og stranda. Trua eller sårbare arter eller naturområder er registrert i planområdet.

Innsigelsen til reguleringsplanen for Osen hyttefelt ved Digermulen ble i august 2013 avgjort av Miljøverndepartementet. Departementet godkjente planen med noen endringer. Det ble innført en bestemmelse om at vegetasjon skal bevares, samt at sprengning og opparbeiding av terrenget skal begrenses. Samlet sett finner departementet at landskapsvirkningene og virkningene for friluftslivet blir akseptable. Departementet ser disse forholdene i relasjon til de positive virkningene av planen for lokalsamfunnet.

Planning is a good thing, a progressive practice

It is assumed that planning is «a good thing», a progressive practice. It is assumed that planners know what is good for people and possess an expertise that ought to prevail (in a «rational» society at least) over politics. It is seen as natural and right that planning should be «solution driven», hevder Leonie Sanderrock.

Når rasjonalisten står overfor et problem, blir alternative løsninger skissert og konsekvensvurdert. Forslaget med de mest fordelaktige konsekvensene vil så velges. Politikeren har en tilnærmet fullkommen oversikt over valgmulighetene Rasjonalisten forutsetter at en aktør blir klar over et problem, vedtar et mål, analyserer og vurderer nøye alternative løsningstiltak og velger blant dem. Regionale myndigheters store batteri av retningslinjer og signaler er et ledd i en slik planleggingsfilosofi.

«Et lite skritt lenger»

Inkrementel betyr «et skritt lenger», altså en liten endring. Et kommunestyre som satser på inkrementalisme vektlegger de små endringene i politikken. Charles Lindblom, som skrev om inkrementalismen i politikken, mente at beslutningsfatterne har en begrenset kapasitet til å oppfatte og forstå planutfordringene. Man holder seg til momenter som kan ha en umiddelbar virkning. Behovet for analyser blir kraftig dempet. Det blir gjerne snakk om «prøving og feiling»-inngrep. De politiske endringene oppfattes ikke som en funksjon av et sammenhengende system av overordnede mål.

Digermulen ligger ved inngangen til Raftsundet mellom Austvågøy og Hinnøy. Her håper Vågan kommune at et nytt hyttefelt kan snu den negative befolkningsutviklingen. (Foto: Simo Rååsenen/Wikimedia)

Den tredje modellen: Mixed scanning

Planarbeidet i Vågan blir ikke drevet etter den rasjonalistiske modellen, ei heller etter den inkrementalistiske. Etter vår vurdering arbeider de folkevalgte likevel ganske aktivt med planoppgavene. Deres filosofi kan sies å kreve to sett med mekanismer:

  • En beslutningsprosess basert på noen bestemte oppfatninger av hvordan kommunen bør utvikles.

  • En stegvis prosess som forbereder viktige beslutninger som utføres etter at man hadde nådd en beslutning.

Amitai Etzioni kaller denne filosofien for «mixed scanning». Politikerne i Vågan har et bilde av hvordan kommunen bør utvikles. De ser både de større linjene, og fyller disse linjene ut med et «nedenfra-og-opp»-perspektiv. Men politikerne har ikke noe ønske om å gå tungt inn kommuneplanens samfunnsdel og strategidel. De velger heller å engasjere seg i detaljnivåets saksforhold – utviklingen av noen områder i Svolvær by med bytrengsel, og utkantsproblematikk.

De praktiske mulighetene for å «rydde unna for vekst» i Svolvær og å redde en lokal kolonihandel på Digermulen gjennom hyttebygging, blir de folkevalgtes prosjekter.

Gode reguleringsplaner duger bra

Det er få som i dag vil hevde at norske kommunestyrer er spesielt opptatt av det vi kan kalle plantenkning. De folkevalgte i Vågan har likevel tenkt langsiktig og prinsipielt. Fagfolk vil gjerne arbeide mer med en overordnet, langsiktig og prinsipiell planlegging. De folkevalgte forstår dette ønsket, men vil samtidig ikke tilføre det langsiktige planarbeidet økte ressurser. Man har gode reguleringsplaner, det får holde!

Planlegging i dette perspektivet blir å knytte kunnskap til handling, for eksempel gjennom byplanen for Svolvær og reguleringsplanen for Osen. I Vågan finner vi ingen motsigelse mellom hva de lokale planleggerne mener bør være mål, strategier og løsninger og hva de lokale politikerne mener om de samme tingene. Derimot har det vist seg at særlig de statlige sektormyndighetene, og også i en viss forstand fylkeskommunen med sitt batteri av retningslinjer, har hatt avvikende synspunkter når det kommer til utformingen av de praktiske løsningene.

Makt eies ikke

Kommunen opplever at regionale statlige organ er mer opptatte av å verne sine egne interesser enn å gi Vågan de nødvendige muligheter. Temaer blir fremstilt, definert og tilnærmet gitt et endelig votum og utforming. Da har eksterne planinstitusjoner «iscenesatt egne forskrifter og utformet sitt eget selvforsvar».

Innsigelsesmyndighetene vedtok i alt 73 retningslinjer. Disse retningslinjene må kommunen kjenne og kunne møte med rasjonelle argumenter. Og det klarte Vågan i forhandlingene og meklingen som fulgte innsigelsene til byplanen for Svolvær og reguleringsplanen for Osen. Selv om det lå noen kompromisser i Miljøverndepartementets avgjørelser i de to sakene, har Vågan fått aksept for sin hovedlinje: utbygging for å skape vekst.

Allianse kommune-departement/stat mot det regionale nivået?

Planleggere i mindre kommuner med små og svake fagmiljøer, opplever ofte at sektormyndighetenes representanter er mest opptatt av oppgavene innenfor det myndighetsområde som de forvalter. Den mindre kommunens planlegger gjør derfor klokt i «å lese seg opp» på sektormyndighetens saksfelt – vel og merke hvis vedkommende kan få avsatt tid til denne kompetansehevingen. I Vågan oppfattet de folkevalgte at dette rett og slett var en forutsetning hvis kommunen skulle få godtatt sine intensjoner. Økte krav til utredninger gir sektormyndighetenes profesjonelle fagmiljøer et klart overtak over kommunens folk. Den lokale planleggers manglende fagkompetanse, samt alle andre tidkrevende oppgaver som gir liten anledning til faglig fordypning, gir sektormyndighetene stor makt. Vågan kommune har svart med å bruke eksterne konsulenter i betydelig utstrekning. Det har vært en nødvendig investering.

Er det i det hele tatt noe rom for forhandling i slike plansituasjoner? Er det plass til de lokale vurderingene blant sektormyndighetenes rasjonelle fagargumenter? Det må det jo være! Men det blir ytterst vanskelig å prioritere lokale behov dersom sektormyndighetenes krav skal følges for langt. Gjennom forhandlinger kan kommunen utfordre sektormyndigheter på et helhetssyn. Vi ser at Miljøverndepartementet både når det gjelder byplanen for Svolvær og i reguleringsplanen for Osen langt på vei valgte å legge et helhetssyn til grunn for sine vurderinger. Det betyr at det lokale leddet også har fått gjennomslag i departementet for sine argumenter for å skape den etterlengtede veksten.

Herrer i eget hus

Ved å fokusere på helheten styrket Vågan kommune muligheten for å få synspunktene sine godtatt av Miljøverndepartementet. Det ble pekt på at planene skulle være instrumenter for kommunens videre utvikling, og ikke et ledd i sektormyndighetenes organisering av regionale og nasjonale interesser. De folkevalgte i Vågan ville selv «være sjefene for kommunens utvikling». De avviste å være undersåtter under sentrale herrer som «Nasjonale forventninger» og Fylkesplanen for Nordland.

Litteraturliste:

Nils Aarsæther: Ny giv for kommunal planlegging? Kap. 4 i Aarsæther, Falleth, Nyseth og Kristiansen: Utfordringer for norsk planlegging. Kunnskap, bærekraft og demokrati. Cappelen Damm Høyskoleforlaget 2012.

Nordland fylkeskommune: Fylkesplan for Nordland 2013 -2025. Regional plan for Nordland.

Miljøverndepartementet: Vågan kommune – innsigelse mot kommunedelplan for Svolvær til byggeområdene K50 og K 51 på Kjeøyskjæret og innsigelse til reguleringsplan for Osen hyttefelt ved Digermulen.

J. Friedmann (1987) «Planning in the Public Domain. From Knowledge to Action». Princeton: Princeton University Press.