Sedan 2005 har Finland varit inne i en våg av kommunstrukturreformer. I den första reformvågen 2005–2011 var frivillighet ledstjärnan. Erfarenheterna från Finland visar, att det är möjligt att genomföra kommunindelningsändringar på frivillig väg. Är målsättningen att åstadkomma enhetliga strukturer är frivillighet en osäker styrmekanism. Spelreglerna för reformen är viktiga.

Nio år av strukturreformer

Avsikten med den här artikeln är att granska hur frivillighet och tvång använts som styrmedel i de kommunindelningsreformer som pågått i Finland sedan 2005. Går det att genomföra en nationell kommunindelningsreform på frivillig väg? Vilka är de finländska erfarenheterna av reformer med olika inslag av frivillighet och tvång?

Kommunindelningsfrågan har varit en del av den nationella politiska agendan i Finland sedan 2005 och har sedan dess präglat både relationerna mellan stat och kommun och samspelet mellan de politiska partierna. Orsaken till att reformerna dök upp på dagordningen är en obalans mellan kommunernas uppgifter och deras förmåga att hantera dem, både ekonomiskt och i termer av professionella resurser1. I många små kommuner ställer demografin till problem, eftersom en åldrande befolkning betyder både färre som betalar skatt och fler som behöver service. I de växande storstadsregionerna upplevs kommungränserna som ett hinder i vardagen. Dessutom spelar behovet av statsfinansiell anpassning in. Kommunekonomin utgör en stor del av den offentliga ekonomin (RP 155/2006, Sandberg 2010).

Fram till 2005 kan kommunindelningspolitiken beskrivas som passivt möjliggörande (figur 1). Det fanns ett regelverk och vissa ekonomiska incitament för att stöda frivilliga kommunsammanslagningar, men initiativen till kommunsammanslagningar kom helt och hållet från kommunernas egen sida.

Figur 1: Kommunindelningsreformer i Finland

Synen på kommunindelningen delar de finländska politiska partierna i en urban och en rural axel. Partierna på den urbana axeln, framför allt Samlingspartiet, Socialdemokraterna och De gröna, är starka i de stora städerna och har förhållit sig positivt till större kommuner och en starkare statlig styrning av kommunindelningen. Partierna på den rurala axeln, Centern, och på senare tid också Sannfinländarna, är starka i de små kommunerna och negativa till kommunindelningsförändringar med tvång (Paloheimo & Raunio 2008, 43–45).

Initiativet till kommun- och servicestrukturreformen 2005 togs av en regering med partier både från den urbana och den rurala axeln, Matti Vanhanens trepartiregering bestående av Centern, Socialdemokraterna och Svenska Folkpartiet. Reformen (se figur 1, 2) var nationellt styrd, men byggde på ett stort inslag av frivillighet. Kommunerna gavs ett val mellan kommunsammanslagningar och interkommunalt samarbete för att uppnå målen i reformen. Som en följd av kommun- och servicestrukturreformen minskade antalet kommuner på finska fastlandet från 436 år 2000 till 304 år 2013. Dessutom halverades antalet huvudmän för social- och hälsovården – kommuner eller interkommunala arrangemang – från cirka 240 till cirka 120.

När stafettpinnen sommaren 2007 togs över av Jyrki Katainens sexpartiregering, med en övervikt för partier på den urbana axeln, ändrades tyngdpunkten i reformen. Från att ha betonat olika handlingsalternativ och frivillighet, ändrades tyngdpunkten i riktning mot en mer toppstyrd reform (figur 1,2) (Regeringsprogrammet för statsminister Jyrki Katainens regering 22.6.2011). Kommunsammanslagningar blev den huvudsakliga lösningen på kommunsektorns kapacitetsproblem. Regeringen förbehåll sig rätten att styra reformen för att åstadkomma tillräckligt starka primärkommuner. I praktiken sker styrningen med hjälp av en uppsättning kriterier för starka primärkommuner och en skyldighet för kommunerna att utreda kommunsammanslagning. Utredningstiden pågår fram till hösten 2014 (L 1698/2009, RP 31/2013). Dessutom överväger regeringen lagstiftning som gör det möjligt att under vissa villkor genomföra kommunindelningsändringar i storstadsregioner, trots att kommunerna är oeniga. De konkreta resultaten av reformlagstiftningen är ännu oklara.

De empiriska iakttagelser som diskuteras i den här artikeln bottnar i huvudsak i åtgärder som genomfördes under kommun- och servicestrukturreformen 2005–2011.

Figur 2: Jämförelse av kommunreformerna i Finland

Fyra lärdomar om frivillighet som reformstrategi

Syftet med kommun- och servicestrukturreformen var att stärka förutsättningarna för den kommunala serviceproduktionen. Kommunerna kunde nå målet på två sätt: genom frivilliga kommunsammanslagningar eller genom interkommunalt samarbete om social- och hälsovården. De kommuner som valde samarbetsvägen måste enligt reformlagstiftningen bilda gemensamma enheter med ett befolkningsunderlag om minst 20.000 invånare.

Staten stödde kommunsammanslagningar genom ekonomiska incitament, s.k. morotspengar, som var strukturerade så att snabba och stora kommunsammanslagningar belönades. Ju fler kommuner som gick samman och ju tidigare under perioden 2008–2013, desto större belöningar.

Eftersom reformlagstiftningen var resultatet av en politisk kompromiss, innehöll den många handlingsalternativ och många undantag. Långa avstånd, språkförhållanden och skärgård gav undantag från samarbetsskyldigheterna. Även om tanken var att kommuner skulle välja antingen kommunsammanslagningar eller interkommunalt samarbete, fanns det många kommuner som valde både. Statens möjligheter att styra enskilda kommuners vägval eller lösa konflikter mellan kommuner var begränsade.

Utfallet av reformen kan betraktas som antingen radikalt eller mosaikartat, beroende från vilken synvinkel man betraktar det hela. I kvantitativa termer hade reformen betydelse, eftersom antalet kommuner minskade med över 100 och antalet huvudmän för social- och hälsovården halverades. Mosaiktolkningen är också berättigad. Kommunerna utnyttjade lagens hela spelrum, vilket resulterade i både mycket radikala förändringar – t.ex. kommunsammanslagningar omfattande 10 tidigare kommuner – och fullständig inaktivitet.

Mot bakgrund av erfarenheterna av hur kommunerna utnyttjade reformlagstiftningen går det att dra fyra lärdomar om frivillighet som styrmekanism.

Lärdom 1: Kommunindelningsförändringar uppkommer sällan spontant, men det finns en dynamik underifrån om staten tar initiativ.

Kommunindelningsförändringar uppkommer sällan spontant, trots att det finns ett regelverk och/eller ekonomiska incitament som uppmuntrar frivilliga kommunsammanslagningar. Utan regeringens reforminitiativ hade många av de indelningsändringar som genomfördes under 2000-talet inte ha genomförts. När staten väl skjutit startskottet finns det kommunalpolitiker som ser fördelen i att vara proaktiva och agera snabbt. Kommunala beslutsfattare bedömde att den statliga styrningen och de ekonomiska incitamenten underlättade ett beslut som kanske funnits latent, men som sannolikt hade strandat, ifall initiativen legat helt och hållet i lokala händer (Sandberg 2012).

Lärdom 2: Frivillighet ger inte ett enhetligt resultat.

Kombinationen av nationell styrning och frivillighet gav upphov till förändringar, men resultatet blev inte enhetligt. I de områden som utpekats som problematiska i beredningen av reformen, storstadsregionerna och de glest befolkade områdena i norra och östra Finland, genomfördes färre kommunsammanslagningar och andra reformåtgärder än i resten av landet (SRR 9/2009). Trots att det totala antalet kommuner minskat, är Finland också efter reformen småkommundominerad. 41 procent av kommunerna har färre än 5000 invånare (2014).

Frivillighet är ingen optimal styrmekanism om målet är att åstadkomma en enhetlig kommunstruktur. Trots välkalibrerade incitamentsstrukturer kommer det alltid att finnas en grupp kommuner som väljer att inte agera med utgångspunkt i reformens regelverk. I värsta fall kan frivilligheten öka klyftorna mellan de resursstarka och proaktiva och de resurssvaga och reaktiva.

Lärdom 3: Spelreglerna är a och o.

Spelreglerna för en reform är a och o för utfallet. Kommun- och servicestrukturreformens spelregler gav kommunerna många olika handlingsalternativ och statsmakten få mekanismer att styra helhetsresultatet. I praktiken uppstod en konflikt mellan reformens mål (enhetlighet) och medel (mångfald) och utfall som stod i strid med reformens ursprungliga idé. Trots att många radikala förändringar genomfördes under reformer, uppstod också lösningar vars huvudsakliga syfte var att uppfylla lagens bokstav eller undvika ett värre alternativ (Meklin & Pekola-Sjöblom 2013). Som den danska kommunalreformen visar kan spelregler också utformas för att åstadkomma ett enhetligt resultat (Mouritzen 2006).

Lärdom 4: Utan problemlösningsmekanismer blir vetospelarnas roll stark.

Frivillighet gynnar de aktiva, men också vetospelarna. Att en del kommuner valde att ställa sig utanför omfattande kommunsammanslagningar bidrog till det oenhetliga slutresultatet. Till exempel kring städerna Jyväskylä och Tavastehus genomfördes stora kommunsammanslagningar, men det behövdes också nya interkommunala organ, eftersom en eller flera av kommunerna i regionen röstade nej till kommunsammanslagningen. Statens möjligheter att styra reformhelheten var begränsade. Regeringen kan i princip förkasta förslag om kommunsammanslagningar ifall de står i strid med kriterierna för en stark kommun (sammanhängande område, tillräckliga ekonomiska resurser, tillräcklig egen serviceproduktion), men har i praktiken godkänt alla framställningar om kommunsammanslagning.

Nya spelregler – oklart resultat

Regeringsskiftet 2011 innebar en omorientering i reformpolitiken. Omorienteringen kan ses mot bakgrund av det oenhetliga resultatet av den första reformvågen och innehöll flera olika komponenter:

  • En starkare betoning av regeringens/statens roll för att åstadkomma en ny kommunstruktur.

  • Prioritet för kommunsammanslagningar som lösningsmodell.

  • Fokus på storstadsregionernas utmaningar, istället för på de små kommunernas situation.

  • En ändrad syn på interkommunalt samarbete. Från att ha betraktats som en lösningsmodell, definieras det som ett demokratiskt och styrningsmässigt problem.

Den andra reformvågen bygger alltså på en uppfattning om att staten behöver styra reformen för att åstadkomma en helhetsmässig kommunstruktur. Samtidigt har regeringen internt varit delad i sin syn på tvång som styrmedel. Det huvudsakliga instrumentet för att genomföra reformen är en utredningsskyldighet som skrivits in i kommunstrukturlagen (L 1698/2009, RP 31/2013). Kommunerna är skyldiga att fram till hösten 2014 utreda kommunsammanslagning om de uppfyller ett eller flera av följande kriterier. I praktiken omfattas alla kommuner av minst ett av kriterierna:

  • Befolkningskriteriet. Kommuner med färre än 20.000 invånare har utredningsskyldighet, eftersom ett underlag på minst 20.000 invånare ses som en förutsättning för att klara av lagstadgade uppgifter inom social- och hälsovård.

  • Pendlings- och samhällsstrukturkriteriet. Kommuner som hör till samma arbetsmarknadsregion är skyldiga att genomföra en gemensam kommunstrukturutredning.

  • Ekonomikriterier. Kommuner som uppfyller kriterierna för ekonomiska kriskommuner är utredningsskyldiga.

  • Metropolkriteriet. Kommunerna i Helsingforsregionen ska ingå i en särskild utredning.

Kommunreformens legitimitet bland beslutsfattare och allmänhet har varit låg och utsikterna att kommunstrukturutredningarna faktiskt leder till kommunsammanslagningar är oklara. Söndagen den 23 mars vändes ytterligare ett blad i den finländska reformhistorien, när partiledarna i regeringen och oppositionen presenterade en uppgörelse om en ny vårdreform som skulle överföra ansvaret för vård och omsorg på fem stora vårdområden (Pressmeddelande 11/2014). Genomförs vårdreformen förändras kommunernas roll radikalt. Argumenten för kommunsammanslagningar har hittills varit starkt kopplade till kommunernas förmåga att klara av social- och hälsovården. När det argumentet faller, minskar sannolikheten att Finland får en enhetlig kommunstruktur med starka primärkommuner.

Källor:

Finansministeriet (2012): En livskraftig kommun- och servicestruktur. Utredning av strukturgruppen för kommunförvaltningen. Del I, utredningsdel. Finansministeriets rapport 5b/2012. Helsingfors.

L 169/2007 Lag om en kommun- och servicestrukturreform.

L 1698/2009 Kommunstrukturlag.

Meklin Pentti & Pekola-Sjöblom Marianne (red.) (2013): Forskarperspektiv på kommunoch servicestrukturreformen i Finland. Finlands Kommunförbund, Helsingfors.

Mouritzen Poul Erik (red) (2006): Stort er godt. Otte fortællinger om tilblivelsen af de nye kommune. Odense, Syddansk universitetsforlag.

Paloheimo Heikki & Raunio Tapio (2008): Suomen puolueet ja puoluejärjestelmä. WSOY, Helsinki.

Pressmeddelande 11/2014: «Det övergripande ansvaret för socialoch hälsovårdstjänsterna till fem områden». Statsrådets kommunikationsavdelning. Helsingfors.

Regeringsprogrammet för statsminister Jyrki Katainens regering 22.6.2011. Helsingfors, Statsrådets kansli. [Tillgängligt på webbadressen http://www.vn.fi]

RP 155/2006: Regeringens proposition 155/2006 med förslag till lagar om en kommun- och servicestrukturreform samt om ändring av kommunindelningslagen och av lagen om överlåtelseskatt

RP 31/2013: Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagar om ändring och temporär ändring av kommunindelningslagen, upphävande av vissa bestämmelser i kommunindelningslagen och ändring av språklagen

Sandberg, Siv (2010): «Finnish Power- Shift: The Defeat of the Periphery?» ss 42–60 i Baldersheim Harald & Lawrence E Rose (eds): Territorial Choice. The Politics of Boundaries and Borders. Palgrave McMillan.

Sandberg, Siv (2012): Paras-uudistus kuntapäättäjän silmin. Helsinki: Suomen Kuntaliitto.

SRR 9/2009 rd: Statsrådets redogörelse om kommun- och servicestrukturreformen. Helsingfors.