Planlegging av arealbruk og utforming av bebyggelse, transportsystem og kommunal infrastruktur påvirker folks trivsel, handlinger og velferd og har konsekvenser for naturmiljøet og økonomien. Dersom det var likegyldig hvordan disse strukturene utviklet seg, ville det være liten grunn til å lovfeste planlegging. Innholdet i planene uttrykker samfunnsmessige verdisyn. Det trengs derfor kunnskap om hvilke konsekvenser ulike planløsninger kan få for ulike mål, hensyn og interessegrupper, slik at planene får et innhold som samfunnet ser seg tjent med.

På tross av disse opplagte forholdene har den akademiske diskusjonen innenfor planleggingsfaget i mange år vært påfallende lite interessert i planenes innhold og konsekvenser. I planleggingsteorien har det vært en «kommunikativ vending», der oppmerksomheten gradvis er dreid mot å forstå og forbedre medvirkning i planleggingsprosesser. Interessen for planinnhold, gjennomføring og resultat har vært vesentlig mindre. Dreiningen av fokus fra innhold til prosess henger sammen med større samfunnsmessige, akademiske og kulturelle trender, med koplinger til pluralisme, relativisme og postmodernisme. Det var mange gode grunner til det nye fokuset på prosesser da den «kommunikative vendingen» startet for 25–30 år siden. Men slik tilfellet ofte er med nye «vendinger», opplever vi at viktige elementer i det gamle paradigmet blir kastet ut med badevannet.

Terje Skjeggedal og Tor Bysveen tar derfor opp et viktig spørsmål når de i to tidligere numre av PLAN i år1 etterlyser mer oppmerksomhet omkring de innholdsmessige aspektene ved (særlig den fysiske) planleggingen. Som medforfattere av boka Utfordringer for norsk planlegging (Aarsæther et al. red. 2012) vil vi gjerne ta opp tråden i de problemstillingene som Skjeggedal og Bysveen reiser. De er viktige i seg selv. Utgangspunktet for diagnosen de stiller av norsk planforskning, er dessuten en kritikk av boka vi har vært med på å skrive.

Bysveen tar nok for hardt i når han framstiller det som at forskning kun dreier seg om prosess, mens kunnskap om de innholdsmessige aspektene ved planene og planleggingens profesjonelle arbeids- og analysemetoder er noe som «gror opp av praksis» mer eller mindre frikoplet fra forskning. Innholdet i planene må være kunnskapsbasert, og denne kunnskapen vil i stor grad måtte bygge på forskning. I tillegg vil naturligvis også lokal kunnskap komme inn, både gjennom medvirkningsprosesser og politiske beslutninger. Forskningsbasert kunnskap trengs som grunnlag for å utvikle alt fra traséalternativer i veiplanlegging til utviklingsstrategier for lokalsamfunn, fysiske områdeplaner og reguleringsplaner. Slik kunnskap er også nødvendig som grunnlag for kritikk av foreliggende planer/ strategier, og for å kunne utvikle alternative løsninger til disse.

Det har vært vanlig å dele planforskningen inn i forskning «om», «for» og «i» planlegging. Forskning om planlegging ligger på et «meta-nivå», med fokus på planleggingens funksjoner/oppgaver, prosesser og resultater. Dette handler for eksempel om å undersøke spenninger mellom sektorsystem og helhetstenking, mellom demokrati og ekspertise, mellom makt og rasjonalitet – og i hvilken grad kommunene utarbeider og følger opp planer. Forskning for planlegging belyser forhold og sammenhenger som det er behov for å kjenne til ved utforming av planer, slik som store og små samfunnsmessige og teknologiske endringsprosesser. Et slikt felt er sammenhengen mellom arealbruk og transportatferd. Mest konkret og umiddelbart anvendelig vil forskning i planlegging være, her dreier det seg om utvikling og kritikk av ulike typer profesjonelle metoder som inngår i «planleggingshåndverket» som by- og landskapsanalyser, konsekvensvurde-ringsmetoder, IT-verktøy og prosess/medvirknings-metoder.

De fleste av kapitlene i Utfordringer for norsk planlegging hører hjemme i den første av disse kategoriene, altså forskning om planlegging. Det ville vært ønskelig at flere av kapitlene i boka handlet om den fysiske planleggingens innhold, konsekvenser av ulike løsningsstrategier, og metoder ved utarbeiding og vurdering av planforslag. Det dominerende prosess-fokuset i boka reflekterer imidlertid hva det i all hovedsak arbeides med innenfor dagens norske planforskning.

Vi er dermed enige med Skjeggedal og Bysveen i at det har vært for lite fokus på forskning for og i planlegging de senere årene. Dette har, som Skjeggedal påpeker, sammenheng med hva det bevilges penger til. Det er et stort behov for mer forskningsmidler til forskning om arealbruksutviklingens drivkrefter og konsekvenser. Det er også behov for å utvikle fagets profesjonelle metoder og analyseredskaper tilpasset ny planlov og om arbeidsdelingen mellom offentlig sektor og markedet i moderne planlegging. Byforskningsmidlene i forskningsprogrammet «Miljø 2015» er i så måte et lyspunkt, ettersom programmet har prioritert nettopp de innholdsmessige aspekter ved byutviklingen. Men bortsett fra dette har det i mange år vært altfor få midler til forskning for og i planlegging.

Internasjonalt er det tegn som tyder på en fornyet interesse for de innholdsmessige aspektene av den fysiske planleggingen. Noen forskere snakker om en såkalt «ontologisk vending» innenfor planlegging så vel som innenfor mange andre samfunnsvitenskaper. Den noe kryptiske betegnelsen «ontologisk vending» viser til en fornyet interesse for innhold i, og konsekvenser av, ulike samfunnsprosesser heller enn prosessene i seg selv. En slik «vending» er likevel neppe det vi bør ønske oss. Ordet antyder at man vender ryggen til det man i en periode har vært opptatt av, i stedet for å utforske mulighetene for et samspill mellom substans og prosess. En «ontologisk vending» vil føre forskningen og teoriutviklingen ut i den motsatte grøften av den som «den språklige vendingen» ledet samfunnsfagene ut i. I stedet har vi bruk for meta-teoretiske perspektiver som åpner for forskning både om, for og i planlegging.

Kunnskap om ulike fysisk/romlige løsninger og de sannsynlige konsekvensene av disse er for øvrig også nødvendig for å forstå maktspillet og de ulike aktørgruppenes motiver i planprosessene. Uten substanskunnskap vil den prosessorienterte forskeren ha vansker med å forstå hva som står på spill for aktørene. Men uten prosesskunnskap vil en forsker heller ikke skjønne bakgrunnen for de valgte fysiske løsningene i en plan. Muligheten for kritikk, for eksempel på vegne av underprivilegerte grupper eller med utgangspunkt i avvik fra vedtatte politiske mål, blir også dårlig hvis man ikke er i stand til å si noe faglig fundert om konsekvensene av en foreslått utbygging.

Som det framgår ovenfor, er vi enige i det vi oppfatter som Skjeggedals og Bysveens hovedbudskap. Det er behov for å styrke forskning om innholdet i fysisk planlegging. Det er også behov for å etablere kunnskap for å kunne bedømme hvordan ulike mål, hensyn og interesser har konsekvenser for arealbruk og hvilke interesser en plan fremmer eller går ut over. Vi kan også forstå Skjeggedals frykt for å erstatte formell og målrasjonell planlegging med «eksperimentell planlegging» og «samsfunnsentreprenørskap». Dette kan gi uønskete resultater dersom en strategisk eller visjonær plan-metodikk formuleres så generelt at den tas i bruk på andre fagfelt enn tiltenkt, som for eksempel styring av arealbruk der det er behov for både mål-middel-rasjonalitet og formelle reguleringer. Vi er også enige med Skjeggedal i at flere kart og planeksempler i «Utfordringer for norsk planlegging» ville vært bra.

De to innleggene, og særlig Skjeggedals, kommer imidlertid også med noen kritikkpunkter mot boken som vi ikke synes treffer godt. Skjeggedal kritiserer flere av kapitlene for ikke å bringe ny kunnskap. Formålet med boka har imidlertid vært å gi forskningsbaserte svar på utfordringene i forhold til de tre hovedtemaene «kunnskap, bærekraft og demokrati». Den kunnskapen disse svarene bygger på, trenger ikke nødvendigvis å være rykende fersk, men satt sammen på en ny måte eller sett i et nytt perspektiv. Er en ute etter kunnskap fra forskningsfronten innenfor bokas temaer, anbefaler vi plantidsskrifter eller fora for kunnskapsutveksling som de årlige AESOP-kongressene eller – med tiårsjubileum i år – den nordiske «mini-AESOP»-konferansen PLANNORD, som i år ble holdt i Reykjavik.

Skjeggedal kritiserer Aarsæthers «generiske» definisjon av planlegging (kapittel 2) for ikke å si noe om hva som skal planlegges. Men at planlegging varierer med hva som er objektet for planleggingen, betyr ikke at det er uinteressant å klargjøre hva som kjennetegner planlegging som handlingstype. Begrunnelsen for planlegging som Aarsæther har beskrevet, er anvendelig for alle typer planarbeid. Planlegging dreier seg om å omsette verdier eller mål i handling. Til dette trenger man kunnskap. Dette er dette «grunnmodellen» for planlegging – og boka.

Kapittel 3 og 4, som handler om utviklingen av det norske formelle plansystemet (kap. 3, av Falleth) og nye muligheter i kjølvannet av den nyeste plan-lovrevisjonen (kap. 4, av Aarsæther) er ifølge Skjeggedal «ikke uten teoretisk interesse, men den praktiske nytten kan ikke være stor». Vi mener dette er en altfor snever måte å bedømme hva som er nyttig på. I motsetning til Skjeggedal tror vi det er nyttig for planleggere å kjenne til så vel den historiske bakgrunnen for dagens planleggingsinstitusjoner som hvilke endringer dagens plan- og bygningslov innebærer.

Skjeggedal kritiserer også Falleth og Saglies kapittel om kommuneplanlegging (kap. 5) for at planinnholdet, det vil si arealplanens fysiske prinsipper, modeller og løsninger, ikke er tema. Det var imidlertid ikke formålet med kapittel 5; det handler om hvordan arealplanleggingen i dag foregår under helt andre politisk/administrative rammer enn for noen tiår siden. Vi er enige med Skjeggedal i at det kunne vært bra å ha et kapittel som viste hvordan arealplanleggingens innhold har endret seg i tråd med samfunnsutviklingen, men det er ikke rimelig å kritisere forfatterne av kap. 5 for det.

Kapittel 8 om bærekraft og klimahensyn i planlegging (av Næss) kritiseres for å argumentere éndimensjonalt for å redusere og begrense inngrep og forbruk for å oppnå bærekraftig byutvikling. Vi har litt vanskelig for å se at det skulle være spesielt éndimensjonalt å fokusere på bærekraft- og klimamessige konsekvenser av byutviklingen, når det er nettopp dette som er kapitlets tema. Kapitlet peker dessuten på noen dilemmaer og utfordringer som dagens dominerende fortettingsstrategi i liten grad har forholdt seg til. Blant annet problematiseres folkehelsemessige forskjeller mellom indre by og forsteder i Oslo, utfordringer og mulige konflikter mellom fortetting og klimaendringstilpasning, og det bærekraftige i selve veksten i boligforbruk og bygningsmasse per innbygger. Det siste er et tema som sjelden diskuteres, men som opplagt har stor betydning for miljømessig bærekraft.

Skjeggedal kritiserer også kapitlet for å bringe lite nytt inn i debatten, ettersom «alle er enige om at transporten blir kortere når avstanden mellom transportens start og mål er kortere». Det florerer imidlertid mange myter om hvordan dette kan oppnås, blant annet idéer om polysentrisk byutvikling og «mixed-use» – også med arbeidsplasser – i forsteder og satellittbyer, basert på urealistiske forestillinger som for eksempel at folk vil foretrekke jobber og servicetilbud i nabolaget framfor mer attraktive muligheter, lengre vekk – og at de som søker lokale jobber faktisk vil bli ansatt i konkurranse med søkere utenfra. At slike myter stadig er utbredt i planpraksis framgår av en fersk undersøkelse av hvordan årsakssammenhenger mellom bystruktur og transportatferd beskrives i kommuneplandokumentene i tre mellomstore skandinaviske byer (Næss, Hansson, Richardson & Tennøy, 2014).

Kapittel 15 om kommunikativ og samarbeidende planlegging (av Amdam) blir kritisert av Skjeggedal for å holde fast på et tydelig skille mellom instrumentell og kommunikativ planlegging. Det sitatet Skjeggedal bruker som grunnlag for denne kritikken er imidlertid tatt ut av kontekst. Amdams utsagn er at kommunikativ planleggingsteori er det beste redskapet for å understøtte, forankre og legitimere samarbeidende planlegging. Fokus her er vilkårene for (en ambisiøs) samfunnsplanlegging innenfor en nyliberal politisk kontekst – noe som i aller høyeste grad vil være et relevant tema for norsk planlegging og planforskning i årene som kommer.

Referanser:

Næss, P.; Hansson, L.; Richardson, T. & Tennøy, A. (2014) Knowledge-based land use and transport planning? Consistency and gap between ‘state-of-the-art’ knowledge and knowledge claims in planning documents in three Scandinavian city regions. Publiseres i Planning Theory & Practice, Vol. 15.

Aarsæther, N, Falleth, E, Nyseth, T og Kristiansen, R. (red.) (2012): Utfordringer for norsk planlegging. Kunnskap. Bærekraft. Demokrati. Cappelen Damm.