Norsk instititt for kulturminneforskning (NIKU) sluttførte i 2012 en undersøkelse som oppsummerte erfaringer etter 20 år med konsekvensutredninger på tema kulturminner og kulturmiljøer1. Undersøkelsen ble gjort som en spørreundersøkelse til et stort antall ulike aktører i planlegging og forvaltning, samt en dybdestudie av utvalgte konskekvensutredninger på dette fagtemaet. Én av problemstillingene vi var særlig opptatt av var hvordan de ulike aktørene – oppdragsgivere, utførere og brukere/forvaltning – definerer og vurderer kvalitet i ko0nsekvensutredninger. Hva er kvalitet? Er høyere utdannelse blant aktørene en garanti for god nok kvalitet? Og for hvem er kvaltitet et viktig kriterium: beslutningstakere i ulike sektorer eller for kulturminneforvaltningen?

De første bestemmelsene om konsekvensutredninger ble vedtatt og implementert i nasjonalt lovverk i 1990, og allerede fra tidlig på 1990-tallet var kulturminner og kulturmiljøer et av temaene. En rekke evalueringer og gjennomganger av konsekvensutredningssytement og metodikken er foretatt i løpet av de 20 årene som er gått siden dette (se f.eks. Swensen 1996; Husby mfl. 1997; Leknes mfl. 2003; Tesli mfl. 2006; Erikstad mfl. 2008). Få av dem har hatt direkte fokus på hvordan kulturminnetemaet er vurdert og behandlet, og NIKU ønsket derfor å se nærmere på konsekvensutredningers (KU) betydning på dette feltet. I denne artikkelen vil vi trekke fram noen av de funnene som ble gjort (for mer utførlige behandling av resultatene, se Lindblom 2012b og Lindblom 2013 in press).

Undersøkelsen var ledd i et forskningsprosjekt som faller inn under NIKUs strategiske forskning, ledet av forsker Inge Lindblom. Sammen med intervjuer og gjennomgang av en rekke konsekvensutredninger i perioden fra 1991 til 2010, ble det foretatt en spørreundersøkelse. Spørreundersøkelsen var elektronisk og ble sendt via e-post til personer i Norge som på én eller annen måte hadde hatt befatning med konsekvensutredninger og som dessuten hadde et visst kjennskap til temaet «kulturminner og kulturmiljø». Av totalt 319 aktører som fikk tilsendt undersøkelsen, fullførte 160 utfyllingen av skjemaet. Dette er en svarprosent på ganske nøyaktig 50 %, noe som regnes som både tilfredsstillende og tilstrekkelig i forhold til slike undersøkelser. Foruten å svare på de 70 kvantitative spørsmålene, fylte 61 respondenter ut kommentarfeltet. I denne artikkelen vil vi oppsummere noen av de hovedfunnene som ble gjort i spørreundersøkelsen. Undersøkelsen ble sendt ut til både myndighetsinstanser på kulturminnefeltet (Miljøverndepartementet, Riksantikvaren, fylkeskommunene, Sametinget og de arkeologiske forvaltningsmuseene), de store statlige utbyggerne innenfor samferdsels- og energisektoren og private konsulentfirmaer og andre utredermiljøer.

Kompetanse og kvalitet

Det er foretatt en rekke undersøkelser og studier av begrepet «kvalitet» knyttet til konsekvensutredninger, med varierte innfallsvinkler og resultater – for eksempel om de fungerer hensiktsmessig og hvordan de ivaretar ulike definerte formål, om rapportenes utforming og innhold er evaluert og utviklingen av dem over tid, for å nevne noen (se f.eks. Sandham and Pretorius, 2008; Cashmore et al., 2004; Glasson et al., 2005).

Figur 1: Kulturmiljøet Evjen,Utstuggo, utredet som del av ny E 6 gjennom Melhus kommune i Sør-Trøndelag,parsell Håggatunnellen–Skjerdingstad 2011. (Foto: NIKU)

Konsekvensutredninger forutsetter et samspill mellom utbygger, planlegger og myndigheter, og som følge av dette vil det alltid stilles spørsmål ved aktørenes kompetanse, seriøsitet og habilitet. Blant annet er et «ryddig» styrkeforhold mellom aktørene en forutsetning for å kunne produsere gode og beslutningsrelevante resultater. Vår undersøkelse viser at våre respondenter i stor grad vurderer at utredere av kulturminnetemaet (ca. 52 % av svarene) har høy faglig kompetanse. En overveiende del av respondentene mente også at utrederne hadde et reflektert og bevisst forhold til egen integritet, og at de oppfatter seg som uavhengig av oppdragsgiver i sine vurderinger av verdi og konsekvens. For øvrig var flertallet også enig i påstanden om at utbygger har et profesjonelt og seriøst forhold til miljøtemaene i en KU.

Det er vel kjent at flere aktører ofte påpeker svake sider ved dagens praksis med konsekvensutredninger. Det blir stadig hevdet at datagrunnlaget for vurderingene er for dårlig eller mangelfullt. Dessuten påpekes det i ulike sammenhenger, og fra ulike sektorer, at det finnes mangler, svakheter og inkonsekvens i selve metodikken og bruken av den. På denne bakgrunn ønsket vi å se nærmere på hvordan kvalitet defineres og bedømmes når det gjelder KU på kulturminner. Vi spurte både om det var forhold knyttet til forarbeid til utredningsprogrammene eller til selve utredningsprogrammene, om forvaltningens bruk og håndtering av utredningene, om forhold knyttet til priskonkurranse og forhold knyttet til utredersiden (press på tid og økonomi, seriøsitet og bestillerkompetanse), kompetanse hos utreder, om det var mangel på eller feil anvendt metodikk, svakt datagrunnlag og utilstrekkelige kulturminneregistreringer, feil og mangler i verdivurderingene eller vurdering av tiltakets direkte effekter som eventuelt var utslagsgivende for vurdering av utilstrekkelig kvalitet.

En overveiende andel av respondentene var enig i at priskonkurranse i stor eller noen grad var styrende for konsekvensutredningenes kvalitet, og at utbyggers/oppdragsgivers press på tid og økonomi påvirker kvalitet. Dette punktet bør for øvrig ses i sammeheng med spørsmålet om utbyggers/oppdraggivers seriøsitet og kompetanse, som også ble vurdert som viktige for kvaliteten.

Når det gjelder «bestillingene», det vil si utredningsprogrammene, svarte en hovedandel bekreftende på at de oppfattet mange av dem som unøyaktige, lite detaljerte eller standardiserte utredningsprogram. Dette settes i sammenheng med lite fokus og innsats i scoping-fasen (forarbeid til utredningsprogram), som derfor gir lite spesifiserte og generelle utredningsprogram.

Når det gjelder selve produktet – utredningen – og dens faglige innhold, viser undersøkelsen at et flertall av de spurte mener at ansvarlig myndighet godkjenner for lett. Kulturminnemyndighetene benytter heller ikke sine muligheter til å «underkjenne» i form av «ikke tilstrekkelig utredet» i stor nok grad.

På spørsmål knyttet til selve metodikken, er det et fleretall som etterspør mer relevant og anvendelig metodikk. Interessant nok er det et fåtall som trekker fram feil bruk av metodikk som grunnlag til dårlig kvalitet i utredningene. Derimot blir mangelfullt kulturminnefaglig grunnlag og mulighet for befaringer sett på som utslagsgivende for dårlig kvalitet. Et flertall er enig i at det pr. i dag foreligger et svakt datagrunnlag med mangler og feil i «lett tilgjengelige» nasjonale kulturminnebaser som Askeladden og Sefrak. For lite tid avsatt til befaringer i felt og for kort tid til mer detaljerte prognosedannelser med hensyn til automatisk fredede kulturminner fremkommer som viktige grunner til manglende «oppretting» av disse manglene i de enkelte utredningene.

Et fleretall av respondentene mener at feil og mangler i verdivurderingene og en underestimering av direkte og indirekte effekter bidrar til dårlig kvalitet i mange av utredningene. Interessant nok påpeker også flertallet at for svak integrering med andre temaer ((landskap, naturmiljø, friluftsliv) bidrar til dårlig kvalitet.

Figur 2: Eksempel på svar fra spørreundersøkelsen, henholdsvis om kompetansen til konsulenter/utredere og kvaliteten på utredningsprogram. (Kilde: NIKU Oppdragrapport 175/2012)

Når det gjelder habilitet og troverdighet, viser likevel undersøkelsen at respondentene i hovedsak oppfatter utredningene og metodikken som etterprøvbare og transparente, og at «godt nok»-prinsippet legges til grunn ved utarbeidelsen av dem.

Interessant å merke seg er også at fleretallet vurderer at KU på kulturminner og kulturmiljø har hatt en jevn økende kvalitet over tid, og markant bedre siden 2006. I et av spørsmålene ble behovet for godt veiledningsmateriell (metode eller håndbøker) vurdert som svært viktig av respondentene. Vi ser av fritekstsvarene også at vurdering av kvalitet mye knyttes opp til en «profesjonalisering» av både bestiller, utøver og kulturminneforvaltning, og at slikt veildedningsmateriell av flere er fremhevet som viktig i så måte.

Relevans

Når det gjelder relevans, svarer et flertall av våre respondenter at de ikke oppfatter at KU på kulturminner og kulturmiljøer er et spill for galleriet. Flertallet vurderer heller ikke at kulturminnetemaet er dårligere behandlet enn andre tema, eller at utredningen av dette temaet forsinker eller fordyrer prosessen vesentlig.

Konsekvensutredningene vurderes som nyttige for kulturminnevernet; de får fram konflikter på et tidlig stadium, er beslutningsrelevante og fasiliterer kommunikasjon mellom aktører. Med andre ord: et godt planleggingsinstrument.

Oppsummering

KU på tema «kulturminner og kulturmiljøer» fremstår som relativt ordnet og ukontroversielt. Likevel mener vi det er et par punkter som det kan være verdt å ta med seg videre og som bør ses på med tanke på forbedring av kvalitet og relevans. Det første er knyttet til tilbakemeldingene om for dårlig scoping/lite spesifisert utredningsprogram. Bedre og mer målrettede «bestillinger» både hva angår faglig fokus og metodevalg kan være mulige veier å gå. Dernest gjelder det datagrunnlaget som utredningene bygger på. Her er den klare tilbakemeldingen at utilstrekkelig og mangelfullt datagrunnlag gir stor usikkerhet i verdi- og konsekvensvurderinger. Vi tror, med støtte i undersøkelsen, at arbeid med utvikling av bedre redskaper for prognosesdannelser og noe mer tid til feltbefaringer i forbindelse med utredningsarbeidet vil være effektive tiltak for å bøte på dette.

Referanser:

Cashmore, M, Gwilliam, R, Morgan, R, Cobb, D and Bond, A. (2004). The interminable issue of effectiveness: substantive purposes, outcomes and research challenges in the advancement of environmental impact assessment theory. Impact Assessment and Project Appraisal, volume 22, number 4. Beech Tree Publishing. pp 295–310.

Glasson, J, R Therivel and A Chadwick 2005. Introduction to Environmental Impact Assessment 3rd edition, Routledge, London.

Husby, Stig Roar, m.fl. (1997). Seks år med konsekvensutredninger. Erfaringer med praktisering av plan- og bygningslovens bestemmelser 1990–1996. Oslo. NIBR. Prosjektrapport 1997:20.

Leknes, Einar og Tor Lerstang. (2003). Konsekvensutredning etter PBL. Utvikling av kvalitetskriterier. Stavanger. Rogalandsforskning. Rapport 2003/131.

Lindblom, Inge (2013): Godt nok. Om kvaliteten på norske konsekvensutredninger med utgangspunkt i kulturminnetemaet. I: Norske konsekvensutredninger. In press

Lindblom, Inge (2012a): Norske konsekvensutredningers betydning for kulturminner og kulturmiljø. En aktørundersøkelse: Kvalitet og kvalitetsendringer. Myter og holdninger. NIKU Oppdragsrapport 175/2012

Lindblom, Inge (2012b): Quality of Cultural Heritage in EIA; twenty years of experience in Norway. Environmental Impact Assessment Review, Volume 34, April 2012, Pages 51–57.

Swensen, Ingvild S.H. (1996). Fag eller forhandling? Praktisering av plan- og bygningslovens bestemmelser om konsekvensutredninger. Dr.ing. avhandling. Trondheim. NTNU. Institutt for by- og regionplanlegging.

Tesli, Arne; Jørn Thomassen og Jan Sørensen (red.) (2006) Kvaliteten på norske konsekvensutredninger: gjennomgang, kvalitetsvurdering og metodeutvikling. NIBR/Miljøalliansen. Oslo

Sandham, L.A.; Pretorius, H.M (2008). A review of EIA report quality in the North West province of South Africa. Environmental Impact Assessment Review, Volume 28, Issue 4–5, May 2008, Pages 229–240