Tore Sager: Reviving Critical Planning Theory. Dealing with pressure, neo-liberalsm and responsibility in communicative planning. Routledge 2013, 328 s.

Med Reviving Critical planning Theory har Tore Sager har i 2013 levert sitt tredje, internasjonelt retta bokbidrag i den planteoretiske debatten. I 1994 kom Communicative Planning Theory, og i 2002 Democratic Planning and Social Choice Dilemmas. Eit grunntema i dei tre bøkene er korleis vi skal forstå det prekære samlivet mellom ei tydeleg kommunikativ dreiing i planteorien, og ei tilsvarande sterk dreiing, men i motsett retning i offentleg politikk, gjennom framveksten av New Public Managementideologien, som paradoksalt nok blir utvikla i same tidsrom. Og for Sager dreier det seg ikkje berre om å forstå, det dreier seg like mykje om å bruke ei god forståing til å forme, forbetre og gjennomføre ein demokratisk forankra utviklingspolitikk. Med John Forester sine ord er det ifølgje Sager (2002) tale om «planning for people in a precariously democratic but strongly capitalistic society».

Ein blindsone i det kommunikative?

2002-boka til Sager avsluttar med å stille spørsmålet om kommunikativ planlegging kanskje har ein blindsone, nemleg spørsmålet om makt. Spørsmålet kan synest overflødig, all den stund den kommunikative planlegginga etter Forester (1989) si oppfatting dreier seg om «planning in the face of power» (Forester 1989). Men gitt at kommunikativ planlegging nærast har fått status som hegemonisk plan-ideologi sidan 1990, korleis kan det ha seg at nyliberal politikk gjer seg så sterkt gjeldande i dagens byutvikling? Spørsmålet som tvingar seg fram, er om det er trekk ved den kommunikative vendinga i planteorien, då sjølvsagt u-intendert, som kan ha befordra innmarsjen av New Public Management (NPM) i det offentlege romet. Dette spørsmålet behandlar Sager som to deltema; først dreier det seg om å svare på om kommunikativ planteori har eit godt nok grep om maktforhold. Deretter tar han meir konkret opp om det er mogleg å finne eit «slektskap» eller ein relasjon mellom kommunikativ planlegging og NPM. I siste del av boka tar Sager opp både planleggaren og planakademikaren sitt samfunnsansvar. Her synleggjer han eit sterkt, men fagleg velgrunna engasjement når det gjeld sluttbruk av planteori og planinnsats, i ein på mange måtar problemfylt samfunnskontekst.

Kritisk pragmatisme

Sager forankrar kommunikativ planlegging i ein kritisk-pragmatisk tradisjon, der startpunktet er John Friedmann (1973) sitt begrep «transaktiv planlegging», og oppgjeret med planlegging som ein ekspertstyrt, «top-down»-prega aktivitet. Men sjølv om kommunikativ planlegging forstår seg sjølv som kritisk, har den sjølv blitt kritisert for ikkje å ta inn over seg dominans og illegitim bruk av makt, også i det som har vore betrakta som opne dialogsituasjonar. Vidare er kommunikativ planlegging kritisert for å legitimere utfall som klart er i visse aktørar si interesse, men altså som resultat av prosessar der omsynet til medvirkning og dialog formelt sett har tatt vare på. I forlenginga av denne kritikken er det påstandar om at kommunikativ planlegging går som hand i hanske med nyliberalisme og NPM. I denne boka går ikkje Sager inn i ein polemikk med kritikarane, men nærmar seg spørsmålet frå rota av, gjennom å samanlikne dei grunnleggande verdiane som ligg til grunn for henholdsvis kommunikativ planlegging og nyliberalismen/NPM.

Legitimeringa av kommunativ planlegging

I den første bolken tar Sager opp tråden frå Forester når det gjeld «Planning in the face of power». Det gjeld legitimeringa av kommunikativ planlegging, når denne ikkje er avgrensa til å vere «collaborative» i tydinga konsensussøkande, men når den er meir tydeleg forankra i kritisk pragmatisme. Det er sjølvsagt eit poeng at den dagsordensettande makta som planleggarar ofte har, kan bli modifisert gjennom kommunikative prosessar, ved at planprosessen blir meir inkluderande og dermed mindre fastlåst av ein initial agenda. Og med inkludering og dialog, i tillegg til forankringa i det representative demokratiet, aukar planlegginga sin demokratiske legitimering. Dilemmaet her er at invitasjonen til dialog kan utnyttast av sterke særinteresser, mens ei meir lukka, teknokratisk tilnærming kanskje kunne sikre meir rettferd og ei betre etterleving av overordna samfunnsmål. Likevel; dialog og inkludering trumfar velmeint ekspertmakt som demokratisk legitimering i planlegging.

Samtidig peikar Sager på behovet for ei rekkje modifiseringar i høve til det habermasianske kravet om «den ideelle samtalesituasjonen», nettopp for å maksimere demokratisk legitimitet. Ein ting er å sikre seg mot ulike former for «støy» og maktmisbruk i samtalesituasjonen, noko anna er eit instrumentelt behov, nemleg at dialogen skal føre til noko substansielt og ikkje berre vere eit mål i seg sjølv. Sager er tydeleg på at kommunikativ planlegging blir legitimert gjennom å vere knytt opp mot eit representativt demokrati med deliberative kvalitetar – men dette er eit demokrati som også anerkjenner konflikt, og der det er planleggaren sitt ansvar å sjå til at støy og ulike former for illegitim maktbruk blir minimert.

Frå transaksjonskostnader til aktivisme

I kapittel 2 viser Sager korleis planleggaren si rolle i kommunikativ planlegging kan framstillast innafor ramma av ein teori om transaksjonskostnader. Planleggaren kan i mange høve bidra til å senke transaksjonskostnader for grupper/deltakarar utan store ressursar, og motsvarande bidra til å auke transaksjonskostnader for deltakarar som vil presse sine løysingar gjennom på tvers av motstand frå mindre ressurssterke aktørar. Akkurat her er det vesentleg at planleggaren ikkje opererer i ein konsensus-søkande modus, men er seg bevisst rolla som kritisk pragmatist i tilrettelegginga for selektiv minimering/maksimering av trnasaksjonskostnader.

Sager ser sjølvsagt at dette argumentet krev ei klargjering av rolla som planleggar – «activist modes of planning» – som er tema for det neste kapitlet i boka. Her får lesaren ein nærast overveldande gjennomgang av ulike strategiar som planleggarar kan nytte for å understøtte marginale og/ eller marginaliserte grupper i planprosessar. Overskrifta er «aktivist-planleggaren» og ein del av resonnementa bringer oss utanfor domenet for den kommunikative planlegginga, spesielt når det gjeld planleggaren si rolle i mobilisering og organisering av aksjonsgrupper som kan påverke planprosessar frå utsida. Her går også Sager langt i å tilrå planleggaren å søke støtte frå grupper utanfor den formelle planprosessen, men han går langt grundigare inn i dei dilemma dette fører med seg, i det følgjande kapitlet, der temaet er «hybridar av dialog og strategi». Her framstiller Sager systematisk det kommunikative potensialet i dei 9 ulike formene for aktivistisk planlegging han identifiserte i det føregåande kapitlet. Han viser at aktivistisk planlegging alltid fører med seg kontakt og nettverksbygging utover dei aktørar som inngår i den formelle planprosessen. Nokre av desse gruppene på utsida vil (ikkje sjeldan!) ikkje utan vidare godta spelereglane, for eksempel ønske å stille opp til dialog med aktørar dei definerer som «fienden» i eit konfliktprega saksforhold. Desse gruppene er heller ikkje primært interessert i ein «fair» prosess, med oppbygging av tillitsforhold mellom deltakande aktørar. Dei er først og fremst interesserte i eit utfall eller ein plan som sikrar allmenninteressa, slik dei definerer den. Her støyter vi ved grensene for den kommunikative planlegginga, og Sager er klar på at det finst situasjonar og politiske systemkontekstar der aktivist-planleggaren må arbeide på andre måtar enn å legge til rette for dialog. Men det er ingen tvil om at den kommunikative planlegginga, slik Sager ser den i eit kritisk-pragmatisk perspektiv, er i stand til å operere og å gi svar, også i tydeleg konfliktfylte samanhengar.

Den nyliberale utfordringa

Del 2 av boka er via den nyliberale utfordringa, og er eit svar på kritikken om at kommunikativ plan-legging slett ikkje har forhindra, men tvert om kanskje har befordra, innmarsjen av nyliberal offentleg politikk, konkretisert gjennom NPM-praksisar. På systematisk vis startar Sager med å gjere ei grundig framstilling av kva som ligg i nyliberalismen, ut frå ei oppfatting av den nyliberale doktrinen som grunna på ideen om at marknadsbaserte løysingar kan innførast som svar på nær sagt alle samfunnsoppgåver. Med NPM blir heile idégrunnlaget for planlegging utfordra. Marknaden femner nemleg også om, og erstattar planlegging som prioriterings- og koordineringsmekanisme: Koordineringa går av seg sjølv, når dei tenester folk spør etter og vil betale for, blir levert og vidareutvikla, mens tenester som folk ikkje er interesserte i å bruke pengane sine på, blir innstilte eller går konkurs.

Ny-liberalismen handlar om ei dreiing frå kommersiell vareproduksjon til kommersiell tenesteproduksjon, og den påfølgande erstattinga av tenesteproduksjon i offentleg regi med private leverandørar. Men for Sager handlar det primært om korleis nyliberal politikk slår inn i byutvikling og byplanlegging. Systematisk blir 10 ulike utslag av nyliberalisme i byutviklinga presentert og drøfta (partnarskap, finansiering av infrastruktur, privatisering av det offentelege rom, avstengde naboskap, kvasi-NGO-ar sin kontroll med byplanlegginga, anbodsutsetting, eigedomsselskapleg hegemoni, frisoner, gentrifisering, tilrettelegging for den kreative klasse). Korleis skal planleggaren forhalde seg til slike byutviklingstrekk, som alle framtrer som ein-dimensjonale i prioriteringa av kapitalavkasting, einsidig konkurranseorientering mot andre byar, manglande demokratisk agenda, og nedtoning/ usynleggjering av tiltakande klasseskiljer og sosial eksklusjon? Når slike utviklingsliner får politisk aksept, kan det handle om nyliberalismens evne til å kombinere symbolsk inklusjon (patriotisme gjennom sport og festivalar) med materiell eksklusjon, her viser Sager til Miraftab (2004). På sine eigne premiss er imidlertid nyliberalismen inkonsistent: Også private investorar treng den kunnskapen planleggarane sit med for å oppnå forutsigbarhet, og marknadsbasert koordinering produserer på ingen måte langsiktig fornuft.

Berøringspunkt og verdikonfliktar

Sager er tydeleg på at nyliberalismen må møtast offensivt for å skape rom for kommunikativ plan-legging. Planleggaren må delta i debatten («convince the public at large») for å få fram at verken vanlege folk, eller investorane sjølve er tent med å legge nyliberale verdiar til grunn for byutviklinga. At det er verdikonfliktar mellom kommunikativ planlegging og nyliberalisme i form av NPM, viser Sager i kapittel 6. Igjen ser vi systematikaren Sager i arbeid, der han konkretiserer åtte verdiposisjonar knytt til kommunikativ planlegging, og tilsvarande oppsummererer han seks NPM-verdiar (s. 162–166).

For å svare på kritikken om ei mogleg befordring av NPM gjennom kommunikativ planlegging, fokuserer Sager på dei områda der NPM og kommunikativ planlegging har eit felles, sterkt fokus, nemleg på det utilstrekkelege i den tekno-byråkratiske planmodellen, i opninga for fleksibilitet, og i interessen for det enkelte individet – når det gjeld betydninga av involvering og av nøgde (slutt)brukarar. Men på desse områda finn Sager at det er grunnleggande forskjellar i korleis henholdsvis tilhengarar av NPM og av kommunikativ planlegging (KP) forheld seg til desse saksfelta. Det er forskjell på NPM sitt fokus på individet som brukar, klient og kunde – som gjerne må vere informert og engasjert i vurderinga av tenestene ho/han mottar eller kjøper, og på den andre sida borgaren som i KP-perspektiv har hatt mulighet til å drøfte og påverke utforminga av tenester som ho/han seinare er brukar av.

Det er interessant at både NPM og KP-perspektivet markerer avstand til den byråkratiserte modusen for politikkutvikling og tenesteproduksjon, men alternativa dei peikar på er grunnleggande forskjellige. For NPM ligg forbetringa og alternativet i den opplyste og engasjerte konsumenten sitt frie val mellom tenester han/ho ikkje har hatt mulighet for å delta i utforminga av; for KP ligg alternativet i å gjere den enkelte til noko meir enn ein konsument, altså å betrakte einkvar som (i det minste ein potensiell) deltakar i utforminga av ein teneste eller ein plan. Og i dette utformingsarbeidet er det ikkje korleis ein best skal sikre ein privat tilbydar si avkasting på investeringa det dreier seg om. Dette ein-dimensjonale grunnlaget for utforming av tenester blir innafor KP erstatta av eit breiare grunnlag for å vurdere løysingar, der ein i tillegg til kostnadseffektivitet vil vurdere ulike sosiale og miljømessige behov. I tillegg vil ein også kunne legge opp til ei vurdering av eksternalitetar, som for eksempel å drøfte alternative lokaliseringar for andre «aktverdige» aktivitetar, som i det konkrete tilfellet ikkje blir tilgodesett.

Konklusjonen er klar: Trass i at både NPM og KP kritiserer, og ser seg sjølv som alternativ til teknobyråkratisk planlegging og regelstyrt offentleg politikk, er verdiposisjonane for kritikken i djup konflikt. Når KP inneber å opne ein tidlegare lukka, byråkratisk struktur gjennom å utvide grunnlaget for deltaking og debatt, vil dette føre til at fleire substansielle verdiar kan spelast inn i prosessen. Motsett vil NPM si opning av det lukka byråkratiske feltet føre til ei avgrensing av debatten til primært å sikre kostnadseffektivet og avkastning på private investeringar. Alle kan få delta, gitt at dei godtar denne innsnevringa av dialogen. Det same gjeld for verdien «fleksibilitet» som både NPM og KP gladeleg vedkjenner seg. Også på dette feltet vil KP kunne tilby ein fleir-dimensjonalitet som står i djup kontrast til den fleksibiliteten NPM kan tilby – og som i dei aller fleste tilfella vil begrense seg til omstilling for å oppnå auka kostnadseffektivitet.

New Public Service

Så langt gjengir Sager ein velkjend kritikk av nyliberal politikk, men han viser også til eit alternativ, New Public Service (Denhardt & Denhardt 2003) der grunnsynet er at offentlege tenester ikkje skal drivast som forretninger, men som demokratiske institusjonar, med eit tydeleg innslag av dialog. Dette perspektivet på offentleg administrasjon og tenesteyting korresponderer godt med verdigrunnlaget for kommunikativ planlegging, og kan ifølgje Sager vere eit alternativ til både NPM og byråkratiske organisasjonsformer, og som i tillegg kan skape ein meir produktiv akademisk dialog mellom akademikarar på plan-feltet og på offentleg administrasjons-feltet. Men akkurat her saknar vi ei drøfting av New public service opp mot ulike typar nettverksperspektiv.

Kritikken og alternativet

I kapittel 7 vender Sager attende til kritikken av kommunikativ planlegging, i hovudsak representert ved Miraftab, Bengs og Elwood. Kritikken går dels på at når kommunikativ planlegging gir avkall på ekspertbasert, statleg styring, så svinner sjansane for å få gjennomført ein tydeleg utjamningspolitikk lokalt. Vidare er det eit poeng at lokale aksjonsgrupper kan bli kooptert og miste sin autonome, mobiliserande status. Det er også framheva at endringar i planteori avspeglar meir grunnleggande samfunnsmessige endringar, og at kommunikativ planlegging dermed kan sjåast som eit produkt av ny-liberal globalisering.

Ein del av denne kritikken er overflatisk, og føreset ein naiv, konsensussøkande versjon av kommunikativ planlegging. Men Sager gir rom for kritikken og reiser spørsmålet: Gitt at det er (litt) hald i den påståtte koplinga mellom nyliberal politikk og kommunikativ planlegging, kva kan gjerast for å løyse dette problemet? Det er klart at eit slikt samanfall må vere av det uintenderte slaget, ettersom det ikkje finst spor av det å prioritere marknadsbaserte løysingar framfor dialogbaserte, i idégrunnlaget for kommunikativ planlegging. Men kanskje problemet er at kommunikativ planlegging i for stor grad har sitt fokus på prosess, og i for liten grad interesserer seg for, eller utviklar kriterier for, kva som er eit godt utfall, ein god plan, ein god by? Kritikken av nyliberalismen går jo ikkje primært på at deltakinga er avgrensa, men at nyliberal byutvikling tenderer å produsere ein-dimensjonale bysamfunn, velferdstap og dårlege løysingar for miljøet.

Eit krav om substans

Den kommunikative planlegginga blir ikkje overtydande i den grad at den hevdar at ein open dialog i seg sjølv vil føre til ei meir sosialt og miljømessig balansert byutvikling. Til det er den, så langt, for lite fokusert på substansielle prinsipp og kriterier. Sager nøyer seg ikkje med å peike på dette problemet, han vil løyse det, og drøftar seg fram til sju substansielle verdiprinsipp for kommunikativ plan-legging (s. 207). Desse prinsippa dreier seg i hovudsak om å sjå og respektere kulturelt mangfald og levemåtar, at planen skal tilby løysingar for alle berørte grupper, at planen skal reflektere det som har blitt oppnådd gjennom prosessen, og bygge inn responsivitet til grupper som må «gi etter».

For å illustrere samspelet mellom prosess og løysing presenterer Sager case’et Svartlamoen i Trondheim, eit «slitent» bustadområde der trugsmål om riving utløyste ein dialogbasert prosess blant dei busette og deira allierte. Prosessen har ført til ei omgjering av reguleringsplanen og rivingsvedtaket i kommunestyret, men har også resultert i ei rekkje konkrete forbetringar i bumiljøet, gjennom etablering av lokale samarbeidsorgan. Det er ved å vise samanhengen mellom kommunikativ prosess og substansielle design- og gjennomføringskvalitetar at kommunikativ planlegging best kan tilbakevise kritikken om å løpe nyliberalismens ærend. Så Sager sin posisjon er at vi med utgangspunkt i kommunikativ planlegging kan kome lenger i arbeidet med å demme opp for nyliberalt inspirerte grep, men også som plattform (i samarbeid med eit meir utvikla New Public Service-konsept) for ei alternativ byutvikling. Det vil føre for langt å gjengi her korleis Sager vidarefører denne strategien, ved å reise spørsmålet om planleggaren og plan-akademikaren sitt ansvar (del 3 i boka).

Tore Sager har med Reviving Critical Planning Theory levert eit svært viktig bidrag til plandebatten, både nasjonalt og internasjonalt. Litteraturlista tel over 900 publikasjonar; det seier det meste om grundigheit, stå-på-vilje og eit langt liv i planteoriens teneste. Siste bolken, som berre i liten grad er omtalt her, dreier seg om forholdet mellom teori og praksis; så er dét sagt. Det sterke engasjementet for planlegging og for planlegginga sitt (sosiale) ansvar gjennomsyrer boka, men engasjementet dreier aldri framstillinga over i ein retorisk modus. Det er vekt på systematikk og eit høgt presisjonsnivå som pregar uttestinga av kommunikativ planlegging sitt potensiale.

Tematisk kunne planteoriens forhold til naturmiljø/klimaproblematikk fått meir plass; i denne boka er det nesten utelukkande sosio-kulturelle forhold og rettferd som blir drøfta som substansielle kriterier for god planlegging. I tillegg er boka på mange måtar meir relevant internasjonalt enn for nordiske forhold, ved at forholdet mellom planlegging og kommunesystem, lokaldemokrati og tverrsektoriell styring er via liten plass. Og, som nemnd, eit nettverksperspektiv burde absolutt vore drøfta i samband med «New Public Services»alternativet.

Litteratur:

Bengs, C. (2005):’Time for a critique of planning theory’ European Journal of Spatial Development, Editorial No 3.

Denhardt, J.V. & R.B. Denhardt (2003): ‘The New Public Service: an approach to reform’, International Review of Public Administration 8 (1) 3-10.

Elwood, S. (2002):’Neighbourhood revitalization thorough «collaboration»‘ GeoJournal 58 (2-3) 121-30.

Forester, J. (1989): Planning in the face of Power. Berkeley: University of California Press.

Friedmann, J. (1973): Retracking America. A Theory of Transactive Planning. New York: Anchor Press.

Miraftab, F. (2004): ‘Making neo-liberal governance: the disempowering work of empowerment’ International Planning Studies 9 (4) 239-59.

Sager, T. (1994): Communicative Planning Theory. Aldershot: Avebury.

Sager, T. (2002): Democratic Planning and Social Choice Dilemmas. Aldershot: Ashgate.