Alle er enige om at vi trenger gode planprosesser for optimal samfunnsutvikling i landet vårt, og at det må finnes tydelige krav fra nasjonalt nivå for hva en arealplan skal inneholde. Likevel kan dagens praktisering av det statlige innsigelsesinstituttet virke begrensende på veksten i distriktskommunene. Omfattende utredningskrav, i kombinasjon med lav kapasitet og kompetanse i kommunene, fører ofte til utrolig lange planprosesser. Og det selv om sektorinteressene som fremmer disse kravene ikke alltid har regional eller nasjonal betydning.

Som planlegger i en liten kommune oppfatter jeg at det potensielt er et ganske stort forhandlingsrom i møtet med sektormyndighetene. Ved hjelp av maktteori skal jeg i denne artikkelen forsøke å drøfte hvordan maktstrukturer spiller inn i dette møtet.

Lyngen kommune

I fjor høst ble jeg som relativt nyutdannet involvert i sluttfasen av revideringen av kommuneplanen for Lyngen kommune. Til tross for økende turisme og et innovativt industrimiljø har kommunen i Nord-Troms utfordringer knyttet til blant annet befolkningsnedgang. Med sine 3000 innbyggere er ikke dette utypisk for en liten distriktskommune. Kommunens visjon er at «Lyngen kommune skal være et åpent og inkluderende samfunn, med muligheter for alle». Satsningsområdene i revideringen av kommuneplanen er næringsutvikling, barn og unge, folkehelse, regionalt samarbeid, boliger og sentrumsutvikling. Målet er en levende kommune med et godt tjenestetilbud, noe som skal demme opp for en videre befolkningsnedgang. Ikke noen liten oppgave, med andre ord.

Med utgangspunkt i egen arbeidshverdag som planlegger i Lyngen ønsker jeg å drøfte hvorfor det er viktig å være bevisst maktstrukturene i «spillet» om arealene. Jeg hevder at kommunen vil miste rom for egen utvikling hvis de ikke møter sektormyndighetene med gode argumenter og kunnskap.

Nesten i mål

Lyngen kommune har i motsetning til andre små kommuner alltid hatt ansatte med plankompetanse. Kommunen er nesten à jour med overordnet planverk. Når jeg sier nesten mener jeg at vi ikke har maktet å revidere kommuneplanen innenfor ønsket tidsramme, men likevel kommet lengre i arealplanarbeidet enn våre nabokommuner. Når arealplanarbeidet har tatt lang tid, er det kanskje fordi én eneste mann skulle oppfylle planlovens og sektorenes krav til planen. Tidsbruken kan også sees som et resultat av en bred prosess, der befolkning, politikere og sektormyndighetene har vært involvert. Arealplanen skal være en plan for Lyngen, der viktige regionale og nasjonale forhold blir ivaretatt på en måte som gir kommunen størst mulig rom for utvikling. Arbeidet med planen har medført at flere utbyggere har måttet vente. Dette fremmer ikke veksten vi ønsker å tilrettelegge for. I påvente av planen løper vi en risiko for at utbyggere flytter sin virksomhet ut av kommunen, noe som naturligvis ikke er ønskelig.

Fra Koppangen i Lyngen. (Foto: Sigurd Skjelmo)

Det store bildet

Gjennom kartlegging og dialog er vi godt informert om beitenæringas arealbehov og interesser, blant annet gjennom møter med Reindriftsforvaltninga og landbruksforvaltningen. Fylkesmannens avdelinger er involvert, samfunnssikkerheten er ivaretatt og det er tatt høyde for klimaendringer. Hensynssoner for ulike typer skred og aktsomhetssoner langs elver er implementert i plankartet, som er opptegnet i henhold til reglene. Kommunen har også gjennomført en landskapsanalyse som utgjør et bakteppe for arealprioriteringene som nå ligger ute til offentlig ettersyn.

Administrasjonens forventning er at den grundige prosessen i utarbeidelsen av planen skal føre til at de lokale, regionale og nasjonale interessene blir ivaretatt. Vi forventer også at vi gjennom prosessen har luket ut de fleste områdene som kan bli møtt med innsigelser. Målet er å ha en plan som fremmer bærekraftig utnyttelse av arealene, der de lokale interessene og behovene veies opp mot kravene og forventningene som stilles fra regionale og nasjonale myndigheter.

Tindrende alpelandskap gir muligheter for turisme gjennom fantastiske naturopplevelser, men skaper utfordringer for utbygging. Store deler av kommunen inngår i Lyngsalpan landskapvernområde (http://www.nasjonalparkstyre.no/Lyngsalpan-LVO/), mens bebyggelsen er lokalisert i det smale beltet mellom fjellfoten og kysten – på marine avsetninger, innenfor 100-meterssonen og enkelte steder innenfor 1000-års grensen for skredfarlig terreng. Med bakgrunn i små tiltak og utbyggere med begrensede økonomiske ressurser etterstreber kommunen å avsette areal som i størst mulig grad er uten krav om ytterligere aktsomhetskartlegging. Kostnadene for slik kartlegging vil hos oss ikke kunne fordeles på mange, kanskje rike utbyggere, slik det er mulig på større steder.

Det er store forventninger og mange elementer som skal inkluderes i en kommuneplan. Hvordan kan planleggeren opptre som den rådgiveren hun skal være? Ideelt sett skal hun være objektiv. Hun skal sørge for at svakere grupper blir inkludert – gjennom en solid medvirkningsprosess, med politikere, befolkning og myndighetene (Forester 1989). Et meget relevant spørsmål er imidlertid hvem som får være med i en slik prosess, hvem som setter dagsorden og hvem som definerer hva som er relevant for planen. I møte med de ulike sektorinteressene opplever jeg at de fleste definerer sitt felt som viktigst. Sektormyndighetenes formelle makt gjennom lovverk og innsigelsesrett er i utgangspunktet svært sterkt, man er da avhengig av å se sammenhengen mellom sektorinteressene. Det er kommunens oppgave. Utarbeidelsen av arealplanen vil, forhåpentligvis, skje gjennom en konstruktiv dialog mellom flere ulike aktører der man enes om hensynene som skal gjelde i gitt plan.

Maktstrukturer

Som et resultat av KS sitt FoU-arbeid om innsigelsesinstituttets påvirkning på det lokale selvstyret, pågår det en viktig diskusjon om dagens planlegging. Sluttrapporten fra dette arbeidet ble levert i 2012 (Asplan viak 2012). Regionale og nasjonale myndigheter er i dagens system tillagt formell makt gjennom adgangen til innsigelse, men i en avveiing mellom bruk og vern finnes det også uformelle maktstrukturer. Den danske forskeren Bent Flyvbjerg har behandlet spørsmålet om maktstrukturer i planleggingen. Inspirert av Michael Foucault har han levert et tankesett som kan bidra til forståelse av forholdet mellom kommune og overordnet myndighet i en arealplanprosess.

Flyvbjerg & Richardson (2002) mener at alle situasjoner er påvirket av makt, og at utfallet er kontekstuelt betinget. I forholdet mellom innsigelsesmyndighet og kommunal planmyndighet vil også dette gjøre seg gjeldende.

Innsigelsesmyndigheten innehar formell makt gjennom lovgivning og forskrifter, men vektingen av berørte interesser i en arealplan er i mange tilfeller et relativt spørsmål. Dette innebærer at kommunen må ha kunnskap om, og være klar til å argumentere for sin interesse i arealplanarbeidet. Forhandlinger som oppstår i møtet mellom kommunen og de ulike regionale og nasjonale interessene vil være styrt av interessene i gitt sak. Slik jeg opplever det er det en utfordring at de ulike sektorområdene ikke alltid tar inn over seg kompleksiteten i arbeidet med arealplanen.

Lyngseidet, selnteret i Lyngen kommune nede til venstre i bildet, med fjellene i Kåfjord kommune i bakgrunnen. (Foto: Panoramio)

Når alle synes at «deres eget» felt er det aller viktigste, er man nødt til å gjøre en rangering avhva som skal prioriteres. Å prioritere alt er ikke å prioritere noe som helst. Å velge å prioritere én ting betyr at andre ting må vektlegges mindre. Kommunene trenger derfor mot og muskler til å finne ut hva som er viktigst for dem. Men samtidig har de ikke makt til ensidig å vektlegge for eksempel det lokale næringslivet uten å ta hensyn til eksempelvis kulturminner eller naturmangfold. Hvis kommunen ikke innehar kompetanse til å ivareta alle aspekter, så vil også jobben med å rangere de ulike sektorkravene på et tidlig stadium bli svekket i planarbeidet.

De ulike sektorene fremmer sine interesser med krav som kompliserer helheten i arealarbeidet og tidsbruken i utarbeidelsen av planen. Jeg opplever at enkelte sektorer starter med å skissere en overdrevent viktighet av sitt felt. Kanskje for å åpne for forhandling, eller å være føre var. Men gjentatte forhandlinger forlenger planarbeidet.

Planlegging skal være kunnskapsbasert, og den kommunale planleggeren må inneha kunnskap om et stort felt. Særlig i mindre kommuner er dette en utfordring. Det er gjerne én person som skal ivareta alle kravene som stilles til en arealplan. Innsigelsesinstituttet skal sørge for at kommunen ivaretar alle feltene. Hvis myndigheter med innsigelsesrett i utgangspunktet fremmer sine interesser med mer tyngde enn det som viser seg nødvendig, er det viktig at den lille kommunen også har ressurser til å kjempe for de lokale interessene i møtet med regionale og nasjonale hensyn.

Det første møtet

Kommunikasjon er et viktig middel i planleggingen. Det er klart at innsigelsesinstituttet har formell makt i form av sine sektorielle interesser og adgangen til å stoppe lokale vurderinger (eller mangelen på vurderinger). Gjennom planprogram (pbl § 4-1) skal kontakten mellom de lokale og nasjonale interessene møtes på et tidlig stadium i planleggingen.

Lyngsalpan sett fra Djupvik. (Foto: Oddrun Skjermstad)

Intensjonen er at kommunen allerede i starten av planarbeidet skal være kjent med interessene som er tilstede i gitt område. Uavhengig av om kommunen og sektormyndighetene benytter planprogrammet som en avklarende arena vil eventuell uenighet uansett avdekkes ved offentlig høring. I dette møtet har fortsatt sektormyndigheten overordnet makt, men i prosessen med å enes vil det også oppstå uformell makt.

Det finnes en rekke teoretiske vinklinger og oppfatninger av møtet mellom ulike interesser. I denne konteksten vil tid, kunnskap, personlige egenskaper, økonomi og forholdet mellom aktørene ha betydning (Flyvbjerg & Richardson 2002). Slik jeg oppfatter forhandlingsrommet med sektorinteressene, er det avgjørende at den ofte ene planleggeren i en liten kommune har kjennskap til sektorenes formål, men hun er også avhengig av at kommunikasjonen med de fagansvarlige fungerer. I kommunikativ planlegging er en felles forståelse en viktig premiss. På dette punktet opplever jeg at ikke alle vi møter deler vår oppfatning av kompleksiteten i arealplanlegging. Enkelte ansatte i sektorene tenker for snevert og har manglende kunnskap om helhetlig planlegging.

Åpne dialoger og diskurs

Jürgen Habermas sine teorier om kommunikativ rasjonalitet førte til den såkalte kommunikative vendingen i planleggingen (Harvold 2002). Disiplinen som tidligere hadde vært ekspertbasert og teknokratisk, gikk fra å være styrt ovenfra og ned, til i større grad å være basert på «bottom-up» perspektivet. Habermas la til grunn at man gjennom en åpen dialog skulle la det beste argumentet vinne. Den kommunikative tankegangen kan hevdes å være forankret gjennom plan- og bygningslovens krav til medvirkning (kapittel 5). Men den habermasianske oppfatningen av at det beste argumentets makt skal føre til konsensus, er umulig. Den kommunikative rasjonaliteten har blitt kritisert for å være utopisk – en maktfri dialog er ikke mulig å etablere. I planlegging er likevel dialog et viktig verktøy når interessene skal forenes. Med økende krav til utredning av temaer som naturfarer, landskap og naturmangfold beveger vi oss tilbake til en profesjonalisert virkelighet. Ved bruk av ulike nettsider og veiledere er det mye av dette kommunen kan innhente kunnskap om, men bruk av eksterne konsulenter er i mange tilfeller nødvendig.

Med Michael Foucaults oppfatning av verden som en kontekstuell diskurs som er betinget av møtet mellom mennesker, kan man virkelighetsorientere den utopiske troen på maktfrie dialoger. Foucault mente makt er i konstant endring, og som Pløger (i Aarsæther et. al. 2012:258) presiserer er ikke makt noe man eier eller besitter, det er noe som hele tiden må reproduseres.

Foucault-inspirerte Bent Flyvbjerg (2003) problematiserer forholdet mellom kunnskap og makt. Han henviser til Francis Bacons oppfatning om at «kunnskap er makt», men påpeker at man ikke kan se kunnskap som den eneste faktor for makt. Makten definerer også kunnskapen. Hvis man ønsker å forstå møtet mellom kommunen og sektormyndighetene kan man se på dynamikken mellom makt og kunnskap. Sakens natur er ett element, men andre mer uidentifiserbare elementer som retorikk, engasjement, veltalenhet og erfaring vil også kunne påvirke utfallet av saken. Det er derfor vesentlig hvem som definerer hva som er viktig, og hvilke egenskaper aktørene bringer inn i diskusjonen.

Kartet og terrenget

Forholdet mellom rasjonalitet og kunnskap vil være avgjørende. Flyvbjerg (2003) hevder at makt definerer virkeligheten. Rasjonaliteten er dermed avhengig av kontekst, deltakerne og reglene. Etter xsmin mening er det derfor viktig at kommunen er bevisst dette perspektivet når motstridende interesser møtes i arbeidet med arealplanen. Spørsmålet blir dermed hva som er virkeligheten for Lyngen kommune. Hva er spillerommet for ønsket lokal utvikling, og er hensynene til regionale og nasjonale forhold gitt eller er det rom for forhandling?

Hvis det er rom for forhandling vil ikke den formelle makten til myndigheten nødvendigvis være avgjørende for utfallet. Hvordan kontakten mellom aktørene utarter seg gjennom maktmekanismer og utøvelse kan være vel så viktig (Pløger 2012:260). Det er derfor avgjørende at kommunen har kapasitet og kunnskap til å utfordre de gitte rammene hvis de har en sak som er viktig for egen utvikling.

Det er selvsagt store forskjeller mellom små fraflyttingstruede kommuner og byer med utbyggingspress, men de overordnede kravene og forventningene er de samme. Hovedforskjellen ligger kanskje i tilgjengelige administrativt faglige ressurser. Mange kommuner har problemer med å skaffe seg kvalifisert kompetanse til å ivareta planleggingsoppgavene. Det er en krevende jobb som skal utføres, og det tar tid å komme seg gjennom bunken med veiledere som trengs for å utarbeide en arealplan – særlig hvis det bare er én stillingshjemmel som skal ivareta planleggingen. Kravene er de samme til en liten og en stor administrasjon.

Etter å ha jobbet deg gjennom tusentalls sider med detaljerte veiledninger og besøkt nettsider som for eksempel www.senorge.no, www.sehavnivå.no eller www.vannportalen.no, skal du ha god kapasitet hvis du ønsker å utfordre makten som er etablert rundt de regionale og nasjonale interessene – for å fronte lokale interesser. Hvis du i stedet følger sektorområdenes krav slavisk, som om det ikke skulle finnes noe rom for forhandlinger, blir det vanskelig å prioritere lokale behov. Planen blir da ikke et verktøy for kommunen, men en type organisering av regionale og nasjonale interesser.

Man kan naturligvis utforme en plan som er i tråd med forventningene som skisseres i veiledningsmaterialet, men en slik plan vil neppe ha noen hensikt for kommunen. Jeg mener det er her vi finner skillet mellom rasjonalitet og realrasjonalitet (Flyvbjerg 2003). De rasjonelle rammene tilsier at myndighetens innspill skal inkluderes, mens realrasjonaliteten forteller hva som skjer i virkeligheten. Når kommunens administrasjon skal sammenfatte både de lokale og de regionale og nasjonale interessene, må man se på begge deler. For at kabalen skal gå opp er det viktig at sektormyndighetene forvalter sin makt gjennom en helhetlig vurdering. Flyvbjerg hevder at makt gir friheten til å definere virkeligheten. Dette kan være tilfelle, men ved å være din makt bevisst, kan du inkludere andres virkelighet og komme nærmere en felles virkelighetsforståelse.

Med respekt for nasjonale og regionale interesser i arealplanleggingen opplever jeg at det finnes et rom for forhandling i møte med sektormyndighetene. Dette møtet kompliseres imidlertid av at sektormyndighetenes folk ikke alltid evner å se helheten eller kompleksiteten i arealplanen, men er bundet av egne særinteresser. Konsekvenser må veies opp mot hverandre, og i den prosessen kan kommunen utfordre den formelle makten.

I møte med sektormyndighetene er det avgjørende for kommunene å ha planleggere som kan argumentere for hva som er viktig for kommunens utvikling. I Lyngen har vi gjennom en god prosess i kommunestyret kommet frem til at innsatsen skal rettes mot forhold som kan bidra til å løse vår hovedutfordring: befolkningsnedgang. Dette skal skje gjennom å tilrettelegge for innbyggerne, arbeidsplasser, forebyggende helsearbeid, barn og unge, regionalt samarbeid, sentrumsutvikling og boliger, alt med krav om universell utforming.

Hvis sektorinteressen gjelder fareområder, vil det ikke være rom for diskusjon. Det går ikke an å forhandle om hvor grensen for skred skal settes i et farekart, men de fleste andre hensyn kan og bør drøftes. Hva er verdien av et eventuelt vern, målt mot kommunens behov for utbygging? Partene risikerer å møte hverandre med ulike oppfatninger av hvilken kunnskap som skal legges til grunn i saken. Fra min side som planlegger i Lyngen ønsker jeg at denne diskusjonen skal ha et nøktern og direkte utgangspunkt. Gjennom dialog bør man kunne finne løsninger som er akseptable for begge parter.

Avslutningsvis vil jeg reise spørsmålet om hva som er tilstrekkelig for en arealplan, og hvor lang tid en slik prosess med rimelighet bør ta. Det er som tidligere nevnt flere grunner til at arbeidet med arealplanen i Lyngen har tatt tid. I påvente av arealplanen har alternativet både for kommunen og private utbyggere vært å avvente sine planer eller søke dispensasjon. Med befolkningsnedgang må vi hegne om våre utbyggere, men ved dispensasjon fra en pågående arealplanprosess fremmer vi ikke langsiktig og helhetlig tenkning. Derfor er det grunn til å spørre om når kan vi anse en arealplan som tilstrekkelig. Hvis utviklingen i lokalsamfunnet stanser opp i påvente av en helt ferdig arealplan, er det ikke da på tide å vurdere om man bør sette strek? Og akseptere at dette er så langt vi kommer denne gangen. Så får resten heller vente til neste planrevidering om fire år ...

Litteratur:

Flyvbjerg, Bent (2003): Rationality and Power. I Campell, S & Fainstein, S red. Readings in Planning Theory, second edition. Oxford. Blackwell Publishing.

Flyvbjerg, Bent og Richardson, Tim (2002): In Search of the Dark Side of Planning Theory. I Allmendinger, P & Tewdwr-Jones, M red. Planning Futures - New Directions for Planning Theory. London: Routledge.

Forester, John (1989): Planning in the Face of Power. Los Angeles: University of California Press.

Harvold, Kjell Arve (2002): planleggingens «kommunikative vending»: Nytt paradigme eller gammel debatt?. I Norsk statsvitenskapelige tidsskrift. Nr 4. s. 357-378.

Pløger, John (2012): Planlegging, kunnskap og makt. I Aaræther, Falleth, Nyseth, Kristiansen (red.) Utfordringer for norsk planlegging. Kristiansand. Cappelen Damm Høyskoleforlaget.

Asplan viak (2012) Innsigelsesinstituttets påvirkning på lokalt selvstyre – sluttrapport

http://www.ks.no/PageFiles/25668/114014_Innsigelsesinstituttet_rapport.pdf (hentet 30.05.13)

Nasjonalparkstyre: http://www.nasjonalparkstyre.no/Lyngsalpan-LVO/ (hentet 30.05.13)