Hva er europeisk planlegging i dag og hvor står norsk planlegging i forhold til det? Dette var et tema under Norsk Planmøte i Bergen i høst. På mange måter er vår planleggingstradisjon en avlegger av europeisk planlegging, om enn med noen norske avarter. Gjennom EØS-avtalen harmoniseres forvaltningsstruktur og lovverk. Men et mer interessant spørsmål er å se på hva som danner grunnlaget for det nåværende europeiske planregimet og i hvilken grad dette gir overførbare planstrategier for Norge.

De samfunnsmessige endringene som har skjedd de siste 40 årene, er en viktig bakgrunn for å forstå det nye europeiske planparadigmet. I etterkrigstiden var det en stor økonomisk vekst i store deler av Vest-Europa («Wirtschaftswunder») og planlegging handlet om sosial og geografisk fordeling av denne veksten. Etter den økonomiske krisen i 1970-årene ble en utvidelse av det europeiske markedet mot sør og senere mot øst, en strategi for å opprettholde veksten.

Den økende internasjonale konkurransen synliggjorde imidlertid at EU begynte å sakke akterut i den teknologiske utviklingen. Europa med sine historiske strukturer klarte ikke å holde tritt med omstillingshastigheten til de nye økonomiene i Asia og Sør-Amerika. EU utformet derfor Lisboa-strategien 2000–2010. Det var en utviklings- og handlingsplan for at EU i løpet av en tiårsperiode skulle skape den mest konkurransedyktige og kunnskapsbaserte økonomien i verden. Dette innebar et paradigmeskifte innen planlegging – fra etterkrigstidens fordeling av samfunnsgoder som følge av økonomisk vekst til å skape ny økonomisk vekst.

Tre hovedperspektiver innen europeisk planlegging

Det nye planparadigmet som utviklet seg over tid, utkrystalliserte tre tydelige hovedperspektiver; det territorielle, det regionale og det urbane.

Man innså tidlig at de fysiske forutsetningene i Europa var dårlige i forhold til å utvikle et integrert og konkurransedyktig indre marked. En trailer måtte krysse fire til fem grenser, med timelange køer, på vei fra København til Paris. Storbyene i Europa hadde fortsatt en infrastruktur fra industrialiseringens tid, og med økt innflytting til de økonomisk viktigste byene førte dette til «angina pectoris»-symptomer. Den første store europeiske planen var derfor å bryte ned grenser og å modernisere infrastrukturen. Denne planperioden ble preget av de store makroanalysene, hvor man så på territorielle potensialer og svakheter. Vi husker «den blå bananen» og etterhvert «croissanter» og andre metaforer for store territorielle utviklingsplaner. EUs strukturfond ble dannet for å utvikle Sentral-Europa og senere å stabilisere randsonene i Europa. Det sistnevnte ut fra et motto om at politisk uro er dårlig for økonomien.

Et av virkemidlene i disse territorielle strategiene har vært en serie med regionale utviklingsplaner, blant annet gjennom «event»-planlegging av viktige provinshovedsteder. OL i Barcelona og verdensutstilling i Sevilla var de første i rekken og hvor nasjonal infrastruktur ble bygget ut parallelt. Den siste var fotball-EM i Polen og Ukraina, som ble fulgt opp med ny motorvei fra Berlin til Kiev.

Et viktig delmål for de territorielle investeringene var å tilrettelegge for utvikling av nye funksjonelle regioner. Nye økonomiske teorier om høyteknologiske utviklingsmiljøer, som Silicon Valley i USA, viste til bestemte lokaliseringsmønstre (klyngedannelser) og etablering av nettverk i såkalt fleksible produksjonssystemer. Forskningen av dette utover i 1990-årene viste videre at utvikling av høyteknologi krever høyt kvalifisert arbeidskraft, som igjen søker seg til store kunnskapsmiljøer. Dette gav storbyer med tunge utdannings- og forskningsmiljøer komparative fortrinn.

I kjølvannet av industrialiseringens miljøproblemer fikk deler av den tidlige moderne planleggingen et problematisk forhold til byene og fokuserte heller på regional utbygging, enten basert på utopier fra modernismens tid eller av rent distriktsmessige hensyn, som i Norge. Nå ble imidlertid grunnlaget lagt for en ny storbypolitikk. Byforskningen begynte å fokusere på sammenhengen mellom forutsetningene for verdiskaping og byutvikling, noe som ble en stadig viktigere premissgiver for politikken. Heri ligger bakgrunnen for dagens planregime; innovasjonsparadigmet.

Byen som ikon

Gjennom 1970- og 80-årene førte avindustrialisering i den vestlige verden til tap av arbeidsplasser og forfall i tidligere industribyer. Dette gikk særlig ut over byene med tungindustri, byer som hadde vært symbolet på vekstfilosofien og velstandsøkningen siden 1900-tallet. Resultatet ble derfor ikke bare en økonomisk krise, men også en symbolsk krise for et paradigme som hadde vært rådende i hele den vestlige verden. De påfølgende omstillingsprosessene i mange av disse byene har i stor grad blitt synliggjort gjennom byutvikling. Det har vært viktig ikke bare økonomisk, men vel så mye symbolsk.

  • Drivkreftene i denne utviklingen har vært ulike: • Det såkalte post-fordistiske produksjonssystemet har skapt en helt ny økonomi. For eksempel har høyteknologisk utvikling skapt nye typer virksomhet (media, kommunikasjon, etc.). Vektlegging på utdannelse og utvikling har ført til økt behov for nye utdanningsinstitusjoner, og ikke minst har tilflytting til byene ført til økt etterspørsel etter boliger og tjenester. Nedlagte sentrale industriområder med god infrastrukturtilkobling gjorde det mulig for den nye økonomien raskt å etablere seg.

  • Byutviklingsteorier innen innovasjonsparadigmet peker på nødvendigheten av attraktive bolig-, service- og kulturtilbud for å kunne tiltrekke seg den høyutdannede arbeidskraften («den kreative klassen»; Richard Florida). En vellykket byutvikling i henhold til dette må derfor målrette seg mot grupper med høy utdannelse og kompetanse.

  • Offentlige investeringer blir foretatt strategisk for å tilrettelegge for innovasjon. Det betyr i første rekke at en satser på storbyer gjennom modernisering av infrastruktur og utbygging av institusjoner som universitet og sykehus. I tillegg skal kulturinstitusjoner gjøre byene mer attraktive for et høyutdannet publikum. Men like så viktig er å synliggjøre byen i forhold til en global konkurranse.

Hamburg har på få tiår utviklet seg fra en av de fattigste byene i Tyskland til en av de rikeste. Byen har vært gjenstand for en omfattende byutvikling og transformasjon, blant annet med bygging av den nye bydelen HafenCity i det tidligere havneområdet. Signalbygget her blir konserthuset, Elbphilharmonie, som er i ferd med å reise seg i Speicherstadt, den gamle «Krydderbyen». Det må nevnes at Hamburgs vekst også har sammenheng med Berlinmurens fall og byens strategiske beliggenhet og rolle som portal mot de nye markedene i øst. (Foto: Worldpress)
Figur 1: En overordnet visjon over hvordan Tyskland bør organiseres romlig for å tilrettelegge for innovative miljøer og økonomisk vekst.
Figur 2: Befolknings- og arbeidsmarkedsutvikling I Tyskland viser en klar trend I et skille mellom «kalde» og «varme» regioner, områder med vekst og områder med stagnasjon og tilbakegang.

En langvarig økonomisk vekst har gjort dette til et dominerende paradigme. Byutvikling har i seg selv blitt selve ikonet på verdiskapning. Derfor har byer som Hamburg, Amsterdam, Manchester, Cardiff og Bilbao for å nevne noen, blitt fremholdt som forbilder for snuoperasjoner. Dette er byer som har lykkes godt i sin strategi for å markedsføre seg gjennom byutvikling. Men det finnes også byer som først og fremst gjør dette som ren indremedisin. Både London med siste sommer-OL og den parisiske «Grand Paris»-planen bruker byutvikling som et virkemiddel for å utjevne segregering og sterke sosiale motsetninger.

Byregioner

De globale urbaniseringsprosessene har ført til at de fleste større byer verden over nærmest har vokst ukontrollert ut over sine grenser. Resultatet har vært en lite bærekraftig byspredning, samtidig som presset på de største byen har økt i form av overbelastning av infrastrukturen. Men det har også skapt et uheldig press på økonomien, oftest synlig gjennom et press på eiendomsmarked. Som følge av dette har planfokus generelt flyttet seg fra bysentrene til byregionen. Nye diskusjoner om utviklingsmodeller for byregioner har oppstått, enten det er en storbymodell med godt utbygget kollektivtransport og utbygging rundt kollektivknutepunkter eller en større konurbanisering av nabobyer med et integrert bolig og arbeidsmarked.

Det er en viktig distinksjon mellom disse to modellene. Den første har i stor grad et bærekraftig transport- og arealperspektiv. Den andre modellen samsvarer imidlertid mer med de økonomiske teoriene som er beskrevet ovenfor. «Randstadt-Holland», Belgia og Nordvest-Tyskland er områder hvor man har sett et utviklingspotensiale gjennom å knytte byer tettere sammen på tvers av landegrenser. Tilsvarende er Øresundsregionen, hvor den nye Øresundsbroen og annen ny infrastruktur har ført til en mer fleksibel økonomi. Malmø var hardt rammet av tap av industriarbeidsplasser, men kunne inntil for få år siden demme opp for arbeidsløsheten gjennom et stort antall pendlere til København. Danmark er imidlertid det landet i Norden som er hardest rammet av den nye økonomiske krisen, mens Sverige igjen er i økonomisk vekst. Nå har pendlingen snudd.

En viktig diskurs i Europa har vært rolledelingen mellom de ulike regionene. EU-retorikken er i stor grad basert på et makro-perspektiv, hvor føringer for territorielle investeringer blir gjort gjennom incitamenter. Videre gjennomføring blir overlatt til de enkelte land, regioner eller byer. Tyskland har vært inne i en omfattende omstillingsprosess som følge av gjenforeningen mellom øst og vest. Det har ført til en økonomisk og sosial segregering mellom de to delene av landet, eller for ikke å bruke historisk stigmatiserende uttrykk, mellom «kaldt» og «varmt». Man ser på dette som en kritisk strukturell utvikling som krever en plan.

Tyskland har lange romlige/territorielle plantradisjoner (Raumplanung). Som et forbundsland gir staten hovedsakelig overordnede føringer, mens gjennomføringsansvaret overlates i det vesentlige til de enkelte länder. I dokumentet «romlige visjoner» for Tyskland går en imidlertid lengre enn Brussel. Etter flere års omfattende studier som involverte forskningsmiljøer, næringsliv og spesialister, ble det utviklet ulike utviklingsperspektiver for ulike deler av Tyskland. Dette ble sammenfattet i et scenariebasert dokument med klare føringer for hvordan landet best kunne videreutvikle sin internasjonale konkurransekraft og hvordan den regionale rollefordelingen kunne bli. Dokumentet går langt i detalj og beskriver områder og byer der staten mener det finnes utviklingspotensialer og hvilke som ikke har det. Videre strategisk utvikling overlates til lavere nivåer, både innen forvaltning såvel som næringsliv.

Denne type dokument kunne neppe vært offentliggjort i Norge. Riktignok har vi NOU’er som gir nasjonale føringer og statlige investeringer som har strategisk satsing som mål, men et slikt dokument ville trolig blitt sett på som regionalt polariserende og diskriminerende her hjemme.

Norge i utkanten av Europa.

Men hva skiller så Norge fra Europa? Foruten beliggenheten, så skiller det ikke så mye i forhold til planregimet. Vi er godt innenfor det europeiske planleggingsparadigme. I retorikk er vi sågar flinkest i klassen og går på seminarer i regi av Kommunal- og regionaldepartementet eller Miljøverndepartementet for å strømlinjeformes.

Figur 3: Den parisiske «Grand Paris»-planen bygger på et omfattende regionalt kollektivt transportnett, med hurtigtog (TGV) og metroforbindelser mellom selve Paris og de regionale vekstsentrene omkring byen. Planen tar blant annet sikte på å utjevne segregasjon og minske de sosiale motsetningene innenfor Paris-regi-onen.

Vi kjenner igjen alle strategiene: Vi må gjøre våre byer attraktive gjennom byutvikling og kulturelle opplevelser. Vi tror på bærekraftretorikken om polysentriske byregioner, kollektivutbygging og fortetting rundt knutepunkter. Staten tilrettelegger for å gjøre storbyene konkurransedyktige gjennom investering i universiteter, sentralsykehus og nasjonale kulturinstitusjoner. Den fastlegger et nasjonalt havnehierarki og bygger ut hovedflyplasser og øvrig infrastruktur, om enn noe langsomt.

Fylkeskommuner og kommuner reiser på nettverksreiser til europeiske vennskapsbyer. Næringslivsaktører danner allianser på tvers av grensene for å påvirke staten, enten det gjelder høyhastighetsbane til Göteborg og København, InterCity-tog mellom ulike byer på Østlandet eller det gjelder landsdeler som ønsker stamveier og jernbane langs hele kysten. Og det jamres over myndighetenes smalsporede kost/nytte-perspektiv.

Men hvilke forutsetninger har Norge for å kunne adoptere europeiske planmodeller? I likhet med Europa har vi en sterk sentraliserende urbanisering, en tre-trinns flyttebevegelse: Først til nærmeste tettsted, dernest nærmeste storby og så til slutt til hovedstaden. Vi har med andre ord både «kalde» og «varme» byer og regioner.

På den annen side gjør Norges geografiske beskaffenhet det vanskelig å sammenlikne seg med Europa. Vi kan si at Norge består av to ulike territorielle strukturer, geografisk såvel som økonomisk. Østlandet og deler av Sørlandet har en geografisk nærhet og topografi som gjør det mulig å diskutere konurbaniseringer, det vil si byer som vokser sammen og integreres i et felles arbeids- og boligmarked med en balansert rollefordeling. Spørsmålet her er imidlertid om det er en riktig modellforståelse. Er det kanskje slik at det kun er boligmarkedet som er felles, mens arbeidsmarkedet trekkes til en dominerende monosentrisk storby?

Det er egentlig bare rundt Oslofjorden vi kan snakke om polysentriske byregioner, sett i forhold til en europeisk målestokk. Muligens kan også Nord-Jæren plasseres i samme kategori. Som modell for økonomisk vekst er dette altså et lite nyttig begrep for de fleste norske kommuner og fylkeskommuner.

Det er dessuten ikke gitt at infrastrukturutbygging styrker regionen som helhet. I distriktene betyr det ofte en raskere «drenering» av utkanten inn til nærmeste storby. Det kan også stilles spørsmål om hvor bærekraftig for eksempel et mer integrert Jæren vil være på sikt, når alle tidligere jordbruksområder blir avhengige av oljeøkonomien.

Resten av landet vårt er preget av solitære byer langs kysten med befolkningsfattig bakland. Tradisjonelt har folk levd av naturressurser og handel. Internasjonale innovasjonsteorier synes i liten grad å være tilpasset en slik geografi. Mens mange småsteder langs kysten sliter med avfolking, har de fleste byene likevel vist en stabil overlevelsesevne gjennom skiftende tider. Selv uten statlige investeringer har enkelte kystbyer klart å posisjonere seg i forhold til den nye økonomien, det være seg oljeindustrien eller marine næringer. Ja, selv på de minste fiskevær har noen vært innovative, risikovillige og klart å vise seg som internasjonalt konkurransedyktige.

Hvor går Europa?

Globaliseringens tidsalder har i stor grad ført til et globalt planparadigme. På et par tiår har vi glidd inn i en internasjonal retorikk som har dreid planlegging fra å være et spørsmål om global bærekraft til global konkurranse. Utvikling av konkurransedyktige byregioner har lenge vært en av Europas viktigste målsettinger innen planlegging. Men dagens verdensomfattende økonomiske depresjon har også ført til at mange stiller spørsmål om vi ikke nå står ved et nytt veiskille. Den positive effekten av byutviklingsprosjektene synes ikke lengre å være åpenlys.

Hvis man ser tilbake på veksten i økonomien de siste tiårene frem til finanskrisen i 2007, oppdager man at den i stor grad skyldtes byutviklingen i seg selv. Store, sentrale arealer ble i denne perioden frigjort fra tidligere industri- og havnevirksomhet til byutvikling, ofte sterkt underpriset i forhold til verdien av alternativ bruk. Her ligger årsaken til mye av «industrislakten» i 1980-årene. Samtidig ble nedslite boligområder, gjerne beliggende i tidligere arbeiderstrøk, gentrifisert av en velstående middelklasse, og store skjulte verdier ble hentet ut av aktørene i bygge- og eiendomsmarkedet. Mye av byutviklingen var dessuten lånefinansiert, i håp om at den skulle være lønnsom i forhold til fremtidig innovasjon og verdiskaping. Det er ikke tilfeldig at «FIRE» (Finance, Insurance, Real Estate) i dette tidsrommet var de raskest voksende sektorene av økonomien.

Så lenge byggeboomen holdt det gående, var altså økonomien god. Når de skjulte verdiene var tømt og finansboblen sprakk i 2007, fantes ofte ikke andre skapte realverdier. Byutviklingen mistet mye av sin drivkraft. Dette har også hatt en dominoeffekt på investeringslysten. Troen på infrastruktur som en sikker generator, synes ikke lenger like sterk. Europa er nå i en «post-infrastruktur» fase, ifølge den tyske byforskeren Klaus Kunzmann. Mange europeiske byer har i tillegg hatt en klokketro på at kulturindustrien skulle kunne erstatte den tradisjonelle industrien, til tross for at denne sektoren selv i de mest optimistiske tidene aldri har utgjort for mer enn 10 % av BNP. Det står etter hvert mange tomme kulturbygg rundt om i Europa. Bare noen få storbyer har kunnet vise til høyere veksttall. Ved nærmere undersøkelser har det imidlertid vist seg at dette i hovedsak skyldes at de er viktige destinasjonspunkter for de tre største europeiske lavpris-flyselskapene. Med andre ord, en tvilsom bærekraftig utvikling.

København har fått mange priser for sin byutviklingspolitikk. Byen har spilt en ledende rolle i Norden som knutepunkt for internasjonal næringsvirksomhet og handel. Hvor mye av dette som skyldes byutvikling eller Kastrups rolle som «hub» i et overfylt europeisk luftrom, vi kanskje fremtiden vise – avhengig av SAS sin videre skjebne.

Hva er så trenden? Europa er fremdeles i økonomisk sjokktilstand og til en viss grad i sivilisasjonskrise – noe som vi her i Norge så langt har sluppet unna. Ifølge den italienske arkitekten Bernardo Secchi fremstår vi som en «Happy Island» sammenliknet med resten av Europa. Mange mener nå at det har vært feil strategi å tro at Europa kan konkurrere med de raskt fremvoksende økonomiene i Asia. Kanskje vi i stedet bør satse på et «Slow Europe», slik Klaus Kunzmann tok til orde for på planmøtet i Bergen. Det har nemlig vist seg at det er de mellomstore byene med en mer tradisjonell og regional forankret økonomi som har klart seg best gjennom den pågående finanskrisen. Det kan tyde på at vi bør se mer på de regionale forutsetningene og heller bygge videre på de enn å følge modeller som er utviklet for et fåtall globale mega-metropoler. Vi har allerede et par «slow cities» i Norge. Og det er vel ingen ulempe å ta seg tid til å tenke seg om …